北京大兴区国家集体经营性建设用地入市改革试点探索

Original 2017-12-07 舒宁规划师杂志

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作者北京市城市规划设计研究院工程师舒宁在《规划师》2017年第9期撰文，随着2015年初集体经营性建设用地入市改革在全国有条件的试点县(市、区)全面开展，长期被“隔离”在我国土地市场之外的农村集体土地(主要为集体经营性建设用地)已开始 “融入”土地市场这个“大家庭”。文章以北京市大兴区为例，首先对试点文件进行解读，明确目的与要求；其次结合大兴实际情况，分析试点面临的多项挑战；再次总结各地实践经验，确定了适宜北京市及大兴区特点的工作理念 — “规划先行、统筹兼顾”；最后在“试点规划”中研提了多项对策，在奠定入市基础、保障入市实施的基础上促进改革实践、保障农民权益、助力转型发展，以实现多方共赢。

[关键词]集体经营性建设用地；入市；规划先行

[文章编号]1006-0022(2017)09-0040-06　

[中图分类号]TU981　

[文献标识码]B

[引文格式]舒宁．北京大兴区国家集体经营性建设用地入市改革试点探索[J]．规划师，2017(9)：40-45．

一

试点解读

（一）认识

(1)是改革，不是政策。

本次试点经过全国人大充分授权，与法律调整挂钩，是继农村土地合作社运动、农村土地联产承包责任制、国有土地有偿使用制度之后，我国针对土地使用制度的新一轮基础性变革，意义十分重大、影响极其深远。

(2)是一项综合性改革。

本次试点牵一发而动全身，涉及审批、金融、财税和利益分配等多项配套制度改革，内容繁多且复杂，需统筹考虑。

(3) 是兼收并蓄，不是国有土地出让的简单延续。

本次试点在继承国有土地出让成功经验的同时，需结合集体建设用地的特点对已有出让政策进行创新完善，最终推动土地管理制度的整体改革。

（二）目的

众所周知，土地作为我国最为重要的生产资料，其使用制度的历次改革均对我国经济社会发展产生重大影响。当前，集体经营性建设用地入市改革打破了我国长期存在的城乡不同权属建设用地使用制度的二元结构，其目的一方面是借助城乡建设用地市场的统一来缓解现阶段土地储备压力，丰富土地供给来源，促进城乡经济社会可持续发展；另一方面则是通过完善农村集体经营性建设用地产权制度，实现国有与集体权属建设用地 32 46445 32 15231 0 0 4115 0 0:00:11 0:00:03 0:00:08 4115用制度的“同地同权”，进而真正保障农民权益，实现城乡统筹。

（三）要求

根据国家试点文件要求，农村可入市的集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地(图1)。即“明确存量”是入市基础，“符合两规、用途管制”是入市条件。

二

难点与挑战

（一）特殊试点，面临多重任务

2015 年 4 月，中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，其提出“疏解非首都核心功能”“疏堵结合调控北京市人口规模”的要求。同时，北京市城市总体规划明确提出要促进集体建设用地的减量和集约高效利用，并列为近期重点规划任务。

因此，在当前“北京市城乡治理理念与管理方式发生重大转型”的背景下，大兴区试点具有与其他地区不同的特殊性，既要研提政策，实现保障农民权益的基本目标；又要减量提质，借助试点机遇为北京市转型发展提供经验。

（二）底图不清，现状存量难统计

根据大兴区《北京市农村集体经营性建设用地入市试点办法》，本次大兴试点存量集体经营性建设用地认定以2014年国土现状变更调查为基础，但该年度现有底图矢量数据尚无二级分类，造成现状存量集体经营性建设用地规模与布局难以统计。

（三）“两规”不一，入市规模难确定

依本次试点要求，必须是同时符合土规和城规的现状集体经营性建设用地方可入市。然而，由于“两规”编制侧重点不同，规划集中建设区内的用地初步具备入市条件，规划集中建设区外绝大部分用地不符合入市条件，导致可入市的集体经营性建设用地总规模无法准确核算。

