基于规划委员会制度建设的 城市设计实施路径探索

基于规划委员会制度建设的城市设计实施路径探索

Original 2017-11-03 石春晖赵星烁等 规划师杂志

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作者房和城乡建设部城乡规划管理中心助理工程师石春晖，住房和城乡建设部城乡规划管理中心副研究员、副处长赵星烁，北京大学城市与环境学院副教授宋峰在《规划师》2017年第8期撰文，指出当前我国城市设计存在实施困境，其核心原因之一是传统规划管理体制所依托的“理性模型”受到了挑战，与现实中城市设计管理工作更加强调过程性、动态性和引导性等新要求不相适应。文章通过借鉴国外在规划管理实践中将城市设计与规划委员会制度建设相结合的做法，建议我国城市可以从制度建设角度，通过发挥规划委员会的作用推动城市设计实施，并注重建立城市设计审查机制、制定城市设计导则、建立多方参与机制及完善法律保障。

[关键词]城市设计；规划实施管理；规划理论；城乡规划委员会；制度创新

[文章编号]1006-0022(2017)08-0044-07　

[中图分类号]TU981　

[文献标识码]B

[引文格式]石春晖，赵星烁，宋峰．基于规划委员会制度建设的城市设计实施路径探索[J]．规划师，2017(8)：44-50．

一

城市设计的现状实施路径与困境

（一）目前我国城市设计的实施路径

通过对各地具体做法进行归纳总结发现，目前我国城市设计主要有四种实施路径：①替代控制性详细规划，将城市设计成果直接作为规划实施管理的依据。其代表有深圳部分片区、苏州新加坡工业园区。②将城市设计与控制性详细规划共同作为实施规划管理的依据，如《天津市城乡规划条例》明确了城市设计和城市设计导则的法定地位，要求设计单位必须按照规划要求、城市设计导则的有关规定，进行规划设计和建设工程设计。③将城市设计有关要求纳入控制性详细规划，即将城市设计作为制定控制性详细规划的前期分析工具，主要应用于城市发展的重点区。④将城市设计仅作为辅助性参考，政府在提出规划条件、审查方案和作出许可时仍以控制性详细规划为准。

在以上四种路径中，城市设计的强制性作用依次减弱，但即使城市设计被赋予了较高的管控地位，在实践中其实施也仍将面临困境。

（二）城市设计实施的主要困境

(1)城市设计从方案到控制指标“翻译”不到位。一方面，城市设计涉及空间形态、环境质量的一些控制要素难以定量和定位，将城市设计的成果“翻译”成控制性指标难度较大；另一方面，存在控制指标缺乏弹性难以落实的问题，一些城市设计方案由于前期研究不足、编制时间仓促等，提出的控制指标过于细致和苛刻，增加了开发成本。

(2)城市设计动态化管理机制缺失。我国现阶段城市发展变化较快，法定的控制性详细规划尚可根据法定程序进行调整。例如，北京通过控制性详细规划动态维护审查会进行动态调整，针对实施过程中的新情况和新问题，对已批准的规划不断进行细化落实、调整修改和完善更新。但各地开展的城市设计往往为一次性投入，并且设计成本较高，从而缺乏相应的动态调整机制。花重金编制的城市设计与实际需求不相适应，方案被束之高阁的现象突出。

(3)城市设计的多方协调和公众参与不足，观念和利益难以协调。城市设计的关注点实际上是公共空间，涉及多样化的利益诉求；作为城市设计重点内容之一的风貌特色塑造涉及主观评价，注重与城市整体形象的协调；城市设计附加的要求直接与开发商的利益相关，而城市设计涉及内容杂、主体广，公众、开发商、设计师和管理者的需求往往不一致。好的城市设计应当是经过充分调查研究和充分博弈与协调的结果，而目前由于协调机制和参与机制的缺失，不少“看上去很美”的城市设计却难以实施。

（三）实施困境的原因分析

对于城市设计的实施困境，不少研究者归咎于城市设计的非法定地位和管理制度的不完善。但是，值得注意的是，城市设计实施存在的问题，实际上在控制性详细规划的实施管理过程中同样存在，如指标要素弹性不足，对城市空间形态和文化发展方面的引导不足，规划编制缺乏动态管理机制、规划制定和实施过程中多元主体利益缺乏协调等。笔者认为，城市设计的实施困境反映的不仅是城市设计本身的问题，还反映出我国现行规划管理体系与实践需求的不相适应。导致城市设计实施困境的更深层次原因是现有规划管理体系所依托的“理性模型”(Rational Model)在实际应用中的失灵。

