新时期宁波市分区规划编制的创新与实践

Original 2017-10-20 王武科施燕娜等 规划师杂志

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宁波市规划设计研究院规划二所副主任工程师王武科，宁波市规划设计研究院规划二所规划师施燕娜，宁波市规划设计研究院规划二所副所长范菽英在《规划师》2017年第7期撰文。文章认为，分区规划作为承上启下的规划，发挥着落实总规、协调专项规划和指导控规的作用。在上海、武汉和重庆等国内大城市及特大城市的规划编制体系中，分区规划的作用越来越凸显。新时期，城乡规划编制管理面临新的形势和要求，分区规划的编制方法、思路与内容等需要不断创新。文章以宁波市城西片区分区规划为例，通过介绍规划编制的内容，从指导方向、工作方法、编制内容及规划管控上总结规划编制的特色与创新，试图构建起符合新时期要求的分区规划编制方法，以期为其他城市的分区规划编制提供案例参考。

[关键词]分区规划；编制方法；规划编制管理

[文章编号]1006-0022(2017)07-0132-05　

[中图分类号]TU984.1　

[文献标识码]B

[引文格式]王武科，施燕娜，范菽英．新时期宁波市分区规划编制的创新与实践[J]．规划师，2017(7)：132-136．

一新时期对分区规划编制的要求

（一）

强化分区规划对刚性内容的有效传递

上位规划的意图和刚性内容无法有效传递给下位规划，是现阶段城乡规划体系最主要的问题之一。可见，强化刚性内容向下位规划的传递，是确保规划权威性的前提。而分区规划作为承上启下的规划，保证总规确定的战略意图和强制性内容能有效传递给下位控规，是其存在的重要意义。因此，分区规划需要创新编制方法和内容，以简单、有力的方式，强化刚性内容的有效传递。

（二）

切实发挥分区规划的统筹协同作用

随着城镇的快速拓展，大城市的范围不断扩大，城乡统筹的要求越来越高，全域规划理念逐渐深入人心。在此背景下，分区规划的编制需要改变原来只关注建设用地的思路，既要实现建设用地的合理布局，又要关注外围地区，深化和完善总规内容，弥补总规的不足，主要包括保护和利用外围自然生态空间；科学合理划定乡镇、农村开发边界，避免乡镇无序蔓延；统筹各类专项规划，实现交通、市政与公共设施等建设规划的相互协调。

（三）

更新完善分区规划的编制内容

新时期，城乡规划面临诸多新挑战、新方向和新问题，如“多规融合”、生态红线、海绵城市、地下空间和非建设用地规划等，分区规划需要根据新的发展形势，与时俱进地创新编制思路，更新原有的编制内容和方法，弥补现阶段规划编制内容的不足。

（四）

分区规划编制要符合新的发展理念

分区规划编制要从过去偏重追求经济上的数量增长转向内涵提升，树立人与生态环境、历史文化是一个“灵魂永续的生命共同体”的理念；从关注物质空间形象转向提供优质公共服务和人居环境；从围绕“生产”提供“场地”转向围绕“生活”设计“场所”，实现以人为本的理念。

二 新时期分区规划编制策略

（一）

重传导，切实发挥分区规划对刚性内容的传导作用

进一步强化分区规划的承上启下作用：一是梳理核心管控体系，集中落实“资源环境、社会民生、文化保护、设施保障、公共安全”等方面的刚性要求，通过抓核心、抓重点来落实和明确总规的强制性内容与要求，将管制要求层层传导给控规、镇村规划等；二是健全管理体系，建立以核心管控体系为对象的规划决策、编制、管理和监督体系。

（二）

强统筹，实现分区规划的城乡全覆盖

通过分区规划强化规划统筹，树立“一盘棋”的规划理念。一是推进规划全覆盖，统筹城乡资源，规划范围不仅包括中心城区的建设用地，还包括周边乡镇、农村、生态廊道及山体等外围用地；二是打破行政壁垒，改变以行政区划为主导的建设模式，统筹空间资源，解决各自为政、空间破碎化的问题。

