【PM】天津滨海新区公共空间规划管理机制研究

Original 2017-09-22 王哲杨旸 规划师杂志

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作者天津大学城市规划设计研究院王哲，天津大学城市规划设计研究院杨旸在《规划师》2017年第7期撰文，城市公共空间是城市实体空间的精华，是提高城市建设水平和环境质量的关键。天津滨海新区汲取国内外城市规划建设的实际经验，探索搭建“规划设计—管理审批—专项评估”三位一体的全新城市公共空间体系。文章在总述该体系的基础上，对滨海新区公共空间规划层级体系、审批管理体系和可持续性专项评估机制等子系统进行了详细阐述。

[关键词]公共空间；体系；规划设计；管理审批；评估

[文章编号]1006-0022(2017)07-0044-05　

[中图分类号]TU981　

[文献标识码]B

[引文格式]王哲，杨旸．天津滨海新区公共空间规划管理机制研究[J]．规划师，2017(7)：44-48．

一

构建全新的滨海新区公共空间体系

城市公共空间体系涉及到多个尺度和层面：一是城市公共空间环境的物质空间形态体系；二是由一系列管理政策和研究设计框架、工程设计原则，以及其他制约因素所组成的运行体制。

天津滨海新区的城市公共空间体系是指针对需要控制建设的城市物质空间环境进行了“规划设计—管理审批—专项评估”三位一体的动态运行体系构建，这三个子系统在控制内容上标准统一、分工明确，在运行机制上相互联系、相互制约，力求城市公共空间在规划建设多方标准中协调统一，管理审批清晰明确，开发建设落实到位，为滨海新区塑造高品质公共空间、提升新区整体形象与活力提供行动指导纲领，为城市公共空间的建设提供法规和制度保障(图1)。

二

滨海新区公共空间体系的子系统

（一）建立明确的滨海新区公共空间规划设计层级体系

(1) 滨海新区公共空间系统总体规划。

城市公共空间系统总体规划即对应于城市总体规划层面，以城市公共空间系统专项规划为编制成果。其在宏观层面明确公共空间的类型和控制对象，确定公共空间系统的形态与结构，提炼城市公共空间的意向和特色，是指导下一步公共空间建设的重要基础性规划文件。

滨海新区在城市公共空间系统总体规划层面的控制包含三大方面：①明确控制对象，本次公共空间研究控制的对象为在天津滨海新区范围内向社会公众开放、供日常生活和社会公共活动使用的新建非私有领域开放空间，包括公有公共空间和建筑物附属公共空间。②保证总体数量，确定滨海新区公共空间用地的总体数量水平和人均数量水平，包含用地水平指标、绿化指标和道路广场指标等，可以对整体范围、中心区范围或不同分区范围提出相应的指标规定。③合理的规划布局，即确定滨海新区公共空间系统的形态结构，轴带布局。以滨海新区核心城区为例，结合总体规划要求，建立“蓝脉绿网、城景相融”的城市主景观形象展示体系，以及营造“七河一湖、十四景园”的城市景观体系。

(2) 滨海新区公共空间地块控制规划。

滨海新区公共空间地块控制规划对应于城市控制性详细规划(以下简称“控规”) 层面，尝试在天津市目前“一控规两导则”的基础上增加公共空间导则，形成“一控规三导则”(“三导则”指土地细分导则、城市设计导则和公共空间导则 ) 的控规审批成果，强化对公共空间的控制要求，是保障公共空间建设实施的重要法定图则文件(图2)。

滨海新区公共空间的地块控制规划力求简洁有效，强制性和弹性控制的结合增加了规划审批的可操作性。在将控制指标分为强制性指标和引导性指标的基础上，对两者的控制内容和要求作出明确界定。

强制性控制指标与控规的控制原理一致，即以平面控制为主，以控制线的形式落实到图纸上，包含用地和道路边界、必须预留的公共空间边界、地下通道和空中连廊的位置，并列表说明公共空间的用地类型、容积率、绿化率和建设高度。

引导性控制指标分为两类：第一类是用地引导，即建议预留的公共空间界限，如商业区、商务区中的口袋公园，社区中的慢行系统等，可以用虚线表示并在未来建设中通过激励政策手段引导；第二类是设计引导，即为了提高公共空间的设计水平而专门制定的设计导则，图文并茂地说明公共空间中建议的空间形态、景观设计、铺装形式、绿化配置和设施布置等。

(3) 系统编制《滨海新区公共空间设计导则编制技术规定》。

城市设计导则作为引导现代城市设计成果的重要表达方式，在规划领域的应用已经较为成熟；城市设计准则是近些年部分城市的创新实践，作为地块或项目城市设计的更高层次指引文件，旨在弹性引导城市设计成果，为城市设计导则的编制与管理提供统一的技术基础，如《深圳市城市与建筑设计标准与准则》和《北京市城市设计导则编制基本要素库》等。

天津滨海新区公共空间体系研究创新性地将城市设计导则引用到公共空间领域，编制了《滨海新区公共空间设计导则编制技术规定》(以下简称《规定》)：其一，为滨海新区公共空间设计提供了重要的设计原则及内容，为设计创意留有充分的发挥空间；其二，规定了滨海新区公共空间导则的图则形式，配合“公共空间地块控制规划”共同使用，促进编制成果的标准化、规范化和法制化。

《规定》借鉴国内城市设计准则的控制方法，分为“类型”和“要素”两个维度进行引导控制，同时也包含强制性和引导性两种控制内容。“类型”是指根据滨海新区公共空间不同尺度特征和功能特征的分类，包括街道、公园、广场、滨水及地块内的附属空间；“要素”是指拆解出的组成公共空间必不可少的实体或非实体单元，包含公共绿地、铺装设计、水体设计、建 ( 构 ) 筑物和公共艺术。在实际应用中，首先满足针对不同类型的公共空间提出的设计要求和原则，其次选取适合的组成要素，参考相应要素的设计建议。

