省级新型城镇化规划文本传递中的流变分析

Original 2017-12-18 李东泉黎唯 规划师杂志

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中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系副教授、博士生导师李东泉，广州市花都区住房和建设局黎唯在《规划师》2017年第9期撰文，文章在政策执行理论的指导下，以《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》和2015年底前出台的17份省级新型城镇化规划文本为研究对象，借鉴当前相对成熟的城市总体规划文本评估框架，采用内容分析方法，对新型城镇化规划文本在传递中的流变进行了分析。研究结果显示，省级新型城镇化规划与《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》文本在要素和结构上趋同，各省新型城镇化规划在目标政策与行动计划等具体内容上具有地区差异；在新型城镇化的核心理念方面，省级规划文本较真实地反映了中央政策的理念，但在不同理念的陈述方面差异较大。

[ 关键词]新型城镇化；规划文本评估；政策流变

[文章编号]1006-0022(2017)09-0085-07　

[中图分类号]TU984.18　

[文献标识码]B

[引文格式]李东泉，黎唯．省级新型城镇化规划文本传递中的流变分析[J]．规划师，2017(9)：85-91．

一

政策执行中的政策文本传递及

政策流变

政策科学研究起源于美国，以哈罗德·拉斯韦尔掀起的“政策科学运动”为标志，该研究将政策科学划分成了政策制定、政策执行、政策监督、控制与调整、政策评估反馈等环节。其中，政策执行环节，按照英国学者鲍威尔(Powel)的过程解析，又可以划分为“三流”，包括以语言为载体、与“地方目标被认同程度”相联系的政策流，以人的互动行为为形式、涉及“实现目标的实现机制或工具”的过程流，以及以资金为内容的资源流。尽管该理论对政策执行的划分方式并未获得西方学界的一致认可，但这种理解方式有利于研究者从中择一层面加以研究。

基于鲍威尔的“三流合一”政策执行模型，李瑞昌结合我国的实际情况，构建了“三流合一”椎体结构分析框架。该分析框架将“政策流”定义为政策在不同层级政府以及不同部门逐级、逐个组织下发的过程中出现的形式变化、内容调整。在这个过程中，不但地方政策目标被民众认同，而且中央政策目标也被地方认同或地方政府将中央政策目标清晰化。同时，资源流也将人力、知识和技术等纳入研究范围。李瑞昌认为“中国公共政策实施的过程实际上是由3个部分构成 : 一是政策文本运动过程；二是政府职能部门实施行动过程；三是由社会参与实施活动所构成的政策网络实施行动过程”，即政策文本流变过程、职能部门政策执行过程与公众参与过程。其中，政策文本流变过程是政策执行的首要环节，意指政策在从中央传递到地方的过程中往往会被重新解读、细化或再规划，这些程序并非千篇一律，而是不停调整变更的，由此形成风格不同、结构各异、重点不同的政策文本，并最终形成中央统一、地方多样的执行格局。

在我国，政策文本实际是以极高的频率在不同政府层级之间进行生产与再生产的。鲍威尔等人曾指出“政策在描述它的文本中发展”“文本须依据政策产生的特定时间与地点进行理解”，这表明政策执行是政策文本再创造的过程。在这一过程中，元文本与再创造文本“并不必然具有内在的一致性和明确性”，“误解的可能性与之相伴”。因此，政策的传递绝非简单地被接受、被执行，而是需要被理解、被解释和被再创造的。新型城镇化规划是关系到我国今后社会经济发展方向的重大战略，其实施主体包含了中央、地方和基层各级政府。不同层级政府依据各自情况，以不同的细化程度制定的新型城镇化规划文本存在较明显的政策文本流变现象。因此，对从中央到省级的政策文本变化情况的研究，不仅为认识我国的政策执行提供了一种新途径，还为进一步探讨在政策文本传递的过程中，哪些因素会对政策文本流变产生影响、影响有多大，以及这些政策文本流变又如何影响新型城镇化的实践提供了基础。

二

《规划》文本分析

“良好的规划”应该能有效表达、转译各种规划决策，并“应该具备高水平的内容与格式”。根据国外城市规划评估的经验和标准，一份合格的规划文本应该具有良好的文本完整性和承接性。文本完整性是指规划文本具备基本的要素，并且表述清晰、易懂、完整，这些要素包括基础事实、愿景陈述、目标政策和行动计划；承接性是指规划文本各要素间能实现良好的衔接，在文本结构上呈现递进式线型逻辑，这一特点通过文本要素结构呈现出来。换言之，一份好的规划文本，至少应符合两个标准：一是文本要素完备，二是要素之间符合递进式线型逻辑关系。虽然这一标准是以美国城市总体规划文本为例构建的内在有效性评估技术框架，但是已经有人用这一框架对中国气候变化政策作出评价。因此，笔者将运用这一技术框架，对《规划》文本和省级新型城镇化规划文本的要素和结构，以及《规划》中提出的核心理念 —— “以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”在省级新型城镇化规划中的传递情况进行政策流变分析。

