【专题研究1】空间规划实践的重心转移： 从用地协调到共治规则的建立

 

点击蓝字关注规划师杂志公众号

本期主题：空间规划实践

[主持人语]

构建空间规划体系是国家推进生态文明建设的重要内容，近年来各地纷纷开展了空间规划探索和改革试点工作，在编制组织、技术方法等方面取得了一些成效，但在空间规划的实施管理和空间治理方面的探索较少。从早期的地方实践到最近的国家改革试点，广州市城市规划勘测设计研究院参加了全国各地多项“多规合一”及空间规划工作，积累了丰富的经验。2017 年 7月 2 日，广州市城市规划勘测设计研究院在北京分院召开了《规划师》·空间规划实践论坛，该论坛聚焦我国空间规划的实践历程及空间管控、实施机制、治理规则等议题，以促进规划师间的交流。基于此，本期“专题研究”栏目以“空间规划实践”为主题，围绕空间规划实践的重心转移、专项规划整合技术、实施绩效机制和空间管制实施路径等展开探讨，以期为规划界同仁提供参考。

[ 主持人简介 ]

何冬华， 高级工程师，注册城市规划师，广州市城市规划勘测设计研究院规划设计一所副所长。

朱　江， 教授级高级工程师，注册城市规划师，广州市城市规划勘测设计研究院规划设计一所副所长。

【专题研究1】

空间规划实践的重心转移：

从用地协调到共治规则的建立

作者国务院特殊津贴专家，广州市城市规划勘测设计研究院院长邓兴栋，广州市城市规划勘测设计研究院规划设计一所副所长何冬华，广州市城市规划勘测设计研究院规划设计一所副所长朱江在《规划师》2017年第7期撰文，文章结合全国和广州市城市规划勘测设计研究院参与的“多规合一”及空间规划实践，详细分析了我国空间规划实践的特征，即“一张图”是空间规划共同关注的热点，空间规划的工作重心由用地协调、事权协调转向全域空间治理，当前空间规划工作面临着城市战略共识欠缺、空间规划事权重构和交叉冲突、空间治理的方式方法单一等问题，在对此进行研究的基础上，建立了空间规划共治规则，包括统筹区域和地方的发展规则、纵向传导和横向统筹的空间规则、责任与激励相结合的公平规则。

[关键词]空间规划实践；特征；重心转移；共治规则

[文章编号]1006-0022(2017)07-0055-06

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式]邓兴栋，何冬华，朱江．空间规划实践的重心转移：从用地协调到共治规则的建立[J]．规划师，2017(7)：55-60．

  一  

 空间规划实践的特征

（一）政策的脉络

在中央宏观政策的引导下，我国的“多规合一”及空间规划实践由地方自发探索逐渐演变为国家授权下的改革试点，大致经历了三个阶段(图1)。

1.第一阶段：地方主导的规划协调探索

第一阶段为 2007 ～ 2012 年，这一时期中央宏观政策的导向是区域和城乡统筹发展，通过主体功能区战略优化国土空间开发格局，但在“多规合一”及空间规划方面尚无顶层设计和指导思想。“多规合一”实践以地方自发探索为主，集中在较为发达的特大城市和地区，如广州市的“三规合一”、重庆市的“四规叠合”和北京市的“四规协调”等，以解决空间规划矛盾、提高政府规划管理效能为目标，主要应对高速城镇化以后出现的资源环境约束、土地利用粗放和规划管理低效等问题。

2.第二阶段：部委主导的“多规合一”试点

第二阶段为2013～2015年，随着“深化生态文明体制改革”和“探索市(县)‘三规合一’或‘多规合一’”的提出，“多规合一”正式得到国家政策的支持，进入国家部委授权试点改革阶段。这一阶段的“多规合一”工作多集中在国家四部委确定的 28 个试点城市及部分省级试点城市，以强化政府空间管控能力、改革政府规划体制为目标，主要解决市 ( 县 ) 规划自成体系、内容冲突和缺乏衔接协调等突出问题。

3.第三阶段：中央主导的空间规划改革

第三阶段为 2015 年至今，十八届五中全会提出建立健全统一衔接的空间规划体系，《生态文明体制改革总体方案》要求编制统一的空间规划，鼓励开展省级空间规划试点，“十三五”规划纲要提出建立国家空间规划体系；随后，中央陆续在海南省、宁夏回族自治区开展省级空间规划试点工作，并于 2017年1月出台《省级空间规划试点方案》。这一阶段的空间规划改革，以建立健全统一、衔接的空间规划体系，提升国土空间治理能力和效率为目标，主要应对当前空间规划体系庞杂、纵向事权重构和横向缺乏协调等问题。

