“多规融合”的宁波市域国土空间规划编制探索

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宁波市规划设计研究院规划二所副所长廖威，宁波市规划设计研究院城市设计所工程师苗华楠，宁波市规划设计研究院规划二所毛斐、刘鹏在《规划师》2017年第7期撰文，指出在国家转型背景下，为推进国家治理体系和治理能力的现代化，需要搭建统一平台的空间规划体系。宁波市域国土空间规划基于“多规融合”成果探索构建“空间本底—空间识别—空间诊断—空间重构”的技术路径，将宁波市国土空间划分为生态、农业、城镇3类空间和基本农田控制线、城镇建设用地控制线、生态保护红线3类控制线进行量线约束，并通过纵向、横向控制进行指标固化，以达到对国土空间的管控。

[关键词]多规融合；国土空间规划；量线约束

[文章编号]1006-0022(2017)07-0126-06　

[中图分类号]TU984.11 + 3　

[文献标识码]B

[引文格式]廖威，苗华楠，毛斐，等．“多规融合”的宁波市域国土空间规划编制探索[J]．规划师，2017(7)：126-131．

一  相关理论研究及实践

（一）

国土空间规划理论研究

国土空间规划是指对城市空间资源的整合、利用和保护等行为的综合性战略部署，是基于对城市空间资源禀赋进行评估后给出的实现综合效益最优或更优的空间实施方案。多数西方发达国家对于国土空间规划均有适合自身体制的编制逻辑，如英国的国土空间规划的本质目的在于控制土地利用的变化，使之保持可持续的增长和发展态势，地方政府承担规划工作，中央政府设置目标策略；美国倡导的则是一种自由式的空间规划体系，政府层面为各州提供多样的规划思路，具体实施由各州自行选取；荷兰的空间规划呈现出垂直体系的特点，从中央到各市分别负责其相应层面的结构规划和土地利用规划。

从我国现有的国土空间规划研究看，重点关注城市空间、生态本底及“多规合一”，缺少成体系的理论研究和技术路径探索。孙娟等人认为国土空间规划应追求合理协调、共生互动的空间形态，修复破损生态，注重人与自然和谐共融；陶岸君等人以江苏省如东县为例，从“多规合一”的视角探讨了国土空间规划在顶层设计层面的协调。

（二）

各地国土空间规划实践

对于国土空间规划的编制实践，国内做法较为典型的是嘉兴市、海口市和广州市3个城市，其规划编制的方式自成体系，在思路、技术和制度等方面也各有特色。

1

嘉兴市：生态反锁，思路创新

作为浙江省市域国土空间规划编制的试点城市，嘉兴市抛开以往优先确定城市建设用地的固有思维，坚持生态本底反锁城市发展框架的“反规划”理念，对市域生态空间进行了全面排查与摸底，确定现有的生态空间斑块并对其进行结构性梳理与整合，明确需控制的生态斑块及其与城市的生长发展所形成的图底关系，最后在确定的“底图”上叠加农业、水系和基础设施通廊等形成完整的空间体系，构建“轴线放射、楔环相间”的网络型田园城市生态空间格局。

2

海口市：顶层把控，技术创新

海口市首先在政府层面明确将空间规划作为顶层设计和市域空间类规划的纲领性规划，通过整合各部门规划，形成统一的空间管控要求。其次各部门需要按照统一的空间顶层设计反馈修改现有的各类部门规划，将各类控制要求与各部门的权职一一对应分配，界定管控职责范围，避免权属交叉、事权交叠的现象。最后以“多规融合”为技术支撑，将修改完善的部门规划整合成市域成果总图，具体落实各项管控内容和指标。

3

广州市增城区：县市联动，制度创新

广州市增城区将市域层面国土空间规划顶层设计的总体任务有效地分解、反馈到县 ( 市、区 ) 层面，形成了“三上三下”的规划协调反馈制度，完成市域层面规划控制要求在县、市层面的循环对接。增城区将“三规合一”的区级编制工作分为初始方案制定、差异图斑调整及初步成果提交3个阶段，每一阶段都由市级“三规合一”工作领导小组办公室牵头，组织市级部门对提交材料进行审查，审查通过后才进入下一个阶段，同时搭建信息平台，及时反馈工作进度和要求。通过“三上三下”的规划协调反馈制度及信息联动平台，强化市区之间的沟通与协调，保障“三规合一”控制要求在下一级层面成果中的落实。

