四川省海绵城市试点规划编制实践总结及展望

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四川省城乡规划设计研究院技术创新研究所所长岳波，四川省城乡规划设计研究院技术创新研究所工程师卓想，四川省城乡规划设计研究院院长高黄根在《规划师》2017年第9期撰文，指出我国现阶段的海绵城市规划编制多强调规划成果的全面性，缺乏针对性且无法有效地衔接下层次规划建设。文章在对我国现阶段海绵城市规划编制工作进行梳理的基础上，结合四川省首批15个海绵城市试点的实践，从格局构建、要素控制、建设引导和运营管理4个维度解析了水资源利用型、综合协调型及洪涝灾害治理型3种海绵城市的规划编制策略，尝试构建面向实施的海绵城市规划编制体系，并对海绵城市规划编制提出了建议。

[ 关键词]海绵城市；规划编制；四川省

[ 文章编号 ]1006-0022(2017)09-0077-08　

[ 中图分类号 ]TU984.11 + 9　

[ 文献标识码 ]B
[ 引文格式 ]岳波，卓想，高黄根．四川省海绵城市试点规划编制实践总结及展望[J]．规划师，2017(9)：77-84．

一    

  现阶段海绵城市规划概况

（一）海绵城市规划编制中的问题

(1)海绵城市概念起源于1972年美国《联邦水污染控制法》所提出的最佳管理措施理念 (BMPs)，其核心内容包括非点源污染控制和雨洪管理，即通过绿色屋顶、透水铺装和浅草坑等绿色基础设施减少暴雨径流，提高水质。20世纪80年代末，澳大利亚提出了水敏性城市设计，与最佳管理措施理念相比，水敏性城市设计更偏向于解决城市水质污染、保护利用地下水和增加雨水利用率等传统排水系统所存在的问题 。20世纪 90 年代后期，荷兰、瑞士和新加坡等国家提出了低影响开发理念，提倡构建可持续排水系统(LID and SuDS)，聚焦于减小社区层面的暴雨径流，主要措施包括培植草洼地、增加雨水花园和改造透水路面等。近几年，海绵城市(The Sponge City)的概念正式被提出，其目标为提升城市生态系统、减少城市洪涝灾害，主要方法包括渗、滞、蓄、净、用、排等。由此可见，不同国家及地区的海绵城市概念、内容、建设方法不尽相同，尚未有明确统一的定义。

(2) 海绵城市作为一种雨洪管理工程技术手段被引入我国，主要用于解决目前我国在水安全、水环境、水生态和水资源等方面的问题。我国的海绵城市概念更为宏观，内容更为丰富，对海绵城市规划成果的期望更高。部分委托方对海绵城市的理解并不清晰，导致规划目标导向不明确、编制任务拟定不清晰，缺乏实用价值。

(3)海绵城市规划作为专项规划的一种类型，虽然目前国家出台了《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建(试行)》《海绵城市专项规划编制导则》等文件，但是对规划编制的要求较为笼统。同时，海绵城市规划的编制方法仍处于探索阶段，很多规划师套用给水、排水或雨水防涝等专项规划，导致海绵城市规划不能有效解决问题。

（二）海绵城市规划的类型

现阶段海绵城市规划主要包含海绵设施建设规划和专项规划两种类型。其中，海绵设施建设规划主要针对城市中特定的区域，如城市新区、建成区等。这类海绵城市规划的规模较小，采用控制年径流总量的方式，通过布置下凹绿地、调蓄设施和雨水花园等海绵设施，落实海绵城市规划的各项指标要求。

但此类海绵城市规划没有与城市周边生态环境相融合，只是孤立地编制分区或组团层级的海绵城市规划，无法从根本上解决城市问题。专项规划主要针对中心城区，内容全面，包括确立总体目标原则、划定管控分区和提出水系综合治理措施等，但可操作性较弱，无法有效地衔接下层级规划建设。

二      

 四川省海绵城市类型及规划编制策略

（一）海绵城市类型

2016 年，根据《四川省人民政府办公厅关于推进海绵城市建设的实施意见》和《四川省住房和城乡建设厅四川省财政厅四川省水利厅关于组织申报省级海绵城市建设试点城市的通知》要求，经四川省住房和城乡建设厅、财政厅、水利厅共同组织资格审核与竞争性评审，并报请四川省政府领导同意，确定成都市、自贡市、泸州市、绵阳市、广安市、崇州市、泸县、江油市、蓬溪县、西充县、华蓥市、大竹县、平昌县、安岳县和西昌市为省级首批海绵城市建设试点城市。首批试点城市综合实力较强，地形地貌以丘陵为主，多年平均降水量集中在 950～1150mm，地区降水量较大，年径流总量控制率以70％、75％为主，少数基础条件优越的城市年径流总量控制率为80％(图1)。