（一）文本概况

制定《规划》的目的是明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，通览该规划文本，可以发现其是依据“问题—对策”的基本逻辑展开论述的。从内容构成上看，文本共分为8篇、31章。为便于分析，笔者进一步将其划分成三大模块 ( 图 1)。其中，第一篇 ——规划背景为第一模块，主要阐明了城镇化发展的重要性、必要性及推动力，详述了当前我国城镇化发展的重要意义、现存问题及今后的发展态势；第二篇 ——指导思想和发展目标为第二模块，该部分立足当下，展望未来，明确了我国到2020 年新型城镇化发展的具体目标和指导原则；第三篇至第八篇为第三模块，主要针对当前我国城镇化所存在的问题及未来发展的目标，为我国新型城镇化发展做出全方位规划部署，提供解决问题、实现目标的应对策略，是文本中所占篇幅最大，也是最重要的部分(图2)。

（二）文本要素与结构评估

按前文所述方法对《规划》文本进行评估，笔者发现其存在以下特征。

(1) 基础事实清楚，为发展目标的设定提供了有力支撑。《规划》文本第一篇的“发展现状”与“发展态势”两章通过对我国城镇化率、城镇数量及规模、城市基础设施和服务设施等相关数据的量化分析，对我国改革开放以来城镇化发展的历程、取得的成就、快速城镇化发展进程中出现的突出矛盾和问题，以及当前我国城镇化发展所面临的内外部环境和挑战进行了全面、客观、详细的说明，为发展目标的设定提供了有力的支撑。

(2)目标明确，政策支持相对完备。《规划》文本的第二篇“发展目标”一章分别从人口、空间格局、发展模式、生活环境及体制机制保障五方面确定了未来的发展目标。其中，第三模块——应对策略主要是从农业转移人口、城镇化布局、城市可持续发展能力、城乡一体化和体制机制角度切入的，与五大目标相对应，且各策略与目标有极高的承接性。从宏观策略层面看，目标通过政策得到了良好体现；从微观的政策层面看，《规划》文本以更细微的专业领域划分为基础，获得了多项具体政策的支撑。由此可见，《规划》文本对于未来国家城镇化发展的部署是有重点、有方向的，并且具有完备的政策支持。

(3)愿景陈述含糊。《规划》文本没有明确的愿景陈述内容，只含有一定愿景涵义的文段，且表述方式更偏向于目标属性，而非愿景属性，可以说是缺乏规划愿景要素的。此外，即便视这些内容为愿景，也还存在不足。因为愿景应是产生于广泛的沟通协商的基础之上，明确与规划相关的不同利益团体对于新型城镇化发展的看法与意见，最终提炼出全社会范围内共同接受与向往的未来愿景。而《规划》文本中并未阐明此愿景的来源。

(4) 行动计划缺失。行动计划通常包含两部分内容，一是规划政策实施程序，二是规划实施监测程序。规划政策实施程序应包含3项任务：对规划政策、措施进行优先排序，为规划实施具体工作制定责任部门，制定具体工作行动时间表。规划实施监测程序则主要对规划成果的实施程度进行跟踪和反馈，并随时调整后续的具体工作及时间表。按照这一标准，《规划》文本中的行动计划部分是缺失的，但这一特点符合《规划》宏观性、战略性和基础性的政策定位，具体的行动计划需要在地方规划中予以体现。

综上，由于愿景和行动计划的缺失，导致《规划》在递进线型逻辑的呈现上存在着不够顺畅的节点，使得文本各要素在承接性上存在瑕疵，这也将给《规划》文本传递及实施构成一定阻碍。

三

新型城镇化规划文本传递中的流变分析

（一）各省新型城镇化规划文本概况

笔者通过百度搜索引擎进行搜索查找，共获取 17 份省级新型城镇化规划文本，涵盖东、中、西、东北4个区域。其中，云南、甘肃、青海、福建、江苏、江西、河南、广西、吉林、陕西、山东、黑龙江和湖南13个省(区)编制完成并正式发布了新型城镇化规划文本，山东、贵州和河北3省发布的是公众咨询稿，四川公布的是缩减版。