在“理性模型”框架下，规划工作呈现为一个简单的线性过程，规划成果被认为是不带有价值观色彩的纯科学结论。“理性模型”的规划是一个通过收集数据资料、全面深入地分析问题、确定规划目标、进行多方案比较、优选最佳方案、执行实施所选方案、收集反馈意见并进行下一轮修订的解决问题的科学过程，该模型认为规划总能找到最优方案来解决实际问题，实现公共利益最大化。

我国现有规划管理体系中其实也隐含着“理性模型”的假设，认为规划能够提前确定好各项需要控制的指标 (如各种设计控制要素 )，从而通过规划实施管控实现最优的规划目标。然而，由于实际工作中信息的有限性、公众利益界定困难、各种价值预判对规划的影响，以致设置好的各类控制要求经常在项目方案阶段“翻盘”。由此看来，规划不应当是简单的解题过程，答案也并非唯一，更需要的是将各利益主体放在一起实现充分的协调；规划也并非一个最优结果，而是通过商谈、妥协退让最终达成共识的次优解。

从 20 世纪 70 年代开始，规划理论学者和规划实践者开始提倡新的规划模式，陆续提出了倡导式规划(Advocacy Planning)、合作式规划(Collaborative Planning)、沟通式规划(Communicative Planning)等，这些理论均强调民主协商与沟通是政策制定和规划工作的核心，规划管理应当具有过程性、动态性的特点，各利益相关方对于城市问题的理解与诉求在变化，与决策者的价值观对于规划实施的作用要大于规划文本、图纸等。在规划过程中，这些理论更加强调专家和公众的参与，推崇通过充分表达交流、谈判协商形成共识的决策过程。规划理论和实践共同推动了城市规划委员会制度的发展与完善。

二

城市规划委员会制度对城市设计实施的意义及实施中存在的问题

城市设计所涉及的内容，相比以往的规划，包含着更广泛、更多交叉学科，以及更加难以依靠所谓科学分析确定的要素，如审美、心理、社会需求等。城市设计本身也存在定义和管理对象边界较为模糊的特点，具有多学科的特征，需要规划、建筑、交通、艺术、心理及社会等多学科知识作为支撑，也更加需要公众参与、认知地方文化特色、体现公共利益。因此，以技术指标管控为主的传统规划控制手段难以全面落实城市设计的要求，城市规划管理向过程性、动态性、引导性及多元利益协调的方向发展，已经成为一种趋势。

（一）城市规划委员会对城市设计实施

的作用

根据城市设计实施的困境和传统理性规划模式存在的问题，结合我国规划制定和管理体系现状，笔者认为可以尝试将城市设计实施与城市规划委员会制度建设相结合，通过规划委员会制度推进城市设计工作的开展和实施，发挥城市设计的积极作用。城市规划委员会是由欧美等发达国家结合实际管理工作以分权思想为基础建立的制度，其实质是由政府让渡出一部分行政权力，以规划委员会集体决策的方式促进社会各界的参与，取代过去行政首脑个人决策的方式，从而增强规划决策与管理的科学性和民主性。

城市规划委员会制度作为现有规划管理体系的一个补充，有利于解决目前城市设计的实施困境：①通过规划委员会制度可以将城市设计纳入到规划管理的过程中，保证城市设计的动态化和全过程管理。②充分发挥城市设计的引导作用，通过规划委员会制度搭建起由多学科专业人士组成的平台，针对城市设计管理范围模糊的问题，为城市设计规划管理提供更为科学的决策依据，保证城市设计方案和导则的实施效果。③加强公众参与，协调多方利益，通过规划委员会制度可以及时获取社会各方意见，反映各方利益诉求。

（二）我国城市规划委员会制度在城市

设计实施中的主要问题

我国对城市规划委员会既有一定理论上的研究，也有不少城市开展了与城市规划委员会制度相关的实践。自深圳建立城市规划委员会以来，各地城市规划委员会的建立经历了一个由点及面、逐步展开的过程。根据有关研究统计，截至 2016 年 4 月，我国至少有13个省(直辖市)建立了省级城市规划委员会，占31个省级行政单元的42％；75个地级市建立了规划委员会，占288个地级市的 26％，其中 24 个为省会城市。此外，部分县 ( 县级市、区 ) 也建立了规划委员会。