笔者综合考虑试点城市的水生态、水资源、水安全和水环境等条件，将试点城市划分为水资源利用型、综合协调型和洪涝灾害治理型 3 种，以探讨不同类型的海绵城市实施策略。其中，水资源利用型海绵城市的降水量少，洪涝灾害不易发生，海绵城市建设应积极引导利用水资源，确保城市供水和生态用水；综合协调型海绵城市的降水量相对充足，洪涝灾害与城市供水短缺等问题均易发生，海绵城市建设需兼顾城市水资源、水环境、水安全和水生态因素；洪涝灾害治理型海绵城市的降水量大，洪涝灾害频繁，海绵城市建设应首要解决城市安全防洪问题。

（二）三种海绵城市的规划编制策略

1.水资源利用型海绵城市规划编制策略

水资源利用型海绵城市总共有5个，其规划编制体系框架基本一致。

(1) 在格局构建方面，水资源利用型海绵城市规划构建了区域“大海绵”的生态格局，提出了区域生态本底的管控保护措施，依托山、水、田、林、湖等资源重点落实中心城区“小海绵”的建设任务(表１)。

(2) 在要素控制方面，水资源利用型海绵城市规划采用城市—分区—单元( 组团 ) 的三级结构，通过细化各类用地指标，逐级分解年径流总量指标，分区的大小依据城市原有分区范围、排水分区划定，管控单元 ( 组团 ) 面积为 2～ 5km2 。由于水资源利用型海绵城市多年平均降水量较少，水资源有限，供水不足，在要素控制层面规划还应着重对水环境质量、面源污染控制率、污水再生利用率、雨水资源化利用率和管网漏损控制率等指标进行控制，以提升城市雨水集蓄利用能力，为城市市政及生活用水提供有利的保障。例如，成都市海绵城市规划在进行管控单元划分时，依据居住区规模，统筹城市排水分区、城市规划管理单元等要素，将全市划分为 71 个平均规模为2～5km2 的管控单元。在划定单元的基础上，成都市海绵城市规划进一步细化落实各单元的年径流总量指标，从而分解城市年径流总量指标，实现规划目标。同时，参考城市易淹区及降水特征等因素，修正结果，最终确立各管控单元年径流总量控制率(图2，图3)。

又如，绵阳市海绵城市规划依据住房和城乡建设部《海绵城市建设绩效评价与考核办法 ( 试行 )》和城市雨水集蓄利用的现实发展需求，明确了水生态、水环境和水资源的 11 个主要控制指标要素，以有效地保护地下水，提高雨水利用率，保障城市生活及市政用水供给，而水安全的4个控制指标要素则作为海绵城市建设的基本条件。

(3) 在建设引导方面，水资源利用型海绵城市规划采用“单元(组团)+分类”引导的方式，在原有单元 ( 组团 )的基础上，确立重点控制指标要素的建设总量，制定建筑与小区、公园与广场、道路、水系等地块的建设策略，进一步引导各单元(组团)的建设(表2)。例如，绵阳市海绵城市规划在公园与广场的建设方面，结合雨水湿地、湿塘等集中调蓄设施，构建多功能的调蓄水体与湿地公园；利用沉淀池、前置塘等对周边区域径流雨水进行预处理。

(4) 在运营管理方面，水资源利用型海绵城市规划通过成立海绵城市建设领导小组，落实责任机制，协调部门合作，制定相应的地方法规，制定海绵城市核心指标，以及建立完善的监测信息平台等措施，保障海绵城市的运营管理。

2.综合协调型海绵城市规划编制策略

综合协调型海绵城市总共有8个，其规划的总体构建思路与水资源利用型海绵城市相似，在构建区域生态格局的基础上，采用城市—分区—单元(组团)的要素控制方式，分解年径流总量指标，通过分区—单元建设引导，衔接下层次规划，并协调运营管理部门，推进海绵城市建设(表3)。

(1) 在格局构建方面，综合协调型海绵城市规划在保护区域生态格局的前提下，构建了中心城区海绵结构，形成区域“大海绵”—中心城区“小海绵”两级海绵空间结构，且海绵空间格局融入了城市水文化。例如，大竹县海绵城市规划扩展了防洪治水的海绵城市的内涵，在统筹城市特色文化、历史遗迹、景观旅游点及水系湖泊现状条件的基础上，结合城市未来旅游发展的需求，构筑了“一带、两区、多节点”的水文化保护与发展的空间格局。

