“多规合一”下的沈阳市中心城区 生态保护红线划定

“多规合一”下的沈阳市中心城区生态保护红线划定

Original 2017-10-11 杨楠，刘治国，等 规划师杂志

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导语

沈阳市规划设计研究院规划研究所杨楠，沈阳市规划设计研究院规划研究所所长刘治国，沈阳市规划设计研究院规划研究所主任工程师由宗兴在《规划师》2017年第7期撰文，指出我国对于城市生态空间的重视逐渐加强，开展了禁建区、限建区、非建设用地和结构性绿地等的规划实践，但能够落地实施、起到良好管控效果的实践甚微，而城市建成区生态保护红线的出现正填补了这一空白。与环境保护领域侧重于污染防治、环境治理不同，城市建成区规划需要更具有可操作性的规划手段，并需要与城市总体规划、土地利用总体规划等相关规划协调，与既有的城市规划技术框架对接。文章在“多规合一”的框架下，整合相关规划的空间管制分区，提出划定中心城区生态保护红线的技术方法，以期为城市生态空间保护与管控提供借鉴。

[关键词] 生态保护红线；中心城区；多规合一；沈阳市

[文章编号] 1006-0022(2017)07-0091-07 　

[中图分类号] TU984 　

[文献标识码] B

[ 引文格式 ] 杨楠，刘治国，由宗兴．“多规合一”下的沈阳市中心城区生态保护红线划定[J]．规划师，2017(7)：91-97．

一

我国生态保护红线划定实践

国内许多大中城市已相继公布了生态保护红线的划定成果，如天津市、南京市、上海市、广州市和青岛市等(表1)。从表1可以看出，各城市在划定方案上存在如下特点：①划定主体通常是地方规土局、环保局或两者联合，发改、水利及城建等相关部门共同参与。②划定范围虽具有一定的参考性，但缺乏普遍性和适用性。例如，天津市、上海市将城市建成区内的城市公园、中心城区楔形绿地等生态用地纳入生态保护红线区，而其他城市却并未提及。③生态保护红线划定规模尚无统一标准。各城市自身资源禀赋各异，其生态保护红线区占市域面积的比重为14.4％～44.5％，多数城市的占比为20％左右。④多数城市均采取差别化管制策略，但管理细则的深度有所区别。

二

生态保护红线的相关认知

生态保护红线的划定是一种多尺度的系统性方案。在市域层面，针对城市重要的生态功能区、敏感区和脆弱区等，重点确定生态保护红线区的结构和总量，明确一类区、二类区的范围、面积及其空间管制策略。在中心城区层面，需在定性描述的基础上采用分类控制、边界控制及指标控制的方法，对概念性方案加以细化。同时，中心城区是城市集中建设的区域，也产生了多项规划的交叉管制，生态保护红线要与各项规划相协调，实现多规融合。在控规单元层面，生态保护红线的划定需落实中心城区层面的控制内容和管制要求，做到定性、定量、定位和定界，保障规划线位的合理、精准和可行(表2)。

三

沈阳市中心城区生态保护红线划定实践

（一）项目背景

沈阳市是国家重点建设的东北工业城市，属于特大型城市，城镇化水平较高。虽然近些年沈阳市的经济发展遇到一定困难，但是其人口高度集聚、各项设施配套完善、综合服务水平高，对区域发展仍具有较强的吸引力和辐射力。然而，传统“高耗能、高污染”的粗放型经济模式造成沈阳市环境容量超出承载负荷，城市资源日渐枯竭，生态环境日益脆弱。因此，如何通过土地管控和生态建设为城市转型发展提供动力，是摆在面前的现实问题。

2014 年 12 月，沈阳市政府出台了《沈阳市生态保护红线管理办法》 [3] ，成为全国首批颁布实施生态保护红线管理办法的城市。在制度建设超前于规划编制的特定背景下，生态保护红线的划定工作尤显必要。2016 年，沈阳市环境保护局编制完成了沈阳市域生态保护红线区方案。该方案对市域生态保护红线的范围、规模和管控要求加以确立，但因处于宏观层面，精细度不足，缺乏在中心城区实际落地的条件。为此，沈阳市中心城区生态保护红线划定方案重点深化了对现状中心城区生态用地的认定，并与已批法定规划 ( 土地利用总体规划、城市总体规划)和相关控制线(基本农田保护线、城市开发边界)相协调，进一步落实市域生态保护红线，提出定性、定量和定位专项控制要求，为下一步分层次制定图则和管制要求提供工作基础与指导依据。

（二）中心城区生态空间现状分析

沈阳市中心城区包括和平区、沈河区、皇姑区和大东区的全部，以及铁西区、于洪区、浑南区和沈北新区的部分区域，总面积为 1353 km，占市域面积的 10.5％。2014 年沈阳市中心城区人口规模约为580万，约占全市常住人口的70％。

通过对1996～2010年沈阳市城市用地的演进过程进行梳理得出，沈阳市中心城区建设用地总量增加约154km 2，建成区面积达到380 km2。建成区从团块状演进到核心放射状发展，范围从8km半径扩展到12 km半径，从三环以内扩展到三环以外，从浑河北岸扩展到浑河南岸，呈摊大饼式扩张。