在设立过程中，地方政府多通过地方法规或行政规范性文件规定城市规划委员会的职能定位、人员组成、下设机构及议事规程等要求。对于大多数规划委员会，审议/审查为其主要职能，审议/审查意见往往被作为规划审批、许可的前置环节，但终审权仍在政府和规划主管部门。从多地城市规划委员会制度运行情况的调研看，城市规划委员会在城市设计项目审议方面起到了一定的作用，但仍存在以下四方面的问题。

(1) 审议城市设计等工作职能的法律保障不足。以 49 个“较大的市”作为统计对象，有 30 个城市在地方城市规划条例中规定了规划委员会审议/审查的具体事项，但仅有4个城市提出了规划委员会对城市设计或城市设计导则的审议/审查职能。

(2) 专门设立城市设计方面专项委员会或专家组的情况很少。对公布的相关章程文件进行统计，目前只有深圳、厦门、成都及宁波等少数城市在规划委员会下设建筑与环境艺术专业委员会等类似分委会，承担城市设计审议等相关工作。青岛则在城乡规划委员会的专家咨询委员会下设城市规划与城市设计专业组。

(3) 规划委员会介入城市设计审议工作较晚，未建立动态管理机制。例如，在青岛的城市设计相关项目审议程序中，城乡规划委员会的专家多在会上才拿到相关材料，难以在短时间内做出缜密、科学的决策；在项目概念规划、立项论证等前期工作阶段，缺乏让规划委员会提供服务咨询的工作机制；规划委员会在城市设计实施过程中职能单一、管理静态，以审议为主，缺乏针对城市设计动态调整、过程管理的工作机制。

(4) 发挥职能的模式类似于市长办公会模式，非公务委员参与决策的程度非常低。受我国政治体制的影响，城市规划管理部门掌控了规划审批的最终决策权。有些规划委员会甚至设置了全部为公务委员的“主任委员会”，从侧面反映了行政力量对规划委员会的决策影响。许多城市的规划委员会审议会议未摆脱“市长办公会”的模式，非公务委员在规划审议时的参与度非常低。例如，青岛虽然要求规划委员会常设的80名委员中非公务员委员的比例应超过50％以上，在执行委员会会议等相关重要会议上也要求非公务委员参与，但因为专家时间难以协调等原因，落实情况并不理想；公众参与以列席旁听为主，无法参加讨论，公众的实际参与积极性也很低；城市设计等重要成果的会议纪要、审议意见没有及时公开，项目成果只依托传统规划管理程序中的规划公示进行公开。

三

国外经验借鉴

欧美一些地方将城市规划委员会制度与城市设计实施管理相结合，通过设立与城市设计审查相关的专业委员会，为项目审批提供咨询服务，有利于发挥专家优势，提高城市规划设计水平，同时也有利于促进官员、专家、公众的多方参与。本文以加拿大多伦多市、美国里士满市、英国伯明翰市为例，分析总结其规划委员会对增强城市设计管理的有关经验。

（一）加拿大多伦多市

多伦多市于 2007 年成立了设计审查委员会(Design Review Panel)，为规划决策提供咨询，在规划管理中提升了城市设计的影响。多伦多市的城市规划分为三个层次：第一个层次— 战略规划(Strategic Plan)，制定城市发展原则与战略；第二个层次 — 官方法定规划(Official Plan)，作为城市总体规划层次的成果以引导城市的发展；第三个层次 — 次级规划(Secondary Plan)，对特定区域提出发展要求和政策措施，具体建设项目实施管理则以法定区划(Zoning bylaw)为依据。设计审查委员会并不是政府机构，而是城市政府的咨询机构，其设立目的是在城市建设相关规划审查流程中增加与城市设计相关的咨询、审查工作，以提升整个城市的设计水平；地方社区议会在项目讨论与审查中仍扮演决策者的角色。设计审查委员会重点关注涉及公共领域的设计问题，多伦多市对于需要进行设计审查的项目类型和空间范围也进行了明确的限定，并非所有项目都需要上会讨论。