《规定》提出的公共空间导则的图则形式，包含地块区位示意、总平面示意、编号和技术指标控制、控制性要求和指导性要求等几大部分，可以有效规范编制语言，统一图则成果，进而提高各个层面的工作效率(图3)。

（二）建立完善的滨海新区公共空间审批管理体系

完善的行政管理制度是规划设计落实到位的重要保障，本研究特编制了《滨海新区公共空间规划管理暂行办法》，分为公共空间审批、管理和政策引导三部分，对滨海新区的城市公共空间进行合理管控和科学引导。

在公共空间的审批要求中，首先要明确主管部门的职责，主管部门涉及滨海新区发展和改革委员会、滨海新区规划和国土资源管理局、滨海新区建设和交通局、滨海新区环境保护和市容管理局以及各配套部门；其次梳理了各部门公共空间修建性详细规划的审批流程和审查要点(图4)。

在公共空间的管理要求中，提出了与《规定》内容相统一的公共空间规划管理规定，包含公园与广场、道路绿化、道路铺装、步行通道、停车区域布局、地块交通组织、地下空间布局、广告设置、景观与环境，以及低碳可持续的规划控制要求。

在公共空间政策引导中，借鉴国内外成熟的规划激励措施，制定、说明了容积率奖励政策、绿化面积鼓励的具体审核标准和奖励措施，并提出了公共空间的公众监督机制。

（三）建立特色的滨海新区公共空间专项评估机制

可持续发展是滨海新区公共空间规划建设的重要原则，低碳可持续理念一直贯穿在滨海新区公共空间体系的各个层级中。而规划使用后进行评估有利于纠正项目建设，提高该类型规划的整体品质，但这却一直是我国规划领域的薄弱环节。

天津滨海新区公共空间体系研究创新性地将两者结合起来，建立“滨海新区公共空间低碳可持续指标评估机制”。借鉴美国《绿色建筑评估体系 (LEED)》、英国《绿色社区建筑评估体系(BREEAM-Communities)》等经验，围绕公共空间“良好的宜居性、积极的城市感知、提供生态系统服务、支持经济发展”四大价值目标，制定公共空间低碳可持续指标评估系统 (Public Realm Rating System，简称“PRRS”)，并结合规划管理体系形成动态的评估反馈机制。

该评估指标将公共空间低碳可持续评估分为6个大项，其中“设计规范”大项作为执行评估的先决条件，达到标准后再进行“宜居性”“城市感知”“生态系统”“经济发展”“创新”5 个大项评估。5个大项又可分为22个中项、70个小项，全面涵盖公共空间低碳可持续发展的各个方面(图5)。

本评估方法采用国内外评估体系中应用较为成熟的指标量化评分法，共分为定义目标、规范评价、分配标准权重、根据公共空间属性选择指标、计算指标权重、标准和指标评价6个步骤(图6)。

首先，在前期校准中，根据第一步提出的“建设目标”来权衡公共空间的“指标分配权重”，可以平均分配六大项指标，也可以根据政策、空间需求和机遇等在中项或小项指标上赋予不同权重。

其次，在指标计算中，有任何一项不符合“设计规范”这一先决条件的则项目不合格。项目中其他五大项指标分解出的 22 个中项指标，则根据其下的70 个小项指标的表现分为 3 个级别，即未达标、符合标准和高于标准；未达标项为0分，通过的小项得1分，高于标准的小项予以额外加分。将五大项的得分相加得出项目的总分值(图7)。

特别说明的是，本次研究为了明确指标合格与否的评判标准，根据各个指标特点分为3种评判方法：第一，根据“有”或“没有”对标准中提到的规划内容评定合格与否；第二，根据符合一定标准的设施百分比判断合格程度，如满足入口距离社区公园500m的店铺占整个社区店铺的百分比，50%以下为不合格，50% ～ 70% 为合格，70% 以上为高于标准；第三，根据描述由专家进行现场评估打分。

最后，在指标评价反馈中，充分体现动态评估机制的特点和作用，由评审专家对该公共空间项目出具评估报告，通过与同类型或周边公共空间项目的比较分析，在评价该项目整体表现的基础上提出改进策略和愿景，即针对本项目不合格的指标提出后期改造提升策略，对于不能满足的指标在周边新建公共空间中予以补充，并对未来建设同类型公共空间提出规划建设的建议(图8)。

三

研究展望

天津滨海新区是国家级开发开放新区，从零开始经历了 20 年的建设，已经取得了阶段性成果，正在向提高城市空间质量、增强城市活力等更高标准的目标迈进，因此城市公共空间建设是其未来一段时期内的建设重点。本次研究初步构架了滨海新区公共空间体系，下一步计划在滨海新区范围内选择试点先行区，推进该体系的实际应用。

天津滨海新区的未来发展充满了希冀和愿景，其自身条件和发展阶段为打造高品质的城市公共空间提供了良好基础。滨海新区公共空间体系的架构大胆创新，为我国城市公共空间规划体系建设提供了理论和实践参考。但是如何在实际建设中进一步修正该体系的内容和运行机制，在滨海新区范围内展开全面应用，以及如何保障低碳可持续指标落实到公共空间规划建设的各个环节中，仍需要规划师和建设者们的不断探索与实践。

文章全文详见《规划师》杂志2017年7期

《天津滨海新区公共空间规划管理机制研究》

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