《规划》是由国家发展与改革委员会主持编制的，而省级新型城镇化规划的编制单位却不都是各省的发展与改革委员会。从牵头编制单位的构成看，主要有以下3种形式：由发展与改革委员会牵头、由住房和城乡建设厅牵头、由发展与改革委员会及住房和城乡建设厅共同牵头(表1)。

（二）省级新型城镇化规划文本要素与结构评估

笔者参照《规划》文本中的相关内容，对 17 份省级新型城镇化规划的文本进行了分析，发现其具有以下特点。

(1) 基础事实与愿景陈述两个要素高度相似。《规划》文本中的基础事实要素部分主要由我国城镇化的发展成果、出现的突出矛盾和问题、面临的形势三方面内容构成。省级新型城镇化规划的文本在基础事实内容构成上，基本上也都延用了《规划》文本的构成方式，只有个别省份的文本存在差异。例如，黑龙江的新型城镇化规划文本缺少对于内外环境的描述；广东与四川的新型城镇化规划文本缺乏对基础事实的交代，即文本中没有包含对各自的城镇化发展成就、出现的突出矛盾及问题、所面临的形式 (这些是构成基础事实要素的三大主要内容)的描述。

同时，省级新型城镇化规划文本中的愿景陈述也有所缺失。笔者通过细读各省 ( 区 ) 新型城镇化规划文本，对在一定程度上承担了愿景表述功能的“指导思想”中的部分内容及“发展道路”中的部分内容进行了整合分析，发现其愿景与目标在文字表述上也与《规划》文本高度重合。

(2) 目标政策既有一致性又有省际差异。我国幅员辽阔，34个省、自治区、直辖市在政治、经济、文化和自然条件上存在着极大的差异，不同的发展条件及发展状况对于各省的发展目标制定也将产生一定的影响。笔者进一步对 17份省级新型城镇化规划文本的目标表述进行整理，并与《规划》文本进行比较分析，发现各省的新型城镇化规划文本的目标表述存在一定的差异。根据差异特征，笔者将省级新型城镇化规划文本中的目标表述方式分为高度一致型、拆分—整合型、缺失—增添型和目标缺失型4种(表2)。

(3)行动计划质量差异较大。《规划》文本行动计划要素的缺失在一定程度上与其宏观性、战略性、基础指导性的地位有关。当国家级战略规划落实到省级地方层面时，理应因地制宜地进行细化。这种细化首先应在政策文本中得到体现，即省级新型城镇化规划文本应涵盖行动计划这一规划文本的基本要素。笔者对 17 份省级新型城镇化规划文本中行动计划的具体情况做了梳理( 表 3)，并结合行动计划在文本中不同的呈现方式及判断标准，将这些文本归为4类：①行动计划完整型。山东新型城镇化规划文本是唯一属于此类的规划文本，其以一个章节的篇幅，构建了市民化、县域城镇化、产城融合、文化传承、绿色城镇和设施建设六大行动。每一项行动计划又明确了若干行动要点，详述了主要内容，并以 2017 年为时间节点制定了可量化衡量的行动计划目标。更为重要的是，每一项行动计划均明确了牵头单位及成员单位，落实了计划实施、监测和反馈的责任部门。②行动计划相对完整型。甘肃、江西、广西、湖南、广东和贵州的新型城镇化规划文本分属此类。此类文本明确了行动计划的主要内容，并提供了有具体时间节点、可量化衡量的行动目标，但并未指定具体的责任部门。③提及行动计划型。云南、福建、江苏、河南、吉林、陕西、黑龙江、四川和河北的新型城镇化规划文本分属此类。此类文本只是简单提及了某项行动计划，或对其进行了简要介绍，但并未对行动计划做具体部署，既无阶段性的目标设定，也未为各项行动计划拟定责任部门。④无行动计划型。青海新型城镇化规划文本分属此类，即文本中未详述、更未提及任何行动计划(表4)。

（三）省级新型城镇化规划文本理念传递分析

要研究政策流变，还需对政策核心内容进行分析。受篇幅所限，本文选取《规划》所确定的“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”理念进行政策传递分析。