（三）

补内容，完善分区规划的编制内容

创新分区规划编制的方法和内容：一是以资源环境承载力为前提，尊重规划本底条件，贯彻生态优先理念，划定城市、镇、村开发边界，避免冲动发展、盲目发展和无效或低效发展；二是划定生态保护红线，落实“三区四线”内容，树立底线思维，保护青山绿水；三是贯彻海绵城市理念，新增海绵城市规划建设要求等内容；四是加强地下空间、历史保护等内容。

（四）

惠民生，适应新时期城市发展转型的方向

分区规划要从服务经济快速发展向更加注重民生方向转变。一是健全公共服务设施，明确市、区级公共服务设施的数量、规模和位置，设计“场所”；二是完善交通体系，规划建设轨道、公交、公共自行车及城市绿道等绿色交通，引导市民的出行方式。

三 分区规划编制的宁波实践

（一）

规划背景

城西片区位于宁波中心城西部，西至机场路，东至绕城高速公路，总面积约为 139km2。城西片区是宁波未来转型发展的重要空间载体。《宁波市城市总体规划(2006—2020年)》(2015年修订)提出三江片区重点向西、向北发展，城西片区首次被纳入城市建设用地管控范围，实行统一的规划管理。凭借交通条件的改善及优越的区位条件，城西片区已经成为引领城市发展的增长极。但长期以来，城西片区处于总规建设用地之外，上位规划缺失，以乡镇发展模式为主，管理主体多，土地利用粗放，发展动力缺失，亟需进行规划统筹(图1，图2)。

（二）

规划策略与内容

规划应该充分协调对接城市现有公共体育设施，结合城市地方特色和实际发展诉求，完善设施服务体系；综合考虑规划基地周边城市建设情况与相关规划要求，以共同发展为目的，合理划分功能分区。

立足区域视角，多维度确定发展定位和目标

从需求和供给看产业价值，从城市结构演进看空间价值，从功能演进看门户价值，从自然环境本底看生态价值，立足区域视角，规划深度挖掘城西片区的本底要素，重新认识城西片区的价值，将城西片区定位为“甬城新门户，经济新引擎，宜居新水乡”。

构建青山环绕、清水相依、绿意盎然的美丽城西

规划贯彻生态优先的理念，划定16.0km2的生态保护红线，形成由“一个生态环和多条生态廊道”组成的生态格局总体框架 (图 3)。同时，按照“山水连城、生态成网、以绿为心、海绵为底”的思路，规划构建18条主干河道、6 个市区级公园、5 条城市主线绿道和3 条区域绿道，以及多处结构性绿地和防护绿地，形成“三横、两纵、八心”的绿地系统 (图4)。

构建有产业竞争力、创新力和持续性的活力新城

转型升级原有乡镇发展模式，创新产业要素，构建新型产业平台。城西北片区依托余姚江、梁祝公园、滨江大型绿地和大运河遗址等资源，以体验经济为主导，沿余姚江两岸形成多彩生活、文化创意和休闲生态产业链。城西南片依托宁波栎社机场、望春工业园区等资源优势，建设临空经济区，打造环机场的临空经济、电子物流和高新技术产业圈。

构建系统融合、空间有序、公益倡导的魅力城西

按照“联系东西、贯通南北、组团布局”的思路，从整体角度、长远维度、战略高度组织空间布局，规划形成“一带、二心、三轴”的空间结构。“一带”为南北向的功能联系带，串联重点发展的区块；“二心”为沿姚江两岸的城市副中心和邻机场的临空经济中心；“三轴”为3条东西向的发展轴线(图5)。

构建路网完善、交通便捷、步行优先的TOD未来城

规划提出网络融合、轨道固心和绿色低碳的三大交通策略：

(1) 网络融合。针对城西片区复杂的交通组织特征，统筹协调机场、高铁、轨道交通及高速公路等交通系统，提出远景高铁西站选址和接驳方案，引入市域轨道余姚线、宁海线至规划城市中心，形成立体的网络系统；核算路网通道供需能力，加强南北“缝补”，预留开元路过江通道、打通集古路与广元大道，完善路网结构(图6)。