设计审查委员会在人员构成方面非常注重专家团队的作用，委员会由14位专家委员组成，明确要求为非城市公务人员，均提供志愿咨询服务。委员专业构成丰富，涉及一般建筑、景观建筑、城市设计、市政交通、绿色建筑和遗产保护等多领域。为保证咨询质量，设计审查委员会一年最多召开14次会议，每次会议最多审查4个相对独立的项目，并注重公众参与。审查过程分为概要审查和最终审查两个阶段，第一阶段主要目的是让委员会在项目初始设计阶段就介入，尽早进行多方交流和方案调整。设计审查鼓励申请人与规划部门工作人员积极参与，可以在会场汇报方案，会议以开放式讨论的形式进行。为增强会议的公开透明并加强公众教育，除涉及公共安全等相关事宜的情况外，设计审查委员会的所有会议都向公众开放(图1)。

设计审查委员会的审查依据主要包括区划方案、次级规划和城市设计导则等。多伦多市组织编制了一系列的城市设计导则(表1)，供设计审查委员会参考。从空间层次上看，设计导则可以分为全市导则和分区导则；从类型上看，导则种类丰富，既有对针对不同建筑类型进行设计引导控制的导则，也有对诸如生态与动物保护、公共艺术展示等方面的导则。城市设计导则也具有更新完善的机制，市政府会组织更新城市设计成果，设计审查委员会可以对更新成果提出审查意见。

（二）美国里士满市

里士满市设立了由市议会负责的城市规划委员会(City Planning Commis-sion)，主要职责是组织编制与审查总体规划、制定区划条例(Zoning Ordinance)和编制区划方案，保护具有历史意义的地标、城市艺术作品和公共设施。在设立城市规划委员会的同时，市议会在1968年设立了城市设计委员会。城市设计委员会作为咨询机构为城市规划委员会提供服务，协助城市规划委员会对城市建设项目的设计方案进行审查，包括公共建设项目或对公共空间有影响的私人建设项目。城市设计委员会从规划选址、属性特征、范围大小等方面进行适宜性分析，审查项目方案与城市总体规划、城市设计导则要求的一致性，并对规划与发展审查部(Department of Planning and Development Review)核发许可提供建议。

城市设计委员会成员由10人组成，包括注册建筑师、工程师、景观师、艺术家、地方高校人员、城市规划委员会成员、建筑审查委员会成员、市民代表等。日常会议为每月1次，特别会议根据需要召开。项目的审查一般包括概念审查和最终审查两个阶段，要求申请者和规划部门人员出席会议(图2)。城市设计委员会于 2006 年批准了《里士满市城市设计导则》，作为委员会审查项目申请的重要依据，也为申请人提供了设计指引。在里士满市，城市设计导则并不是地方法规，而是为城市区划条例、建筑条例及其他相关法律法规在城市设计方面提供补充性建议。

（三）英国伯明翰市

英国伯明翰市设立了设计审查委员会(Design Review Committee)，作为城市议会和政府部门的咨询机构，具有法定地位。设计审查委员会的设立目的是为了保证城市总体规划、城市设计等其他发展规划中有关城市形态、城市风貌等规划目标和愿景的落实。议会授权设计审查委员会为规划主管部门、历史地段委员会(Historic DistrictCommission)等提供咨询服务。委员会的委员由议会任命，目前 10 位委员中有8位委员为工程师、商业分析师和学生代表等，有2位委员由历史地段委员会委员兼任。

《伯明翰区划条例》授予了设计审查委员会审查相关项目的权力。在进行设计审查之前，相关项目应先由申请人向规划师提交概念规划，听取初步建议，在此基础上提交设计审查申请，并由规划部门向设计审查委员会进行方案汇报。设计审查委员会以不同历史地段、商业复兴地段 (Commercial Revitalization Districts)的设计导则要求为依据，也会参考其他相关的标准规范与导则，对历史地段或其他重要地区涉及到建筑外立面变化、公共空间变化( 如改变历史建筑结构、新建构筑物、增加光照和标识等 )的建设活动进行审查，对符合要求的发放“适当性认证书”(Certificate of Appropriateness)。某些地区也设有本地的咨询委员会，可以在项目递交给设计审查委员会之前给出初步审查意见。对于一般地区，由设计审查委员会直接向规划部门提供审查意见；对于历史地段等重点地段，设计审查委员会的意见会先反馈给历史地段委员会。项目通过设计审查委员会的审查是申请人取得规划主管部门核发行政许可的前提(图3)。

