【系列专版2】沟通式规划在义乌社区提升规划中的实践

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义乌市城市规划设计研究院规划设计研究所所长张立文，义务市城市规划设计研究院副院长杨文挹在《规划师》2017年第8期撰文，指出沟通式规划是一个多方参与利益协调并达成共识的过程。社区提升规划涉及高度分散的多方利益诉求，传统规划方法已难以应对。基于此，文章结合义乌社区提升规划实践，引入沟通式规划的思想和方法，系统介绍沟通式规划的概念、内涵、适用性、技术要点、规划模型和主要做法等，希望能为沟通式规划的应用提供参考。

一

沟通式规划的概念、内涵和适用性

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沟通式规划的概念

沟通式规划(Communicative Planning)又称协作式规划、协商式规划，其理论源于 1979 年德国社会哲学家哈伯马斯 (Habermas) 提出的“交往理性”(Communicative Reason)，即建立在主体与主体间相互理解基础之上，动态的、双向或多边交流的理性。学界普遍认同的观点是：规划决策是一个“政府—公众—开发商—规划师”多边合作，协调各方的策略选择以达到共识的过程。

目前，国内学界尚未形成关于沟通式规划较为全面的概念，笔者综合各方观点认为：沟通式规划是政府、规划师与社会各方的互动过程，其主要方法是建立相关各方共同参与，公平、公正、公开的沟通机制，协调各方的利益诉求，促进决策权力的均衡，最终达成共识，形成可实施的方案。

沟通式规划通常有五个构成要素：规划参与者 (Participants)、沟通环境和方式(Environment and Manners)、规划权力(Power)、规划信息(Information)及价值观(Values)。

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沟通式规划的内涵

与以往的公众参与规划相比，沟通式规划的多方性突出，长期互动性和深入参与性较强，规划通过各种方式唤起人们的社区认同感和归属感，梳理利益关系，激发参与动力和培养参与能力；通过搭建公平、公开的沟通平台，形成沟通机制；打破政府单方主导的做法，建立多方长期、稳定的沟通关系；通过多方协商、调解和谈判，解决矛盾，形成共同规划目标、行动纲领和实施方案，共同协作推进规划实施。同时，沟通式规划从精英主导的蓝图绘制转向社会广泛参与规划过程，从追求高效的规划结果转向协调关系，并注重过程的平衡。

在沟通式规划的过程中，一般存在三大难点，即公众参与意识不强、社区组织体系不健全和社区事务被关注的程度不高。因此，如何激发规划参与方的参与动力，并促使其通过主动学习和了解提高规划参与的能力，是沟通式规划需首要解决的问题。此外，如何搭建沟通平台和建立沟通机制，促进冲突暴露和问题聚焦也是沟通式规划的操作难点。

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沟通式规划的适用性

目前国内规划公众参与的制度并不健全，参与层次不深入，开展沟通式规划所依托的平台和机制还需探索及完善。在实践中，仅某些设计或实施环节存在多方沟通行为，而完全应用沟通式规划方法的案例并不多，少有的案例一般也需要借力实现。笔者从相关文献中选取代表性案例，总结沟通式规划的适用性。

(1)深圳的城市更新。

深圳的城市更新单元中产权主体复杂，土地稀缺压力加剧利益冲突。因此，只有协调好市场、开发商、既有业主和政府间的利益，才能制定出可实施的方案。

(2)玉树灾后重建。

玉树在灾后重建中快速恢复灾区生活和社会环境，处理好宗教和政治的关系，以及大量私有产权土地问题，使得原本薄弱的社会力获得了与政府、市场平等的权利，并通过构建沟通平台，促进了规划方案的形成和实施推进。