（二）热点的分析

1.建立空间管制“一张图”是共识性热点

研究在对全国“多规合一”工作及空间规划政策脉络进行分析的基础上，梳理分析广州市城市规划勘测设计研究院参加的相关项目内容，提取出 10 个主要内容关键词，并统计含有各内容关键词的项目数量。统计结果显示，这些规划项目的内容可以分为三类：一是各规划普遍涉及的共识性内容，包括差异分析/两图协调、空间管制/“一张图”/控制线和实施保障/运行机制；二是大部分项目都涉及的内容，包括技术标准、空间布局、指标体系、战略和信息平台；三是较少有项目涉及的内容，包括机制改革、空间政策 / 政策分区。此外，大部分地区都开展了技术标准制定、空间布局优化、指标体系构建和信息平台搭建等工作，反映了空间管制逐步由“一张图”工作向编制综合规划的方向发展，但缺乏对政策机制的探索。

2.东部和中西部地区关注热点不同

研究通过比较分析东部 12 个城市和中西部 10 个城市的空间规划主要内容和关键词，发现它们的共同关注点包括差异分析、空间管制、实施保障、技术标准、空间布局、指标体系和战略等内容。同时，东部地区更加关注存量盘活和政府治理效能的提高，规划成果的关键词涉及存量盘活、协同编制、审批流程、信息平台和空间规划体系等，如广州市、厦门市与佛山市南海区等都提出建立规划信息平台和实施运行机制，以推动政府审批流程优化改革；中西部地区更加关注争取空间发展权、谋求政策红利，规划成果的关键词涉及产业转型、用地指标、土地政策、集约用地、审批机制和生态补偿等，如宜宾市南溪区提出简化土地行政审批程序、实行差别化的土地供应政策等(表1)。

（三）重心的转移

研究在对全国“多规合一”及空间规划的三个阶段进行分析的基础上，结合广州市城市规划勘测设计研究院的规划实践，对空间规划三个阶段的核心挑战、规划类型和关键词进行提取分析，总结了每个阶段的工作重心(图2)。

1.以用地协调为主的“一张图”工作实践

研究通过分析广州市、河源市、清远市、厦门市、福州市、漳州市和晋江市等城市在第一阶段内的“三规合一”工作(图3)，发现这一时期空间规划面临的主要挑战是规划矛盾突出、用地低效粗放和项目落地困难等，空间规划工作多聚焦于用地协调，相关城市基本建立了“组织准备—差异分析—用地协调—‘一张图’—法定规划修改”的工作流程 ( 图 4)，通过市、县 ( 区 ) 联动消除差异，形成以生态控制线、永久基本农田控制线、建设用地规模控制线和建设用地增长边界控制线等为主的“一张图”管控方案。然而，这些工作仍是一种技术协调工作，并没有改变原有的法定规划体系和部门管理事权。

2.以事权协调为主的规划管理机制创新

研究通过分析广州市城市规划勘测设计研究院在第二阶段内参加的5个城市的“多规合一”工作成果，发现这一时期空间规划面临的主要挑战是强化政府空间管控能力、改革政府规划体制，空间规划工作多聚焦于事权协调，主要通过编制一个引领性的空间综合规划来统领各项规划，推动规划管理事权整合，建立空间信息平台和业务协同管理机制。这种以综合规划、事权改革为核心的空间规划实践的经验包括以下三个方面(表2)。

(1) 形成一个统领性的综合规划。各部委均强调以各自的部门规划为依托编制统领性的综合规划，形成了“1+N”“1+3+N”“1+4+N”等模式的空间规划体系。综合规划强调战略性、纲领性和基础性地位，主要包括战略目标、指标体系、空间管控与布局、实施保障机制等内容，部分试点城市增加了政策分区等特色内容，如宜宾市南溪区、德清县的综合规划增加了三类空间发展指引和政策分区分类考核内容，临湘市的发展总体规划增加了主体功能分区指引和环境分区指引内容。

(2)探索地方特色的空间管控体系。“多规合一”试点城市基本建立了“分区+控制线”的管控体系，大部分划定了城镇、农业、生态三类空间，以及生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界，部分试点城市结合地方特色增加了特色要素控制线、功能区块和用途管制等。例如，佛山市南海区建立了由控制线和用途管制构成的管控体系；宜宾市南溪区建立了“分区—控制线—功能区块”的三级管控体系，在城镇开发边界内进一步划定了功能区块。

(3) 探索部门事权整合和协同管理机制。依托“一张图”和信息联动平台，建立多部门业务协同机制和规划统筹管理机制。例如，厦门市建立了“一个平台管理、一张表审批”的业务协同管理机制；临湘市加强了环保部门的统筹管理事权，建立了分区环境管控和考核制度；佛山市南海区建立了产业区块控制线的部门联动管控机制，引导零散低效工业用地集聚；宜宾市南溪区、榆林市和德清县提出成立规划统筹管理机构，统筹管理重点规划、重大建设项目和控制线调整等重大事项。