（四）利益不均，入市收益难协调

受区位和历史原因影响，大兴区现状集体经营性建设用地在空间分布上呈“北多南少”特征，北部地区的集体经济发展水平与农民人均收入明显高于南部地区。即使在同一个乡镇，各村的建设用地规模和土地收益水平也存在明显差异。客观上说，在不同镇、村之间已经形成了现实收益的不均衡。

三

规划探索

（一）工作借鉴

自 2015 年初试点开展至今，全国多个集体经营性建设用地入市试点地区已开展了大量工作，其工作内容重点以建立城乡统一的建设用地市场为目标，试制度、试规范，形成了一系列涵盖多个领域的综合性的政策成果 (核心政策及多项配套政策)。

在政策指导下，各地已开展大量入市实践。自 2015 年 9 月 8 日，浙江德清县敲响集体经营性建设用地入市竞拍第一槌后，目前全国已经完成了 50 多宗集体经营性建设用地入市，为改革积累了大量宝贵经验。但是，因本次试点地区多数位于经济欠发达城市，试点的到来能够为地方经济发展提供极大推动力，故这些地区的入市实践往往缺少统筹意识。例如，广西北流市利用本次改革可“先试先行、弱化监管”的“宽松政策”及入市周期短 (两三个月土地就可入市交易 )、入市收益见效快等“先天优势”，快速 ( 未确权，缺少产业发展论证等前期工作 )、大规模、零散地开展了 20 多宗集体经营性建设用地入市实践，严重地破坏了城市土地供需关系；同时，土地的无序、分散入市造成了使用效益低下，基础设施建设成本大幅提高，生态空间受到严重侵占。

如果说这些出现问题的试点地区人口、资源、环境尚存在“容错空间”，那么对于北京这样面临诸多“大城市病”，且处于转型“十字路口”的特大城市来说，试点实践的失误必将“牵一发而动全身”，其产生的负面影响将更为深远。因此，北京市大兴区在试点之初就提出了“规划先行，统筹兼顾”的工作理念，一方面发挥规划的先行研究、调控、统筹作用，指导试点的有序实施；另一方面通过规划兼顾北京市转型发展，实现“一举多得、多方共赢”。为此，大兴区委托北京市城市规划设计研究院编制了《大兴区集体经营性建设用地入市试点规划研究》(以下简称《试点规划》)。

（二）《试点规划》编制对策

1.夯实入市基础——开展“两规合一”工作

(1)开展大兴区现状层面“两规合一”校核工作，统计存量集体经营性建设用地“家底”。

首先，鉴于 2014 年已有国土数据不能满足要求，《试点规划》首先搜集了不同年份、不同标准的多版国土现状变更调查矢量数据，拼合形成 2014 年大兴区现状城乡建设用地工作底图。

其次，对底图中无法用 2009 年二调细类赋值的存疑图斑进行人工校核，逐一确定二级分类性质。

最后，形成大兴区 2014 年现状城乡建设用地二级分类汇总图，并重点认定了全区存量集体经营性建设用地( 图 2)及可减量的现状集体建设用地规模与空间布局(图3)，为后续相关工作打下坚实基础。

(2)开展大兴区规划层面“两规合一”协调工作，确定全区“可入市指标”总量。根据上文分析，由于“两规”不一导致大兴区“可入市指标”难以确定，有碍全面改革。因此，《试点规划》于2015 年开展了全区“两规合一”协调工作，通过对接城规与土规，明确差异图斑处理办法，形成大兴区面向 2030年规划建设用地“一张图”(图4)。

其中，《试点规划》重新编制了大兴区集体建设用地规划。首先，按北京总规减量比例确定全区 2030 年集体建设用地总规模。其次，摒弃原有合村并点思路，尊重农民意愿，实事求是确定规划宅基地和公服用地的规模与布局。最后，将剩余用地确定为集中建设区外“两规”共同认定的可入市集体经营性建设用地。同时，梳理集中建设区内用地，明确其中可入市指标。至此，大兴区“可入市指标”总规模得以确定。