(3)兰州新区榆川村规划。

在兰州新区榆川村规划中，通过搭建沟通平台、规范技术操作方法与程序、发展中介组织和建设信息平台等，完善了沟通的机制和手段。

由上述案例可以看出，在实践沟通式规划时，既要解决土地稀缺产生的利益冲突问题，协调私有产权的复杂关系，又要倒逼政策，创新机制，构建平台，推进高难度的协调，同时还要积极探索，大胆尝试，突破现有政策与体制环境下的壁垒和困难。可见，沟通式规划突出了民众和各利益方规划决策的地位，大大增强了其主人翁意识，体现了规划的以人为本和人本关怀。在社会经济转型的背景下，社会力已经成为规划中不可忽视的力量，故要建立平衡的权力关系，实践沟通式规划越发重要。

二

沟通式规划在义乌词林社区提升规划中的实践

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词林社区现状及存在问题

词林社区建于 2001 年，总面积为1.28km2，下辖11个居民小区，常住人口为 3390 人，外来暂住人口约 12000人。社区内既有公园、电力廊道和滨水绿地等，也有中学、幼儿园和老旧厂房，沿主要组团道路、建筑底层和架空层凌乱分布着批发专业街、作坊和仓储等商业业态，在住宅中混合着仓库和底层商铺，地下室、架空层设有店铺，并且大多数低收入群体居住于此。

词林社区面临的问题具有典型性，被列为义乌社区提升规划中的先行试点社区，存在问题主要包括以下四个方面。

(1)配套老旧，交通、停车问题多，环境品质不高。社区内存在较多城中村和老小区，其多位于老城中心区，临近医院、学校、超市、菜市场和商业区，公交线路多，出行便利。但现有菜市场等配套设施落后，环境质量差；垃圾中转站、公厕的数量和规模不足；停车位不足，缺少公共停车场；小区、组团和住宅间人车混行，交通组织混乱，安全隐患多；缺少绿化，组团、庭院的绿化档次低，景观差，功能不足等。

(2)功能混杂，管理缺位。社区内商业、办公、加工和仓储物流等功能混杂的现象较普遍，很多小区全开放，但管理不到位，有的小区甚至缺少物业，功能和人员的混杂也加剧了社区的混乱，影响了环境品质。

(3)人员复杂，素质参差不齐；权属关系和使用关系复杂，利益方多元。老旧社区历史遗留问题多，建筑老旧，质量存在较大问题；社区内外来人口和低收入人群较多，架空层和地下室住人的隐患大；老年人口多，人员结构复杂。同时，社区内的非居住业态多样，地段价值高，出租率也高，权属和使用关系复杂，产权人和租用人的诉求多样。

(4) 规划参与方多元复杂，协调难度大。规划参与方除利益方和相关方外，还涉及多个政府职能部门，规划设计方也组织了多个专业的人员共同参与。社区本身具有较大的影响面，与其相关联的企事业单位、社会知名人士、志愿者和热心群众等也积极参与规划(表1)。

其中，在规划编制方面，市府办成立社区规划协调小组进行总体指导，规划局委托编制规划，街道属地主管主导规划编制过程，因此规划编制出现了市府办、规划局和街道三个主体。在规划实施方面，街道、社区、社区建设投资集团和城市建设投资集团等多个主体共同实施规划。因此，在规划中如何协调各方利益成为一大难题。

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词林社区沟通式规划的技术要点和规划模型

（1）技术要点

鉴于词林社区的复杂性，义乌重点选取社区中具有代表性的词林四小区先行启动提升规划(图1)，并运用沟通式规划方法。规划的技术路线如图2所示。

(1)技术要点1—— 培养公众参与能力，促进深入沟通和目标实现。社区的核心是人，故社区提升的关键是人的提升，包括提升业主的素质，提高业主参与社区规划和建设的能力，集中群众智慧和力量，成立自治组织，形成业主自治的长效机制等，这是推进社区建设和可持续发展的重要手段。

首先，从意愿参与的角度出发，营造各界参与的舆论，激发公众主动参与的意识。由义乌市委宣传部牵头，广泛宣传并营造氛围，通过在义乌全市组织开展《我要什么样的社区》大讨论和《我为社区献一计》网络征集系列活动，组织社会各界开展座谈会，深入探讨。同时，由义乌统计局调查队在全市开展社区规划建设的问卷调查，全面了解市民意愿。