(2) 轨道固心。优化轨道线网，提高核心区轨网密度至1公里/平方公里以上，支持姚江两岸和空港新城发展。

(3) 绿色低碳。以轨道交通和中运量网络为骨架，以“七横三纵”公交专用道为支撑，结合绿道网络和全覆盖的公共自行车网络，建立“公交+慢行”的低碳交通体系(图7)。

（三）

规划特色与创新

提出核心管控要素的规划理念，推进规划层层传导落实

率先在分区规划中提出核心管控要素，并按照边界管控和布局管控的理念，确定7类重要管控线和8类重点布局管控要素(表1)。以核心管控要素的形式明确分区规划需强制管控的内容，并刚性传导给控规和镇、村规划，有效实现了规划的层层传导和落实。同时，划定20个控规编制单元，通过“一图一表”的方式将市区级公园、公共服务设施及市政设施等重要控制指标落实到控规编制单元中，推进规划实施(图8)。

强化规划统筹，创新空间布局思路，形成全覆盖的用地布局

按照规划全覆盖、城乡一体化的要求，打破原有行政体制边界，改变各自为政的空间布局模式，从整体角度、长远维度和战略高度组织空间布局。尝试在分区规划中应用区域城市设计的理念，理清城市中心、公共空间与生态廊道等的关系；突出强调TOD引领，依托轨道枢纽建中心、依托轨道廊道建轴线，以轨道交通廊道为轴构建城市发展骨架；按照先底后图的思路，落实生态优先思路；运用远景总图控制方法，处理好近远期关系；同时，按照全覆盖的编制方式，不仅关注建设用地，还提出了外围村庄、生态廊道、山体和生态基底等非建设用地的控制与管理措施(图9，图10)。

创新分区规划编制内容

宁波市城西片区分区规划编制内容的创新体现在以下几方面：一是尝试在空间层面落实低碳生态理念，通过构筑绿色开放空间系统稳固城市格局，对生态红线、城市绿地、河网水系进行合理规划和有效控制；二是遵循 TOD 发展理念，匹配土地利用和轨道交通，建立“公交+慢行”的低碳交通体系；三是突出生态渗滤，改变绿地的设计理念和建设方案，明确蓝线控制要求；四是新增建设用地的开发强度管控、地下空间开发建设、分区风貌管控等内容。

探索河网水系密集地区海绵城市规划建设方法

城西片区位于城市上游，是中心城区重要的滞洪区域，规划坚持目标导向和问题导向相结合，提出了“绿”“灰”结合的海绵城市建设总体方案。具体包括：一是建设城市源头低影响开发雨水系统。落实屋顶绿化、下沉式绿地、雨水花园、生物滞留带和透水路面等低影响开发措施，控制源头雨水径流。二是构建城市大排蓄系统。加快骨干排水河道和沿江排涝泵站的建设，保护城市水域，构建以水系为主体的城市大排蓄系统，进一步提升区域的排涝能力。三是综合治理城市水环境。落实生态河道建设理念，加强雨污混接、雨水口等雨水系统污染控制，进一步提升区域水环境质量。

以人为本，构建完善的公共体系

一是完善公共服务配套设施，建立三级中心体系，明确市、区级公共服务设施的数量、规模和位置，提出街道级公共设施的配套标准；二是推进“网络覆盖、智能绿色”的市政基础设施建设，特别是加强综合管道建设，支撑城市健康发展；三是划定重点生态品质功能区，设计生活“场所”，通过轨道、绿道、公交或慢行交通连接，引导居民的出行方式，打造地区低碳、生态的典范，成为最有活力的公共空间。

四结语

随着城乡规划编制改革的需要，分区规划的编制方法和内容也需要不断创新。宁波市城西片区分区规划编制重点在以下4个方面进行了创新：一是在指导方向上，新的分区规划更好地实现区域统筹和城乡统筹的要求；二是在工作方法上，更加注重“多规融合”和专项协调，划定“三区四线”，推进全域规划，加强对非建设用地的指引等；三是在编制内容上，除原有的分区规划内容，增加了风貌管控、强度控制、地下空间、生态保护红线及海绵城市等内容；四是在规划管控上，以核心管控要素的形式明确分区规划需强制管控的内容，并刚性传导给控规和镇、村规划，有效实现了规划的层层传导和落实。