如果设计审查委员会提出的意见要求从申请人的经济能力上来讲难以实现，市政府可以向申请人提供经济激励，或者由委员会经过论证适当降低要求。此外，委员会工作机制中也注重公众参与，会在项目审查之前向项目周边范围内所有居民提供项目材料，并举行听证会征求意见。

（四）启示

通过对上述三个城市与城市设计相关的规划委员会机制进行总结，以下七方面经验对我国通过规划委员会制度落实城市设计要求具有借鉴意义。

(1) 明确城市设计委员会的职责定位。三个城市都将城市设计委员会的职能定位为向议会部门或规划管理部门提供审查咨询服务，在城市设计管理方面并不具有决策职能，但其审查意见作为规划许可的前提。

(2)将城市设计导则作为审查依据。城市设计委员会对项目方案的审查主要依据是城市设计导则。城市设计导则虽不是法定规划，但是法定规划的重要补充，其优势是能够发挥多样性、灵活性、因地制宜的作用。笔者注意到，案例城市往往会制定一系列城市设计导则而不是唯一一本导则，因而不同导则更能提供具有针对性的引导。此外，城市设计导则的及时更新也是确保其有效性的重要环节。

(3) 规划委员会的委员由专业人员和社会公众组成，提供志愿服务。案例城市的委员包括各相关专业的专家和社会人士，充分发挥专家作用，体现公众意志。委员由市政府或议会聘任，多为非公务人员，重视不同专业的代表性；委员为城市规划决策提供志愿咨询服务，为公益性行为，在体现社会责任感的同时，确保公正公平。

(4) 较早介入城市设计审查，并保有一定弹性和调整空间。方案审查一般包括概念审查和最终审查两个阶段，在进行概念设计时就让委员会介入到咨询服务工作中来。城市设计委员会在审查方案时，根据利益相关方的实际情况，可以有所调整。例如，伯明翰市的设计审查委员会提出的意见要求如果申请人在经济能力上存在困难，可以向市政府申请经济激励或者适当降低要求。城市设计管理的目的是让城市更美好，而不是加重开发建设者的负担。

(5) 重视多方参与，采取较为开放的审查过程。一方面，案例城市鼓励申请人积极参与到设计审查过程中，在汇报方案的过程中与委员会成员进行交流。另一方面，委员会审查会议向公众公开，征求公众意见和召开听证会也是常用手段。

(6)强调对重点区域和对象进行管控，清晰界定审查范围。城市设计重视对城市公共空间、历史地段等区域的管理，在管理过程中并不是全面的铺开。例如，多伦多市就对重点区域和对公共空间影响较大的项目进行详细的界定，并在委员会设立初期划定了试点区域进行试运行。

(7) 通过地方性立法赋予规划委员会进行城市设计审查的职权。

四

对我国的政策建议

基于以上分析讨论，笔者提出将城市设计实施与城市规划委员会制度建设相结合的建议，重点发挥城市规划委员会对现有管理体系的补充作用，与已有规划编制审批、实施管理、监督检查相关制度衔接。搭建平台和机制，发挥专家作用，加强公众参与，建立动态化和具有弹性的管理机制，发挥城市规划委员会在规划实施过程中特别是项目审查阶段，对于引导和控制城市风貌、优化公共空间、弘扬城市文化、树立城市精神的重要作用。需要注意的是，规划委员会制度的建立是城市设计实施管理的保障之一，但不是全部，其他相关制度的协同配合也是必不可少的。

（一）依托城市规划委员会，建立城市

设计审查机制

根据城市各自的情况，已经建立城市规划委员会的，可以依托城市规划委员会或其下设立的城市设计相关分委会，建立城市设计审查机制，审查意见作为城乡规划主管部门作出规划决策和许可的前提。尚未建立城市规划委员会的，根据《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出的“全面推行城市规划委员会制度”要求，建议在设立城市规划委员会时就考虑同步建立城市设计审查机制。在委员构成方面，增加非公务人员的比重，尤其是专业人员的比重，并注重专业多样性。一些地方已经在这方面做了较好尝试，如汕头市建筑与环境艺术委员会委员总数为15人，其中14人为专家学者。