其次，从有能力参与的角度出发，培养公众参与能力，建立公众参与途径。一是促进公众理解，激发其主动参与。由规划专业人员利用通俗易懂的图示、照片和案例等方式，将规划建设内容化繁为简，向居民代表、街头市民和部门工作人员等进行宣讲、解说，为公众介绍先进经验，勾画方案愿景，分析方案利弊，促进公众理解和积极思考，鼓励其针对自己关注的问题提出意见和建议；针对社区干部、居委会人员和热心市民的要求，由义乌市委牵头举办学习班，邀请规划师进行详细宣讲，促进公众的自我教育，提升其参与能力。二是举行多场座谈会，促进公众参与的深入。

在座谈中，应鼓励公众自由表达诉求，鼓励全员参与、齐动脑筋和深入纳谏，构建公众共同出力的参与式社区规划建设模式。此外，座谈会应由市长挂帅，由市长带领相关部门亲临社区倾听公众意见，回答公众问题，讲解社区建设意图，指导规划编制，充分调动公众的参与热情。

(2) 技术要点 2 —— 搭建开放包容的规划编制平台。由于社区规划涉及的领域较多，需要由规划师牵头各专业人员参与，搭建多专业项目组，同时邀请专家、社区业主和小区居民等，组成顾问和听证组，搭建开放式的规划编制平台(图3)。可见，规划师的角色正在发生着变化，在这里，其不单是规划技术人员和编制执行者，更重要的是作为规划编制和沟通协调的组织者、媒介与纽带。规划师要借助该平台，倾听社区各利益方和规划参与方的不同声音，宣讲规划意图；通过讨论、辩论和协调，解决矛盾和冲突，平衡各方的利益诉求，使其相互理解，达成共识；引导各方主动参与，并对其意见进行综合和采纳，整合各专业和专家的技术要求，形成最可行的规划方案。

(3)技术要点3—— 建立沟通式规划机制。规划编制平台建立后，规划编制的四个阶段得到了有效推动(图4)。通过规划编制平台，常设各阶段会议、固定会议室和社区事务办公室，并以媒体发布、规划师宣讲、居民小组讨论和直接单向沟通等方式广泛征集公众意见和建议，统一思想，最有效地推进规划编制。由于沟通过程的公平、开放和自由，各种权力在探讨、商议和辩论中趋于相对均衡，规划方案最终趋向最合理的方向。

（2）规划模型

通过总结上述规划过程和技术要点，得出沟通式规划模型如下(图5)：通过对公众的吸引、鼓励和宣传教育，培养与提升各方的参与意识和能力；以规划师为核心和纽带，协调各方利益和诉求，搭建规划编制平台，建立沟通机制；围绕焦点问题，反复协调各方之间的冲突；调解、辩论、求同存异，制定多方认同的规划方案。

3

词林社区沟通式规划的主要做法

（1）建立协调机制和搭建沟通平台

在词林社区沟通式规划中，采用集中会议讨论、解说宣讲、小区和街头宣传、现场方案答疑及多渠道意见征集等方式，深化原有规划沟通流程，搭建最广泛和最深入的沟通平台，形成多方深入沟通的协调机制(表2)。

（2）形成五阶沟通法

针对规划参与方和利益诉求方高度分散的特点，规划探索出分层次沟通推进的五阶沟通法(表3)：①在象征式沟通的被动式参与阶段，通过媒体宣传、网络纳谏、座谈会和个别上门听取意见等单向形式接收信息，从梳理问题和各方诉求入手，归纳分类各方意见和观点。②在深入沟通的暴露分歧阶段，分类制定提升策略和思路性方案，以多种形式组织多方讨论，在聚焦各方意见和观点的同时，促使各方主动思考，深入表达意愿，不断暴露分歧和深层次的矛盾。③在实质性沟通的冲突阶段，通过梳理充分暴露出的各种分歧和矛盾，并对其进行分类归纳，制定各类细化方案；通过解释方案的利弊，促进各方激烈辩论、互相理解；通过调解，缩小分歧，聚焦冲突。④在反复深入沟通的促进共识阶段，通过多方反复沟通、长期协商，综合各方要求，化解矛盾，求同存异，达成共识，形成最佳方案。⑤在最后的协商共建阶段，利用各种渠道对各方均认同的最终方案进行广泛宣传、宣讲和解说，让规划参与方和社会各界充分学习和理解方案，统一目标，促使方案得到公众的广泛支持和共同推进。