首先，以《规划》文本内容为依据建立评估标准。为实现评估结果的标准化和可比性，每项理念都从《规划》文本中梳理出包含1个目标要素和2个策略要素，共3个维度的评估标准。其次，比对各省新型城镇化规划文本中相关内容的描述详尽程度，将其分为详尽阐述、提及及无阐述3种，并分别赋予2分、1 分和 0 分。这样每项理念在省级新型城镇化规划文本中的执行情况评估得分最高为 6 分，最低为 0 分，合计总分最高为 30 分。其中，详尽阐述指将某理念作为独立目标列出并有进一步的说明，提及指在目标里有提到某理念，无阐述指目标要素里没有某理念。以“以人为本”理念的传递为例，从目标要素看，详尽阐述指将城镇化水平与质量作为独立目标，并且在目标阐述中兼具“提高城镇化率并缩小户籍人口与常住人口的城镇化率差距”及“基本公共服务常住人口的全覆盖”的内容；从策略要素看，评估主要从户籍制度和基本公共服务两个方面进行考察，其中户籍制度的详尽阐述应包含农业转移人口落户和差别化落户的内容，基本公共服务的详尽阐述需包含教育、就业、社会保障、基本医疗和住房保障的内容。

按照上述评估标准，对省级新型城镇化规划文本进行评估，综合得分如表5 所示 ( 其中各省一致度的算法是将每省所得总分除以30，各项理念一致度的算法是将各省得分的均值除以6)。根据评估结果可以发现，在《规划》文本所确立的 5 项理念中，“以人为本”理念的传递最为有效，一致度达到 0.931，“文化传承”理念的传递效果最弱，一致度只有 0.590。但值得注意的是“四化同步”理念，虽然该理念在《规划》文本中排名第二，但是在省级规划文本中，却仅排倒数第二，这一结果有悖常理。原因可能是《规划》文本中虽强调要实现信息化、工业化、农业现代化与城镇化的同步协调发展，但表述比较模糊，导致地方政府对此理解不到位。

四

结论与讨论

综合全文，笔者得出以下结论。

(1) 省级新型城镇化规划文本在要素完备性及要素结构上整体呈现出与《规划》文本相似的特征。在要素完备性上，《规划》文本与 88％的省级文本 (15 省 ) 均具备基础事实、目标政策两个元素，但缺失规划愿景与行动计划两个元素。在要素结构上，国家与省级新型城镇化规划文本的基础事实与政策均能较好支撑目标，但是目标的量化程度有待提高，行动计划也有待进一步理清，且要素结构的递进式线型逻辑不够顺畅。不过，不少省级新型城镇化规划在行动计划方面的内容都比《规划》更加详细。可见，各省的新型城镇化规划文本中都在一定程度上承继了中央规划政策。

(2) 宏观层面规划理念得到有效传递。从理念传递的角度看，省级新型城镇化规划文本在第一、第二模块中至少有一个模块表现了“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”理念，尽管各省的新型城镇化规划文本在各理念的呈现形式与阐述的详略程度上存在一定差异，但是从宏观上可认为省级新型城镇化规划大体实现了《规划》的核心理念传递。

(3) 各省的新型城镇化规划受自然地理条件、文化传统、经济发展水平以及规划制定者对新型城镇化的理解等条件的约束，在文本内容上与《规划》文本存在差异，且各省之间也有差异。这是中央政策在向地方传递过程中的正常表现，从侧面反映了我国各地方政府根据自身条件，因地制宜地执行中央政策，是央地关系健康的表现。

总体而言，《规划》在省级层面得到了较好的政策执行。但即便如此，也并不排除政策空转现象，即“尽管政策实施机关再生产了政策文本，但没有采取具体行动落实政策内容，实现政策目标”。本文只是对省级新型城镇化规划文本进行了研究，并仅对文本部分内容的传递情况进行了评估。新型城镇化规划目标是否能够实现，还需要进一步评估各级政府是否采取有效的政策工具落实政策目标。此外，缺乏清晰有力的愿景陈述内容是当前我国战略性规划中的通病。央地规划文本同时缺乏愿景陈述要素，是我国战略性规划编制急需解决的问题。

需要特别说明的是，由于我国各地的差异较大，国家政策在执行过程中存在差异是正常现象。同时，本文只是针对规划文本开展的研究工作，而且受客观条件所限，并不是所有的省级行政单位都编制了该项规划，影响了对评估结果的全面解读。但评估结果依然有助于读者了解《规划》目前的执行情况，特别是对于中央政策向省一级的传递有了基本了解，同时验证了规划文本评估方法的有效性，为今后完善作为公共政策的空间规划体系建设奠定了基础。

文章全文详见《规划师》2017年9期

《省级新型城镇化规划文本传递中的流变分析》

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