（三）

启示与借鉴

目前，国内对于市域国土空间规划的研究尚处于探索阶段，并未形成较为成熟的空间规划编制体系。鉴于对规划成果综合程度较高的需求把控，国内认同度较高的做法是基于“多规融合”的思路，从规划融合的角度来完成对整体空间的协调约束工作。因此，国土空间规划编制应遵循以下3个原则：

1

区域规划原则： 综合确定发展方向

国土空间规划是一项全面的综合规划，从城市发展外部诉求出发，需要把握好不同区域、不同阶段的城市发展特征要求，以问题导向和区域发展定位锁定城市的发展方向，进而明确自身内部的国土空间资源配置和发展方向，调整和优化城市空间开发格局，以提升区域经济实力和综合竞争力。同时，应重视与周边区域规划等的对接，推动各类要素之间的合理流动。

2

顶层设计原则：统筹兼顾内部要素

国土空间规划的设计过程，缩小到城市自身就可以视为对现行各类约束条件的融合统一，需要制定的是“广而全”的普适性约束原则。而我国的制度特征和基本国情决定了空间规划体系内部构成的多元化，一个行政层级往往有不同的空间规划并存。因此，空间规划的协调不仅要考虑不同层级规划的上下衔接，还应考虑同一层级不同种类规划之间的相互协调，并通过不同规划的管控内容与管控力度的相互博弈，完成顶层指标的制定。

3

环境优先原则： 严格保护生态底线

国土空间规划的编制是为了促进人与自然、社会与经济和谐发展，集约、高效利用各种资源，合理安排人口、土地利用及生态保护等方面的布局与时序。而在各类空间要素的协调控制过程中，最容易被“妥协”的是环境要素。因此，在空间规划的编制过程中，可以适当运用“反规划”的思维方式，优先摸清不能建设的区域，划定禁止建设及限制建设的区域，进而形成健康、理性的城市发展格局。同时，从人地和谐关系入手，重构空间资源利用价值体系，引导城市空间有序增长。

二   宁波市域国土空间规划编制实践

（一）

现状及问题

1

现状

宁波市现下辖海曙、鄞州、江北、镇海、北仑和奉化六区，以及余姚、慈溪两个县级市和宁海、象山两县。全市陆域总面积为 9816km2，其中山地丘陵面积占陆域的50.1%，平原占40.3%；海域面积为9758km2，岸线总长1594km，约占全省海岸线的24%。依据 2016 年的土地利用现状调查，宁波市域国土口径内的城乡建设用地规模合计为 1429.77 km 2 ，占国土陆域总面积的 14.7%。其中，城镇建设用地规模为807.94km2，农村居民点用地规模为621.83km2 。宁波市域国土空间基本形成了“一核两翼、两带三湾、多节点、网络化”的开发格局(图1)。

2

存在问题

(1)规划编制层面缺少顶层设计。

宁波市域范围内，各部门依据自身职能范围编制相关规划对国土空间进行的管控，均为单一目标的管控，除注重指标约束的土地利用总体规划、注重空间管控的城市总体规划及注重环境约束的环境功能区划外，还包括交通部门的综合交通规划、城管部门的市政类规划和住建部门的建设类规划等，种类繁杂。不同规划间的职能和内容交叉重叠，规划编制的条块分割，每类规划的技术标准、规划目的及规划期限均不相同，加之相互之间协调不足，造成同一空间上不同规划的管控逻辑产生矛盾，归根结底是缺少顶层设计对各类规划进行统领。

(2)技术规程层面缺乏统一标准。

目前宁波市“多规融合”工作已开展两年，积累了“多规融合”的宁波经验，但由于各部门规划存在规划目标和规划对象不同、规划期限不衔接、技术标准不衔接及各类规划地位失衡等问题，在现有的体制、机制下推进“多规融合”工作仍存在制度障碍。“多规融合”规划的目的是协调各类规划在工作目标、空间范畴、技术标准和运作机制方面的冲突，但宁波市的“多规融合”规划由于是规划部门单一主导，实际上平行于各类空间性规划，与各部门管辖权限基本无交集，等同于增加了一个部门规划，缺乏对现有体制、机制下空间管辖的逻辑创新，不利于空间治理效率的提升。而多部门交叉管理及差异化的空间管控思维，造成同一空间范围内的空间治理效率低下，交叉管控实际上等同于无约束，缺乏固化指标约束及统一的空间管控设计思路。