通过上述分析可知，常规的公众参与往往只能通过单向的信息发布、公示以及双向的讨论会、评审会、反馈等达到象征性沟通和深入沟通的阶段，还远远不能解决实际问题，只有通过矛盾聚焦和激烈辩论，甚至经过长期协商，才能制定出符合各方要求的方案，而在各方的大力支持下，规划方案才能获得最好的实施效果。

（3）借助方案聚焦矛盾

经过五个阶段的沟通，规划明确了主要的焦点问题(表4)。针对各焦点问题的利益支持方和利益受损方的要求，规划采取多种方法聚焦矛盾：①多个问题一方案聚焦法。针对居民等提出的老旧小区无围墙、停车位不足、人车混行和休闲空间不足等问题，通过建设无车庭院、集中停车区和路边停车位来重塑空间，提升居住品质。②多方案比选法。

通过多方案(如公厕选址、防盗窗设计、屋顶重建和地下室处置等 )利弊分析及方案融合，调解矛盾冲突。③推荐方案法。利用方案的绝对优势或劣势，阐述其优点，赢得多方支持。

（4）词林社区沟通式规划成果和实施效果

通过多方沟通，规划最终确定在词林社区四小区内建设适合邻里交流活动的无车庭院29处；形成以组团外围集中停车场地为主、宅间空地停车为辅的停车格局；将总停车位数提高20％，并由原来的乱停车变为归位有序停车。规划最终确定了四小区交通管理和路面管制方案，菜市场更新方案，建筑立面、屋顶、地下室和新建公厕等一系列方案，以及分期、分批实施的项目安排和落实方案。

经过一年多的实施，词林社区现部分建筑立面改造、景观绿化及道路、停车场地、市政管线、街道更新等项目已完成，并获得了社区居民的广泛好评。义乌将词林社区沟通式规划的经验向全市 39 个社区大力推广，对实施中遇到的问题、不足和缺陷进行分批反馈，力争在其他社区规划项目中得到优化。

三

结语

在义乌词林社区沟通式规划中，政府高度重视，积极跟进各类政策和措施，弥补了沟通式规划固有的机制缺陷和制度不足。同时，规划中的核心力量 ( 规划师 )具有一定的行政色彩和基层协调经验，有效推进了沟通进程。但是，此次规划由于涉及工程建设、社会组织和经济发展等多方面问题，加上规划范围大，仅词林社区的四个试点小区就覆盖了16.5hm2 的面积，使得规划存在不够细化、深入和全面的问题，尤其是利益冲突暴露不充分，距离规划最初的目标还有较大差距。

总结词林社区沟通式规划的经验，笔者认为，沟通式规划适用于涉及的利益方多元、任务目标具体、争论焦点和冲突明确、实施类项目有限的规划编制及设计方案论证过程中。通过多方沟通的方式，可以广泛发动各利益方和其他社会公众的积极参与；通过宣传、宣讲和教育等方式，促使各方提出建议，表达诉求，将矛盾和利益冲突激烈地暴露出来，形成利益冲突焦点；通过反复的多方沟通、利益协调和求同存异，可以弱化冲突，最终形成基本符合各方要求、可实施性的协商方案，而各方认同的方案更能得到广泛支持和共同推进，从而有效促进了项目的实施。

在社会经济转型的背景下，开展沟通式规划显得越来越重要，但目前深入的公众参与尚缺乏制度土壤和成型机制，因此应用沟通式规划时还需各规划参与方的大胆探索与积极突破，并联合社会各方力量，有效推进制度创新，推动公众深层次的参与。

文章全文详见《规划师》2017年8期

《沟通式规划在义乌社区提升规划中的实践》

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