2.保障入市实施——研提多种入市规则

(1)镇级实施。

《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡 ( 镇 ) 农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”

可见，依据现行法律规定，农村集体土地所有权可概括为“三级所有”，因此集体土地所有权的主体相应地存在3 类：村农民集体、村内农民集体和乡( 镇 ) 农民集体。那么，作为所有权主体的村和乡 ( 镇 ) 中究竟应以哪个为入市主体进行实操呢？本次“试点规划”考虑到大兴区现状集体经营性建设用地分布较为零散，以村为实施主体存在“不会干、不好干、缺乏统筹、各自为政、不可持续”的“先天缺陷”，故提出“以镇为基本实施单元”开展入市工作。该模式通过全镇统筹编制实施规划、统筹制定收益分配方案，使得实施操作更为便捷，同镇农民收益基本均衡。

(2)减量入市。

本次大兴区试点经“两规合一”工作确定的“可入市指标”既要解决农民收益，又要符合北京市减量提质的要求，带动存量集体建设用地减量。因此，《试点规划》必须研究制定“先减量、后入市”的相关规则。

北京市近些年通过绿隔地区的规划实践，在集体建设用地减量提质方面积累了一定的经验，可作为大兴《试点规划》实施减量提质、确定可入市用地规模的重要参考。

例如，一道绿隔地区采用了“双50”政策，即农民回迁按人均50m2建筑面积安排，建设村民住宅楼，同时对每个农村劳动力提供 50m2 ( 前期为用地面积，后期为建筑面积 ) 的集体产业用房作为集体发展产业使用，使失地农民仍保有一定的集体资产，为农民市民化过渡期的就业和收入来源提供保障。该种模式下，各村镇人均集体经营性建设用地规模均等，不考虑现状建设规模、各镇区位等经济地理因素，可称作是一种均等化的“底线保障模式”。

二道绿隔地区的集体土地减量提质以大兴区西红门镇最为典型。西红门采取“拆 5 建 1”模式，即拆除全部现状( 存量 ) 集体经营性建设用地，将拆除用地规模的1/5用于发展集体产业及实现资金平衡，承载升级后的集体产业，其余4/5的用地用地还绿。这种模式充分考虑了减量的经济可行性，根据拆除成本和产业升级后的土地收益，合理确定拆建比例，大大提升了市场积极性，可称作是一种经济杠杆撬动的“比例压缩式”减量提质模式。但该模式较适用于存量经营性用地较多的乡镇，对于现状经营性用地规模较小的乡镇，减量压缩后有可能无法满足农民非农收入的底线需求，从而增加了实施难度。经过充分论证，《试点规划》构建了“拆5建1压缩入市模式”或“劳均50平方米底线保障模式”减量实施“工具箱”，供南北各镇结合实际情况自行选择。

(3)入市方式选择。

根据《北京市农村集体经营性建设用地入市试点办法》，“可入市指标”的入市方式可分为就地入市和转移到产业集中区入市两种。那么，大兴区“可入市指标”应选择哪种入市方式呢？这主要与北京市的土地使用政策及大兴区现状集体经营性建设用地空间布局特点紧密相关。在当前减量发展的背景下，北京市的土地使用更强调“集约”理念，尤其对于长期无序发展的现状集体经营性建设用地来说，必须在“减量”的基础上，牢固树立“集约”使用的发展理念；另外，大兴区属于北京市平原区县，现状集体经营性建设用地主要呈现出分散分布、规模零星的特点。

基于以上总体要求及特点，《试点规划》提出“可入市指标”应采用“调整至产业集中区入市”为主，即将目前尚未确定空间位置的指标投放至产业集中区或其他划定的入市集中区布局。但是，全部集中入市过于刚性，因此对于发展“宜绿、宜农”等对环境无影响产业的“可入市指标”允许就地入市。