3.全域空间治理的改革突破

研究通过梳理广州市城市规划勘测设计研究院在第三阶段内参加的宁夏回族自治区、太原市和萍乡市等试点的项目成果，发现这一时期空间规划面临的主要挑战是建立健全统一、衔接的空间规划体系，空间规划工作多聚焦于全域空间治理，如探索多级联动编制、全域空间管控和空间治理规则等。该阶段空间规划的经验包括以下三个方面。

(1) 通过多级联动编制实现全域统筹。试点地区通过建立纵向省—市(县)对话、横向部门共编的模式，实现空间规划的上下传导和部门协同，形成省—市(县)统一联动的空间规划体系。例如，宁夏回族自治区省级空间规划试点制订了《空间规划协同编制指南》，明确了自治区、市(县)空间规划“四上四下”协同编制的流程和内容，实现基础资料、“三区三线”、发展定位、空间指引、发展规模和指标体系等内容的协同。

(2) 建立全域空间管控体系。在前期地方探索过程中形成的“分区—控制线”的管控体系基础上，逐步形成了“分区—控制线—功能区块”的全域空间管控体系(图5)。例如，萍乡市“多规合一”试点工作在全域划定了5个政策分区和4 条控制线，并结合产业转型发展的需求进一步划定了先进制造业、休闲旅游业和特色小镇等产业功能区块，政策分区以差异化绩效考核为主要内容，控制线以建设项目管控为主要内容，产业功能区块以产业政策引导为主要内容。

(3) 探索全域空间政策。进一步探索空间政策工具的使用，激励和引导地方发展。例如，太原市“多规合一”试点工作制订了分区引导政策，宁夏回族自治区省级空间规划试点工作探索了利益补偿机制、差异化考核机制、问责查处机制和地方法规制度等。

二

 共治规则的建立

（一）改革的门槛

1.城市战略共识的欠缺

空间规划应实现由技术工具向公共政策工具的转变，逐步关注城市发展战略的指导作用。然而，当前的发展战略制定存在两个不足：一是基于地方增长主义视角，缺乏对区域协同发展的关注，制定的战略目标和发展规模往往不切实际；二是以政府视角为主，强调以政府为主导确定战略目标，缺乏对未来发展的弹性预留，缺乏科学、民主的决策机制。

2.空间规划事权重构和交叉冲突

我国空间规划事权在纵向上存在职能同构的问题，省级、市 ( 县 ) 级空间规划的主要内容差别不大，不同层级的空间管控重点不突出，上下层面的空间管控传导体系不健全，如省级和市(县)级空间规划都包含发展目标与战略、发展规模、指标体系、“三区三线”、空间布局等内容；在横向上存在交叉重叠和相互冲突的问题，如很多试点城市划定了生态控制线或生态保护红线，但各类生态资源仍由相关部门分头管理。

3.空间治理的方式、方法单一

市场经济条件下的空间治理应当向着扁平化、合作化的方向发展。然而，当前我国的空间治理方式仍以上级对下级的行政督察、指标约束和审批管理等手段为主，这些方法均来源于计划经济时代，强调自上而下的单向控制，缺少上下协同的对话机制，容易导致上级政府过多干涉地方事务，抑制了地方发展的活力，难以适应市场经济条件下瞬息万变的形势。

（二）突破的方向

随着空间规划改革的工作重心由用地协调转向全域空间治理，为跨过改革的门槛，应以构建纵向对话、横向协同的空间规划管控体系为目标，以建立共治规则为突破方向，即在空间规则的基础上，向上叠加发展规则，向下叠加公平规则，形成发展规则—空间规则—公平规则的共治规则。其中，发展规则指基于区域协同框架，建立城市发展共识，以应对城市战略共识欠缺的问题；空间规则指通过建立纵向有序传导和横向统筹的空间管控体系，以应对空间规划事权重构和交叉冲突的问题；公平规则指建立责任与激励相结合的空间管理制度，以应对空间治理方式方法单一的问题(图6)。

（三）规则的探索

1.发展规则：从地方增长主义向区域协同转变

改变过去由地方增长主义主导的发展模式，以区域协同发展框架引领空间规划，确立从区域发展到地方发展的战略共识，建立面向宏观治理的区域发展框架和基于多方协同的城市发展共识。