城市规划委员会对于城市设计的审查主要体现在两个方面：①在制定城市设计方案和形成便于实施的城市设计导则时，规划委员会积极参与，提出指导和审查形成导则；②在规划管理部门审批项目之前，对项目方案进行审查，尤其是政府投资的公共项目、位于城市核心节点区域的项目、历史文化和风景名胜保护区范围内的项目以及对城市景观风貌有重要影响的项目，规划委员会的审查意见应作为规划许可的前置条件。市域导则、重大城市设计项目的审议可以由市级的规划委员会负责，一般具体的城市设计方案可以下放至所在区县的规划委员会审议。在概念规划和项目立项阶段，规划委员会也可以根据各方需求适当介入，在前期就发挥咨询、协调等职能。

（二）制定城市设计导则，为城市设计

审查提供依据

结合目前我国各地采取的四种城市设计实施路径，同时考虑到控制性详细规划的法定性、城市设计的非法定地位，以及将城市设计成果“翻译”融入控制性详细规划和控制性详细规划修改调整的难度及时间周期，笔者建议参考国外经验，通过制定一系列城市设计导则，作为控制性详细规划的补充和规划委员会开展城市设计审查的依据，从而充分发挥城市设计导则的引导作用。编制设计导则时需要注意四个方面。

(1) 城市设计导则和控制性详细规划各自发挥优势。控制性详细规划侧重可量化的、强制性的控制指标要求；城市设计导则虽然一般不具有强制性，但是对城市设计方案编制具有引导作用，并具有灵活性和一定的弹性，表达方式也可以更多样，如采用意向和案例引导等方法，更侧重因地制宜引导城市风貌景观和公共空间的建设。

(2) 要区分层次。城市设计导则应当具有针对性，编制时不应贪大求全，而应当强调可操作性。城市一般地区可以制定通则；重点地区则应当强化城市设计导则的制定，可以与重点地段城市设计方案同步编制。

(3) 要多样化。城市设计涉及内容广泛，对于特定领域可以制定专项导则。不仅要编制针对建成环境控制与管理的专项导则，还应重视对城市周边及城市内部的自然生态环境、城市中的非物质文化要素进行引导。参考多伦多市的城市设计导则，从房屋设计到街道景观，从城市绿化到停车场设计，甚至鸟类保护方面都有专项导则。专项导则的丰富是城市精细化管理的基础，也是建设更宜居的可持续空间的保障。

(4) 要动态更新。结合实施效果和实际需求，城市设计导则需要适时对存在的问题进行修订，通过动态更新机制维持导则的有效性。

（三）建立专家和公众参与机制

依托规划委员会，拓展城市设计实施过程中专家和公众参与的深度与广度。在制定导则和动态更新城市设计导则的过程中，充分发挥规划委员会咨询与协调的职能。一方面应发挥规划委员会下设相关专家组、专家库的咨询作用，对导则的技术问题进行分析，适当根据需求开展针对不同问题的研究，吸纳专家意见，确保导则的专业性、实用性和有效性；另一方面通过规划委员会收集公众对于城市风貌、公共空间等方面的问题与意见，并将其转化为导则内容和要求。

在城市设计导则制定和项目方案城市设计审查时，建立公开机制。可以在规划委员会工作过程中通过公众旁听、会议公开、纪要网络公示等方式，增加信息的公开透明度和公众参与度，及时、全面地体现公众意愿。在项目审查过程中，可以通过征求公众意见，完善听证制度、申诉制度，对于公众提出的重要意见要进行详细的调查分析，作为审查意见的基础。

（四）完善城市设计实施与规划委员会

制度的法律保障

考虑到国家立法周期较长，建议通过地方性立法，明确规划委员会的职责等内容。2015 年《中华人民共和国立法法》修订以后，一个重要变化是立法权由“较大的市”扩展到了“设区的市”，极大地扩大了拥有立法权的城市范围。因此，可以通过在地方性立法中作出相关规定，为规划委员会制度和城市设计审查制度提供有力的法律依据。在地方立法中，建议规定以下内容：①规划委员会的设立层级和机构性质；②规划委员会的职责定位，其中应将城市设计审查作为职责之一并明确审查意见为规划许可的前置条件；③规划委员会与其他机构的关系，规划委员会作为城市政府及其城乡规划主管部门的咨询机构。地方政府规章可以进一步细化规定规划委员会具体的人员组成、组织结构和议事规则等，其中应包括城市设计审查的具体范围和要求。