(2) 在要素控制方面，综合协调型海绵城市规划兼顾城市供水短缺与洪涝灾害的问题，强化了水生态、水环境、水资源及水安全要素控制要求。例如，泸县海绵城市规划增加了全市森林覆盖率、雨污分流率和雨水管渠设计标准 3个控制指标，并进一步明确了指标性质：在全市森林覆盖率方面，确立了市域范围内的绿化程度指标，巩固了规划区内的“大海绵”生态格局；在雨污分流率方面，提出了排水体改造的相应要求，提高了老城区的污水处理效率；在雨水管渠设计标准方面，结合当地暴雨强度公式及排水流域的分区，进行雨水管渠定线、管渠划分设计，确定了雨水管渠的设计标准。

(3) 在建设引导方面，综合协调型海绵城市规划在加强分类用地建设引导的同时，运用图示化的表达方式，将原本抽象的下沉式绿地率、透水铺装率等单元 ( 组团 ) 重要引导指标进行直观的表达，并结合单元 ( 组团 ) 内各建设任务的图示引导衔接下层次规划。例如，泸县海绵城市规划在明确各类用地 R、A、B、M 等建设要求的同时，还对各海绵单元 ( 组团 ) 内的具体建设任务进行了引导，对濑溪河合江公园下沉式绿地改造、九曲河生态河堤改造等做了相应的建设指引(图4，表4)。

(4) 在运用管理方面，综合协调型海绵城市规划在引导居民积极参与规划方面做出了相应的探索创新。例如，泸州市海绵城市规划在规划编制前期即通过问卷发放及回馈总结的形式，将居民的意见纳入海绵城市规划，有效地带动了公众参与海绵城市建设的积极性。

3.洪涝灾害治理型海绵城市规划编制策略

洪涝灾害治理型海绵城市总共有 2个，其规划更关注建设引导，重点对城市防洪、洼地整治和超标暴雨泄洪通道等水安全保障设施制定了相应的建设指引(表5)。

例如，华蓥市海绵城市规划在划定建设用地时避开洼地，以减少开发建设中的挖填方成本、降低内涝风险，同时进一步调查了现状中心城区的易涝点分布情况，将易涝点分成有水面洼地、现状建成区外无水面洼地、现状建成区内无水面洼地3类，并分别进行建设引导( 图 5)。其中，位于现状建成区外的无水面洼地，地势较低，排水条件较差，汛期易积水，可将其改造成为区域重要的雨洪蓄滞空间；位于现状建成区内的无水面洼地，可结合其地形条件，改造成滨河绿地以及地块内部的雨水渗蓄空间。此外，为保证超标暴雨工况下城市的排水安全，规划通过模拟分析华蓥市50 年一遇降雨工况，结合地形水系以及用地、道路布局，利用现状地势较低的道路，设计超标暴雨行泄通道，将超标暴雨排入河道，保证城市防洪安全，并通过单元 ( 组团 ) 引导，落实建设任务 ( 图 6，图 7)。

（三）试点城市海绵城市规划编制的不足

笔者对四川省 15 个试点的海绵城市规划进行了分析，发现仍存在以下问题：①规划过于强调工程性质，注重透水铺装、绿色屋顶等低影响开发设施的建设数量、规模，忽略了与城市空间的系统性衔接以及各类低影响开发设施之间的功能配合，且缺少对于城市文化的深入研究与融合。②多为“桶状式”的要素控制，管控内容无差异，重点管控要素不明确。城市—分区—单元(组团)各层级管控内容重复，未能突显各层级的管控重点，导致各层级管控内容失效。③公众参与性不足，运营管理机制不够完善。规划编制仍旧是由规划师主导，公众意见与需求无法及时地反映到规划中，公众对编制成果的满意度不高。同时，试点城市在非工程性建议中提出了建立信息化监测平台的意见，对依赖于数据收集、整理、分析的海绵城市专项规划而言，非工程性建议缺乏实质意义。

三   

 构建面向实施的海绵城市规划

笔者在深入分析四川省海绵城市规划编制实践的基础上，尝试构建了面向实施的海绵城市规划编制体系(图8)，并对海绵城市规划编制提出以下建议。

（一）格局构建 　 ：“大海绵”与“小海绵”互动的生态空间

海绵生态格局由城市复合生态系统中某种潜在的，与水环境、水生态、水安全、水资源关系紧密的生态斑块及其空间组合构成，是维护区域与城市生态安全的基本保障，既包含建成区外围的区域“大海绵”，又包含建成区内部的“小海绵”。其中，“大海绵”生态格局的构建应结合土地利用、重大涉水基础设施等现状条件，通过生态空间的多因子评价，确定山、水、田、林、城镇、村庄和基础设施等区域生态空间，并分类提出管控措施；“小海绵”生态格局的构建应结合建成区的供排水系统、城市下垫面情况和土壤透水性等，划定河道防洪、洼地治理和雨水管渠等建成区生态空间，并落实相应的建设任务。