(3)实施布局层面存在价值冲突。

由于部门空间管辖权的差异，各部门在空间管控方面存在价值冲突、多头并进的情况，结果造成空间政策在实施层面难以落实，各部门空间管辖相互平行，难以产生空间价值合力。以空间规模总量为例，土地利用总体规划和城市总体规划均涉及相关管控权限：依据土地利用总体规划，宁波市2020年城乡建设用地指标供应量约为1457km2；而依据城市总体规划，宁波市2020年城乡建设用地需求量合计约为1626.3km2，供应量与需求量差值约为170km2，造成用地总量和空间管控存在矛盾，难以有效指导国土空间布局。

（二）

宁波市国土空间规划编制思路

借鉴各地的实践做法，结合宁波市的实际情况，宁波市国土空间规划从资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价入手，摸清国土空间现状，理顺各部门规划管控要素，预测城市发展规模，以空间为出发点和落脚点，创新性地提出“空间本底—空间识别—空间诊断—空间重构”的思路，将国土空间划分为生态、农业和城镇3类空间，并通过控制线及开发强度予以控制。

1

空间本底：“反规划”导向下的空间图底

在传统以“规模—性质”为依据的空间规划体系中，规划先天性地忽略“底”的规划与控制。本次规划以资源环境承载力为基础，从水、土、环境等要素的极限承载力入手，运用逆向思维的空间规划方法，在市域层面首先规划和完善底线空间。规划将传统规划理念中的“图—底”关系进行反转，先做一个维持城市有机发展、保证生态安全的底线空间，再在此“底”上规划城镇空间的“图”，即确定以生态、农业空间为“底”，以城镇空间为“图”的“图—底”关系。在“底图”的绘制过程中，对宁波市域国土空间进行资源环境承载能力分析和国土空间开发适宜性评价，摸清国土空间的基本“家底”，确定生态和农业空间是规划图底的重要内容。

2

空间识别：热点识别导向下的空间锁定

传统空间规划方法依托的是城市规划经验和技术，使城镇发展整体空间布局和规模总量预测缺乏有效支撑，具有不确定性，往往随着宏观政策、发展环境而变。本次规划通过分析各发展要素引导下城市的生长结构，重点研究局部热点空间的布局和增长方向，确定未来发展的重点区域，使城镇体系的局部微调能适应城市发展；通过对城市发展策略、产业集聚、空间集聚及人口集聚区域热点的识别，锁定未来宁波市的重点产业平台、重点板块和重点新城新区等热点空间。

3

空间诊断：空间治理导向下的空间研判

空间诊断的目的是治理空间、研判空间。在基于“多规融合”的国土空间规划路径中，空间是规划的出发点和落脚点，中间过程涉及多部门、多规划的协调与融合，需要综合“多规”成果，对现状各类空间规划混杂的国土空间进行诊断、梳理，找准差异、研判增量、锁定总量，搭建各类空间性规划框架和底图。

4

空间重构：“多规融合”导向下的空间重构

“多规融合”导向下的空间重构在于生态、农业和城镇空间三者的融合与共生，重构的路径在于“三区三线”及开发强度控制。规划在“多规融合”的基础上，先统筹各类空间性规划，划定“三区”(即城镇、生态与农业3类空间)作为市域层面国土空间的基本架构，再依据国土、城规和环保的部门空间管控职责划定“三线”(即基本农田控制线、城镇建设用地控制线和生态保护红线)。通过“三区三线”的划定进行总量控制和空间约束，并配套设计统一衔接、分级管控的综合空间管控措施，作为统领性规划指标指导下一层面的部门规划用地细化要求，实现空间总体管控与具体用地布局的有机合。“三区三线”的划定与主体功能区规划提出的城市化、农业安全和生态安全三大战略格局相对应，是三大战略格局在国土空间管控上的具体落地实施。