研究采用遥感信息地表能量的差值分析方法，对1990年、2000年和2010年能量差值进行对比 ( 图 1，图 2)，结果表明沈阳市中心城区生态空间状况：1990 年为低能量消耗的均质原始期；2000 年为能量分布多元化、多级差和整体数值偏高的无序错乱期，负面干预加剧，造成无序的生态失衡状态；2010年能量分布的无序化状态有所缓解，但仍处于失衡状态。总体来看，沈阳市中心城区的生态空间呈逐渐退化状态，急需进行底线控制和严格管理。

（三）技术路线

首先，方案前期基于市域生态保护红线规划成果，搜集基础空间数据。其次，对中心城区生态用地进行评估，以确定需要管控的生态要素。在此基础上，完成生态保护红线初步方案，并基于生态用地评估和相关规划开展范围校正工作，形成中心城区生态保护红线的最终方案，确定差别化的管制策略(图3)。

（四）划定方案

1.生态要素评估

结合沈阳市域生态要素的分布，在中心城区用地现状的基础上，参照天津市等城市的经验，根据人类活动与土地利用方式之间的关系，可以把中心城区现状生态用地分为自然生态用地 (包括半自然半人工生态用地 )和人工生态用地两大类。其中，自然生态用地包括风景名胜区、水源涵养型生态用地、河流型生态用地、湿地型生态用地和荒地型生态用地5个子类，人工生态用地包括防护型生态用地、城市水系、城市绿化用地和农田林网4个子类(表3)。

依据生态保护要素，规划大致确定了沈阳市中心城区需要进行生态底线控制的空间范围。初步划定的生态保护红线区总规模约为 298.6km2，从用地类型上看，包括城市绿地 69.1km2、水域 97.4km2、林地7.1km2、基本农田87.3km2、道路17.7km2及其他生态用地20.0km2。

2.多规协调细化

(1)划补要素校核。

规划结合全国主体功能区规划和辽宁省主体功能区规划的要求，详细核对沈阳市土地利用规划等相关规划和法定控制线(图4～图6)。土地利用规划通常关注农用地、建设用地和未利用地之间的比例关系，在校核上需要重点校对生态保护红线区与基本农田间的关系。在沈阳市结构性绿地空间布局中，共规划四处楔形绿地，分别为东北楔、西北楔、西南楔和东南楔。各绿地与三环内的环城水系、浑河绿带等相连，形成内外联通的生态网络格局。规划的初衷是结合基本农田及耕地的保护，在不增加城镇建设用地总规模的情况下，对现有建设用地进行整理，并采取低密度的开发建设方式，保障楔形绿地的生态化水平。但是在实际的城市发展过程中，四处楔形绿地因处于城市边缘区，受城镇建设蚕食的现象非常严重。仅以西北楔为例，其现状耕地面积较大 ( 多数为基本农田 )，约占总面积的 65％；其次为村庄建设用地，约占总面积的 15％，包括了 7 个村落及大量工业厂房，用地粗放，且管理不到位，污水、废水直接排入村内沟渠中，间接污染了基本农田 ( 图 7)。为加强管理和整治，规划初步方案将西北楔整体划入生态保护红线区加以管控。但对方案进行校核时，国土部门给出的意见是，西北楔内的基本农田有基本农田保护线进行刚性管控，不宜再重复划入生态保护红线区。考虑到基本农田已覆盖了西北楔的 65％，余下的建设用地是否需要严格保护则有待商榷。在没有考虑清楚这一区域下一步将如何发展的情况下，贸然将其划入生态保护红线区并进行刚性管控，将对地区发展产生重大影响，因此该阶段方案暂时未将其划入生态保护红线区。

城市生态空间范围的确定通常有两种实践方法：一是正向规划，先限定城市建设区边界，将边界之外的空间作为生态空间，如划定城市开发边界、禁建区和限建区等；二是反向规划，即优先划定生态保护红线、重要绿色资源保护线等。沈阳市将两种方法结合，即先限定城市开发边界，再划定城市生态保护红线。作为 2014 年国土资源部、住房和城乡建设部共同选定的 14 个开发边界划定试点城市之一，沈阳市在规划区共划定了总面积为925km2的城市开发边界(中心城区为878km2)。该边界对城镇中心城区、允许建设区、有条件建设区及弹性空间加以确定，是城市建设的底线。随后，再进行“图底反转”，界定需要保护的自然空间，即生态保护红线，以实现由开发边界、生态保护红线与弹性空间共同耦合形成的规划区总图。这就必然涉及到“两线”的协调问题。

沈阳市中心城区在生态保护红线的划定中遵循生态底线原则，在初步方案中考虑到四环内浑河沿线绿地(50km2)、三环沿线绿地(28km2)等生态空间属于一般性的生态绿地和绿色廊道，因此并未将它们划入生态保护红线区。但对方案进行校核时发现，这些生态空间位于城市开发边界外，其中浑河沿线的用地性质为耕地、林地等生态用地，并有少量的村庄用地，有待提高保护力度和地位，应纳入生态保护红线内加以保护，只是在建设控制上可赋予一定的灵活性，为城市发展留有余地(图8)。