(4)入市空间选择。

《试点规划》制定了以“集中入市为主、就地入市为辅”的入市方式，那么“集中到哪”“在哪就地”就成为了关键问题。

新版北京市城市总体规划提出了空间管控要求，将市域空间划分为“两线三区”，并制定相应的管控规则。因此，本次《试点规划》借助先行开展“两规合一”协调工作的优势，对全区各类规划进行了主动系统梳理，“自下而上”划定了大兴区多种空间管控分区。其中，考虑到试点的特殊性，经协商，大兴区在总规提出的“两线三区”基础上进行适当创新，新增“一线一区”( 集体产业聚集引导边界、集体产业聚集引导区)为“三线四区”( 图 5)。这一做法一方面协调了“两规”，未对土规中的规划城乡建设用地进行颠覆性调整，保留其空间 ( 划为有条件建设区，区内指标暂不落实，未来根据村庄城镇化进展统筹考虑指标落地 )；另一方面为本次大兴区试点的可入市空间提供更为丰富的选择。

同时，《试点规划》进一步制定了具体的入市空间选择规则，其先后顺序为：首先优先在规划集中建设区内适宜地区入市；其次在集体产业聚集引导区入市；再次在规划集中建设区外围贴边划定特定入市区入市；最后在规划限制建设区内就地入市(适宜产业)(图6)。

(1)区级统筹措施。

①建立大兴区集体经营性建设用地入市指标统筹储备库。

在普遍意义上，全区“可入市指标”原则上应由各镇支配入市，但是在改革之初存在大量的不确定性，为避免各自为政，大兴试点将“可入市指标”进行拆分，从中划出一部分由区政府支配。为了使这部分指标得到有效利用，大兴区将其建立形成“区级集体经营性建设用地入市指标统筹储备库”( 以下简称“一库”)。

“一库”储备对象为土地指标，非土地实物。在国有土地 ( 建设用地 ) 储备制度中，纳入储备库的为已经完成一级开发工作的土地实物，即规模与空间位置均已确定；但是，大兴区试点中纳入“一库”的储备对象为土地指标，即仅明确了总规模，而空间位置没有确定。

“一库”的作用与目的与国有土地储备库相同。两者均具有“蓄水池”的作用，即“一库”具有对集体经营性建设用地市场的宏观调控、保障其合理供给、实现集体经营性建设用地规划目标(减量、人口疏解、环境改善)的作用。远期，随着集体经营性建设用地入市逐渐成熟，“一库”必将与国有土地储备库及相关制度融合，共同承担合理促进城市经济社会可持续发展的责任。

指标入库规则建议——与国有土地纳储入库的前期一级开发不同，大兴区试点“可入市指标”入库主要通过执行拆建比来实现，即国有土地入库主要通过对自身地块进行一级开发及对地块周边部分用地进行代拆来实现。而大兴区的“可入市指标”入库是通过全区统筹，各镇严格按照全区制定的统一的集体经营性建设用地入市拆建比，对镇内现状可作为减量资源的全部用地进行拆除腾退而实现。

另外，考虑对库内指标进行补充，实现指标总量的动态平衡，大兴区试点提出了如下建议：由全区统筹，对于未来城市开发边界外需要城镇化的现状村庄宅基地和公服用地指标在城镇化后不灭失，在高质量复垦为耕地的基础上入库。该部分指标的使用方式建议有两种选择：一是专项用于满足未来大兴区农村需新增宅基地的需求；二是将其转为“可入市指标”( 具体方式需进一步研究 )。

指标出库使用规则建议——首先，区政府应在大兴区选择区位条件较好、土地价值较高的地区先期划定“全区统筹入市区”，作为库内指标出库投放的空间(图7)，并开展该地区的规划编制工作。

其次，由各镇编制具体的实施方案，并进行详细的资金平衡测算。如资金不能平衡，建议优先使用各镇城市开发边界内存量国有建设用地指标进行入市；如仍不能平衡，则可根据缺口向区政府申请库内指标。