(1)建立面向宏观治理的区域发展框架。面向区域发展，国家、省、区域级空间规划应以宏观治理和区域协调发展为导向，重点统筹区域发展框架：①明确区域总体空间格局，确定保护地区和开发地区的空间布局，明确重大基础设施廊道体系；②加强区域主体功能引导，划定空间政策分区和区域性特别政策地区、战略性重点地区，制定差别化的配套政策，引导人口和产业等要素向战略性重点地区集聚；③加强区域协调与合作引导，建立区域协作平台和机制，促进区域性重大基础设施建设、产业发展与环境治理等的合作。

(2) 建立基于多方协同的城市发展共识。面向地方发展，市 ( 县 ) 空间规划应以建立城市发展共识为导向，通过城市共识引领发展：①落实国家、省、区域级空间规划的要求，与区域总体空间格局和主体功能相衔接，明确城市发展战略目标、功能定位，与区域重大基础设施相衔接，明确区域合作战略地区布局，细化空间管控配套政策；②通过政府、市场和社会的多方协同建立战略共识，构建规划评议委员会、企业论坛和市民论坛等多种形式的城市共识讨论平台，引导学界、商界和公众代表组成独立的规划咨询机构，积极引导企业和社会参与讨论。

2.空间规则：从事权重叠交叉向有序传导、统筹转变

优化空间管控的事权分配规则，在纵向上需处理好“收”与“放”的关系，在横向上需处理好“统”与“分”的关系。

(1) 在纵向上加强底线边界传导和空间政策引导。在纵向上要重点应对不同层级政府之间的事权重构问题，加强底线保护权上收、空间发展权下放，通过底线边界和空间政策的传导，建立上下层级之间的空间管控衔接机制：①加强保护权上收和底线边界传导，国家和省级空间规划应当基于重大战略性资源的保护，研究确定生存底线、生态底线和保障底线，确定基本农田保护线、生态保护红线及重大基础设施廊道等底线的空间和数量，市 ( 县 ) 级空间规划应严格落实底线边界，进一步细化各类保护区、各类设施和产业园区等的布局；②加强发展权下放和空间政策引导，国家和省级空间规划要弱化土地发展权的配置，制定基于主体功能区的差异化的空间政策，市 ( 县 ) 级空间规划要落实空间政策，进一步细化各类分区和各部门政策。

(2) 在横向上加强对部门空间管控事权的统筹。在横向上要处理好部门事权交叉重叠、相互冲突等问题，建立空间管控事权的统筹协调机制：①对于区域性、战略性和基础性的关键事权，如重要空间规划的编制和审查、区域合作平台建设、控制线划定与调整等，要加强统筹管理，建立政府统筹管控机制和联合决策机制，成立由政府统筹多部门参与的联席会议机制；②对于其他涉及各部门事权的事项，可以延续部门分类管理模式，建立信息共享和沟通协调机制，避免部门政策相互冲突。

3.公平规则：从行政干预管理走向考核激励机制

为体现公平性，需转变过去自上而下的以行政督查、指标下达为主的空间管理机制，建立责任与激励相结合的空间管理机制。

(1) 由行政督查转向责任考核。在派驻规划督察员、卫星督查等行政督查机制的基础上，逐步建立空间规划责任考核机制，依据空间政策分区，实行政策分区考核，制定区域差异化的责任考核指标体系，将考核结果纳入地方政府绩效体系。例如，对于生态空间需重点考核森林覆盖率、生态保护红线占比和主要污染物排放等资源环境类指标；对于农业空间需重点考核耕地保有量、永久基本农田规模和城乡安全用水普及率等城乡统筹发展类指标；对于城镇空间需重点考核三次产业结构、城镇化水平、单位增加值的建设用地量、城镇污水集中处理率及每千人拥有医院床位数等城镇化质量类指标。

(2) 由指标下达转向激励机制。在用地指标下达、财政转移支付等计划管理手段的基础上，基于市场经济的竞争性原则，建立绩效激励机制，将责任考核和监测预警的结果与绩效挂钩，制定生态补偿、指标奖励和资金奖励等激励政策，对于空间规划各项指标实施效果较好的地区，加大财政转移支付、用地指标奖励等。例如，建立生态保护补偿基金，对于生态保护类指标考核较好的地区进行奖励，用于生态保护红线内原农村居民点搬迁安置、建设项目及用地清退、生态维护与恢复等方面。

文章全文详见《规划师》杂志2017年7期

《空间规划实践的重心转移：

从用地协调到共治规则的建立》

 

转载须知

转载时后台回复“转载”二字，

需开白名单转载请在后台留下公众号ID，

无授权图片的童鞋会被举报的哦！

  

《规划师》杂志近期文章推荐

（点击蓝字可看原文）

识别图中二维码进入微店购买《规划师》杂志

《规划师》杂志社