(2)方案细化修正。

规划初步方案将 35 个大中型城市公园、城市水系及两侧绿化带、城市路网廊道及其防护绿化带纳入生态保护红线范围，并有城市绿线进行控制，同时以法定图则作为法定规划管理依据。目前，沈阳市中心城区已划定城市绿线区域共 90.7km2。然而在实际工作中，由于各级政府仍然拥有较大的自由裁量权，城市绿地常常在开发建设的强大压力下一步步“退让”并逐步萎缩。因此，规划强调生态保护红线与城市绿线“两线一致”，有利于促进共管共治，形成合力，共同保护城市建成区内的绿色空间。为确保生态空间边界与绿线保持一致，经过校核，最终确定中心城区城市绿线区域总规模约为61.8km2。同时，规划结合 GIS、CAD 等软件，采用 1 ∶ 5000 比例的底图数据，根据城市总体规划对城市绿线、河流蓝线及各类型用地边界线等的规定，将中心城区生态保护红线分幅和细化，确保该尺度上每个地块红线边界的范围清晰无误，尽量不人为地加剧生态保护红线的破碎化。以三环路网廊道及绿化带红线区为例，规划初步方案由于精度所限，将三环作为一条均质等宽的廊道纳入生态保护红线区，而修正之后的方案尽可能扩大了保护范围，将两侧有条件划入的绿地一并纳入了生态保护红线区( 图 9)。

3.最终规划方案

依据沈阳市的生态特征，综合考虑经济社会发展、环境承载力和未来发展空间等因素，结合多规协调，并逐步细化，中心城区最终划入生态保护红线的范围包括 3 个大类、8 个中类、共 52项，总面积为135.65km2，涵盖了山、水、林、田、湿地及公园等重要生态要素。其中，生态保护红线一类区面积为25.02km2，二类区面积为111.63km2。按大类型划分，包括法定保护地红线区( 面积为 2.80km2)、生态功能和生态敏感脆弱红线区(面积为71.04km2)、城市生态功能服务红线区(面积为61.81km2)( 表 4)。

（五）管控落地

生态保护红线的划定作为一种规划管控手段，需要相应的实施机制和法律制度予以保障。沈阳市目前仍面临城市发展的压力，对生态保护红线区的保护需要采用刚性与弹性相结合的方法，实施分类管控，按照生态功能重要性和敏感脆弱程度，将生态保护红线区划分为一类区和二类区，实行差别化的管控措施(图10～图12)。

一类区是生态保护红线区的核心区域，实行最严格的管控措施，除市政府批准建设的重大基础设施和公共服务工程、生态保护和修复项目外，禁止建设一切生产经营类项目，法律法规另有规定的，依照其规定执行。

二类区是生态保护红线区的缓冲区域，以生态环境保护和修复为重点，除一类区允许建设项目外，可以建设不破坏主体生态功能的生态农业、旅游等设施，禁止建设与主体生态功能不符的开发建设项目。

需要补充的是，对于二类区，必须摒弃“绝对保护”的思想，积极探索主动利用机制。“生态系统的利用，是最好的保护”，生态系统的保护需要必要的功能释放，尤其在生态用地适时适量注入观光游憩、休闲度假和都市农业等功能时，可以收到事半功倍的效果。在中心城区内，与市民生活息息相关的城市公园、滨河绿带等，需要兼容两种导向，协调好保护与利用的关系。目前在沈阳市中心城区生态保护红线范围内，仅在重要水系蓝线范围内实施一类管控，其余范围皆实施二类管控。

此次规划方案被纳入《沈阳市生态保护红线区划定方案》中，与中心城区外部生态保护红线实现了充分衔接，并于2016年向全社会公布，征求市民意见。随后，规划进一步严格实行定点、定桩，以群众为主体，充分发挥公众参与的作用，实现生态保护红线的最终落实。

四

结语

我国对城市生态空间的保护逐渐重视。生态空间规划可综合运用保护、防卫、创建和机会措施，保护和防卫措施适用于保存现有生态格局，创建和机会措施多用于生态空间修复与重建。目前，生态保护红线的划定仅仅体现为保护和防卫，下一步的空间修复与重建需要从两方面加以努力：一是在保护和防卫的基础上采取创建与机会措施，构建完整意义上的生态空间体系，可结合目前生态保护红线区内的生态斑块以及河流水系、路网林带等生态廊道，进一步构建生态廊道体系乃至生态网络体系。二是在生态空间规模保障的基础上，提升生态空间质量，提高综合服务效能，引导使用者的行为趋于合理。这就需要进行有效的管控，而不是简单的“限制”，在其他相关政策的配合下对城市发展进行有效的“引导”，平衡社会、经济及环境等各方面矛盾。城市规划的本质核心为物质空间规划，天然地具有“末端治理”的局限性，因此对自然生态进行有效控制，促进生态保护红线区健康、良性的发展任重道远。本文探讨了在“多规合一”框架下划定中心城区生态保护红线的技术方法，以期为其他城市中心城区生态空间的保护与管控提供参考。