（三）

基于“多规融合”的宁波市域国土空间规划编制内容

按照“空间本底—空间识别—空间诊断—空间重构”的思路，宁波市域国土空间规划重点从“顶层设计、底线思维、空间统筹、量线约束、固化指标”等方面进行实践探索。

1

顶层设计、“多规融合”

编制空间规划、构建空间规划体系是国土空间规划的目标，推进“多规融合”是手段和过程。宁波市域国土空间规划在权限收放的视角下，提出从顶层设计层面将空间管控权集中，制定统一的空间管控约束条件，在不打破各部门空间管控思维的原则下将管控要素分类下放至各部门，依据部门职责进行管控。此外，规划提出将“三区三线”及开发强度等指标作为各县(市)的考核指标，以便于量化评估规划实施的绩效；同时，结合“多规融合”建立国土空间数据信息平台，动态更新数据库，为精准施政和规划指导提供有效参考(图2)。

2

底线思维、刚性控制

规划坚持底线思维，以空间为出发点，将生态本底空间和农业本底空间作为宁波市域国土空间的底线空间，并进行刚性控制。两者作为下一步划定生态空间和农业空间的直接依据。规划结合《宁波市生态保护红线规划》及环境功能区划要求，确定市域 85 个生态红线区域作为生态本底空间，总面积为 4897.6km2，占国土陆域空间的50.1%(图3)。同时，结合国土基本农田、粮食功能区划等要求，划定 2178km2的农业本底空间，占宁波市域总面积(陆域 ) 的 22%，主要分布在姚江、奉化江及甬江主河道两侧的平原和杭州湾南侧至大沽塘以北的滨海平原(图4)。

3

空间统筹、多维平衡

空间统筹是国土空间规划的核心技术路径，区别于传统空间规划全域布局、整体性研判的技术方法，宁波市域国土空间规划强调热点空间识别、问题空间诊断，以达到空间政策的精准落地。

(1)热点空间识别。

影响国土空间拓展的要素是多维的，包括政策、产业、用地及人口等，其在空间上直观表现为多维要素叠加下的热点空间。这也印证了城市空间生长在增长极理论导向下的特征，即城市空间由增长极核向外拓展，在一段时间内，城市空间必然有若干热点增长空间。宁波市域国土空间规划通过相关发展要素叠加、相关技术手段演绎识别城市发展的重点空间，精准锁定国土空间增长热点区域，为以后的政策和指标落地提供精准建议。以政策引导为例，宁波市作为“一带一路”国家战略中的战略支点城市、长江三角洲城市群网络化空间格局中的重要都市圈及义甬舟开放大通道中的重要节点，未来应重点推进宁波梅山新区、中国 ( 宁波 ) 跨境电子商务综合试验区、“中国制造 2025”试点示范城市和金甬舟铁路等一系列重大工程，打造长江经济带的“龙头”与“龙眼”。通过发展政策叠加空间布局，识别未来热点发展空间为南部山海门户片区，港口、海洋经济圈甬舟通道，沪、杭对接桥头堡等区域，其中的新城新区、重大产业平台是未来发展的重点。综合政策、产业、用地和人口等相关要素叠加影响的研判，基本锁定未来宁波市国土空间十大热点区域，如“三湾地区”、奉化区、姚江新区及新材料科技城贵驷片等(图5)。

(2)“多规”空间诊断。

规划综合“多规”成果，重点针对“多规”的空间差异进行诊断、梳理，发现问题空间 ( 如“多规”差异的空间表征、用地规模增长差异等 )，并在进行国土空间布局时结合问题空间的差异，精准安排指标及项目。以奉化区为例，土地利用总体规划和城市总体规划在建设用地管制意图上冲突的差异图斑面积为 74.39km2，占奉化区国土面积的5.8%，这些问题空间严重影响了国土空间的有效使用。在用地规模诊断方面，规划通过搭建“人—地”关系框架，将人口的增长与用地的增长相挂钩，锁定用地规模总量，预测 2020年人口规模为 830万～850万，用地规模为1300～1400km2，2030年人口规模为1000万～1200万，用地规模为 1550 ～1750km2。