②建立大兴区集体经营性建设用地入市资金调节池。

根据财政部、国土资源部联合印发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，按照建立同价同权、流转顺畅和收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度的目标，在农村集体经营性建设用地入市环节取得入市收益的农村集体经济组织，或者再转让环节取得再转让收益的土地使用权人，应向国家缴纳调节金。调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的 20% ～ 50% 征收。具体征收比例由试点地区综合考虑土地增值收益情况，考虑土地用地、土地等级和交易方式等因素确定。《暂行办法》明确，调节金全额上缴试点地方国库，纳入地方一般公共预算管理，由试点地区财政部门统筹安排使用。

收取调节金的目的旨在建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，保障农民公平分享土地增值收益，形成可复制、可推广、利修法的改革成果。因此，为了更好地落实国家征收土地增值收益调节金的要求，大兴区试点创新性地提出建立全区集体经营性建设用地入市资金调节池 ( 以下简称“一池”)，将提取的调节金全额纳入其中，形成财政专户。其具体操作细则将由财政、金融部门进一步制定。

(3) 通过国有入市地块成本“先供先摊”政策保障集体经营性建设用地入市资金平衡。

长期以来，一级开发项目范围地块成本按照“成本均摊”核算方式，造成即使有较高政府收益预期，也必须将开发范围内所有土地全部出让后才能偿还完成本，这种方式会使得成本随着时间的延长而不断增长 (主要是财务成本的增长 )，同时造成入市增值收益无法有效促进“减量”。

目前，北京市国有土地上市地块成本核算方式拟采取“先供先摊”的原则，即由“均摊”转向“先摊”，实现交易底价中提前分担成本，形成低 ( 零 ) 成本储备地，这些土地的入市增值收益可以作为实施现状集体建设用地减量的重要保障(图8)。

因此，大兴试点集体经营性建设用地入市的成本部分可以由国有土地入市地块成本“先供先摊”政策解决，这对于资金平衡具有极为重要的意义。

（三）规划实施

2016 年 1 月，大兴区第一块集体经营性土地顺利上市交易，土地成交价楼面价高达 1.5 万元 / 平方米，略低于周边地区的国有商业用地出让价格，得到了较好的市场认可，“建立城乡统一的建设用地市场”在大兴区首战告捷。

在此次具体入市实践中，该地块所在镇落实与完善了《试点规划》的相关规则，首先，成立了“镇级联营公司”统筹进行入市操作；其次，编制了具体的镇级入市实施方案规划，进一步明确了可减量规模、可入市规模、在哪入市、入市用地及农民收益等内容；再次，重点开展了“拆除腾退”的“减量”工作和资金平衡测算，明确具体农民通过入市可获得的增加收益数额；最后，对土地入市方式、规划审批流程、金融配套改革、入市收益分配方式等进行了研究。目前，大兴区预计在 2017 年底前再入市多宗土地，进一步探索完善已有规则。

四

结语

本次大兴区试点任务复杂，虽然整体推进时序与入市土地规模慢于其他试点地区，但是所取得的效果最为理想，这主要归功于制定了“统筹兼顾，规划先行”的试点理念，即在入市前期对入市可能存在的问题进行了全面预判，并提出了具体的解决措施，这一做法化解了风险、理顺了关系，最终使得入市取得了“多方共赢”的成果。因此，“统筹兼顾，规划先行”——强调规划的指导作用是值得其他地区借鉴的经验。

但是，随着下一阶段入市实施在北京市乃至全国更多地区全面开展，其面临的问题将更为复杂多元，因此只有不断完善相关规划与配套保障制度，由单纯的空间规划向规划、建设、管理“三位一体”转型，才能够将试点工作全面深入地开展起来、推广下去。

放眼明天，集体经营性建设用地入市仅仅是个开始，随着各类试点工作的深入开展，破解城乡二元土地结构前景光明，城与乡之间的规划编制及管理通道将进一步打通。作为规划人，需要未雨绸缪，提前思考，不断探索，才能在纷繁的变局中有所作为。

文章全文详见《规划师》杂志2017年9期

《北京大兴区国家集体经营性建设用地

入市改革试点探索》

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