4

“三区三线”、量线约束

按照“三类空间、总量约束，三线控制、空间锁定”的原则，重点对城镇空间、生态空间和农业空间进行量线约束。

(1)城镇空间优化。

①城镇体系。通过“人—地”关系的建立，比对宁波市城镇体系中 2015年现状人口规模和上版总规预测人口规模，发现城镇体系中前三级的人口规模大致相同，出现较大变化的为四、五级体系，部分城镇人口规模集聚较快 ( 如集士港、姜山和春晓等 )，需要对原有城镇体系进行局部调整。同时，根据各县 ( 市、区 ) 历年的人口增长情况对2020年市域预测人口规模(830万～850 万 ) 进行分解，并依据分解结果优化市域城镇体系布局(图6)。

②城镇空间。规划在空间本底确定、热点空间识别及空间诊断研判的基础上，划定 2020 年宁波市域城镇建设用地控制线规模为1364km2(图7)。同时，要求各类城镇规划布局与建设必须在控制线内进行，必须集约利用土地，严格控制建设用地规模，并且建设内容必须符合城乡规划与土地利用总体规划的控制要求；2030年以底线控制为主，底线空间范围约为 6800km2，约占国土面积的70%，并重点保障十大重点、热点区块。

(2)生态空间控制。

规划结合《宁波市生态保护红线规划》、“多规融合”成果和环境功能区划等规划成果，通过初步划定宁波市全域生态保护红线，对生态空间进行控制约束，并将生态保护红线划分为一级管控区和二级管控区。一级管控区是生态保护红线的核心控制线，严禁一切形式的开发建设活动；二级管控区以生态保护为重点，实行差别化的管控措施，严禁有损主导生态功能的开发建设活动。规划构建“连山、串城、面海”的网络化生态空间框架，生态空间规模总量应不低于 5479.97km2，占国土陆域空间总面积的比例不低于55%。在划定生态保护红线的基础上，结合已有“多规融合”的成果，进一步细化、完善划定的一级管控区，重点管控1812km 2 的生态底线(图8)。

(3)农业空间保障。

规划农业空间规模总量应不低于3549km2，同时划定基本农田控制线，保证城市的生命底线空间，允许未来因 2030 年城镇空间拓展而造成的农业空间减少，但城镇空间拓展应尽量少占基本农田，划定基本农田控制线范围为2039.04km2，占国土面积 ( 陆域 ) 的20.8%，保障城市耕地底线。对基本农田控制线实施刚性控制，城市建设尽量少占基本农田，最大限度地保护耕地，保障粮食安全(图9)。

5

开发控制、固化指标

规划改变以往按行政区和用地基数分配用地指标的做法，在宁波市域层面科学测算3类空间的比例和开发强度控制指标，并分解到市县，以实现对全市空间开发的有效管控。本次规划分别从纵向和横向层面将开发强度及3类空间量比作为宁波市国土空间体系的核心约束指标进行固化。

(1)纵向控制。

纵向控制指将开发强度分解到各个行政辖区，并向重点开发区域适当倾斜；在开发强度的确定上改变过去单纯“以人定地”的测算方法，实现“以人定地”与“以产定地”相结合。规划2020 年宁波市域国土空间开发强度为19.61%(未统计围海用地)，其中市区国土空间开发强度为25.11%(表1)。

(2)横向控制。

横向控制将开发强度分解到城镇、农业和生态3类空间，实际为3类空间占国土空间的比重，从总量上构建市域各辖区3类空间框架，并作为固化指标，指导市域国土空间开发与保护。

三  结语

市域国土空间规划是一项全新的规划类型，作为空间规划的顶层设计，它既不同于内容繁杂、空间约束性较弱的国民经济与社会发展规划，又有别于切块定量、自上而下强约束的土地利用总体规划，需要以“多规融合”为着眼点，以空间为出发点和落脚点，探索一套行之有效的空间规划编制方法。基于此，本文以宁波市域国土空间规划编制为例，系统综合各类空间性规划的核心管控要求，通过搭建“空间本底—空间识别—空间诊断—空间重构”的技术路径，创建了一套多维联动、以空间载体为核心的国土空间规划编制方法，以期为其他城市国土空间规划的编制提供参考与借鉴。

文章全文详见《规划师》2017年7期

《“多规融合”的宁波市域国土空间规划编制探索》

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