（二）特色塑造：“+海绵”与“海绵+”融合的文化内涵

格局的构建确立了海绵城市规划的空间范围和关注要素，但并未考虑城市不同的文化特性以及不同城市的差异性。因此，海绵城市规划应依据城市多年平均降水量、洪涝灾害频率、水资源和水污染等，对海绵城市类型做进一步的划分，强化规划问题导向的针对性，促进海绵城市由传统单一类型向“+海绵”内部细化的多种类型转变。同时，应重点研究城市特色基因“X”，扩展海绵城市的内涵，融合文化、农业和旅游等因素，形成“海绵+”的丰富文化内涵。特色基因“X”是海绵城市规划最终发挥竞争力的决定性因素，也是城市可持续发展的重要保障。如果忽略城市特色基因“X”，各个城市的海绵城市规划机械地套用公式方法，既无法解决城市问题，又会造成城市特色缺失、城市建设千篇一律。

（三）要素控制：由“桶状式”管控向“金字塔式”管控转变

要素控制应由无差异的“桶状式”管控向突出重点的“金字塔式”管控转变。要素控制重在质“精”而不在于量“多”，应根据不同的海绵城市类型，从各类控制要素中筛选出需要重点控制的内容：①城市指标，主要涉及水资源、水环境、水生态、水安全 4 大类 19 小类海绵城市规划指标要素，不同类型的海绵城市则依据自身条件，确定重点控制要素。②分区指标，涉及分区年径流总量1小类指标要素。只控制分区海绵城市建设目标，减少指标要素，最大限度地保障下层级单元(组团)指标要素弹性，促进规划的实施建设。③单元(组团)指标，在划分单元(组团)规模时，需在综合考虑城市排水分区、城市规划管理单元等的基础上，划分海绵城市管控单元(组团)，面积应控制在2～5km2 。在选择单元(组团)要素时，需结合地质水文条件、绿地率、建筑密度和面源污染程度，参考城市易淹区及降水特征等因素，修正校核分析数据，科学地确立各管控单元(组团)要素控制指标。在单元(组团)控制要素图则的表达形式上，可将控制要素分为两种类型：一是采取通则的形式表达各海绵单元 ( 组团 ) 间的共性控制内容，如表格、文字等，这也体现了单元 ( 组团 ) 要素控制的统一性和公平性；二是通过图则的形式具体表达各个海绵单元 ( 组团 ) 内部的差异性控制内容，以体现单元 ( 组团 ) 要素控制的针对性和具体性。图则应压缩非控制性内容，将各单元 ( 组团 ) 最需要进行控制的要素和要点以明确、直接的方式表现出来。通过重要内容图则化的形式，有助于将海绵城市核心内容纳入单元 (组团 ) 规划条件之中，与控规中的法定条件共同作为土地出让或划拨的依据，推进海绵城市建设。

此外，在小城市的要素控制中，可结合其分区与单元 ( 组团 ) 规模的实际特征，简化要素层级，分为城市—单元(组团)两级体系。

（四）建设引导：精细化的分层引导

采用城市—分区—组团 ( 单元 ) 的多级分层要素控制引导方式。在城市层级，主要通过制定纲领性建设原则，明确建设目标，规范建设行为；在分区层级，制定纲领性建设原则，以文字及表格的形式，明确分区建设任务与建设目标；在组团 ( 单元 ) 层级，明确其内部各项建设任务的设计形式、位置和高度等，并辅以示意性图片，以便捷、直观地指导实施建设。

同时，应重点明确近期建设任务，确立项目的数量、规模、开发时序及项目的筹融资方式，建立近期建设项目库，稳步推进项目实施建设。

（五）运营管理：多元主体参与的城市经营

海绵城市建设仅仅依靠政府、规划师的所谓的“精英智慧”远远不够，必须广泛听取社会各界的建议。因此，需增强公众参与规划编制的力度，创新参与方式：①加入反馈机制，通过报纸、微信公众号等形式发放问卷，征集市民对海绵城市规划建设的意见；与城市管理者、各界代表进行座谈，全面收集各方意见。此外，通过海绵城市信息监测平台，及时收集、整理、分析数据，为海绵城市建设提供科学的支撑，不断地完善规划。②实行准入机制，海绵城市建设尚处于起步阶段，缺乏专业人才储备，应尽快出台海绵城市服务的相关法规，规范服务市场，确保海绵城市服务管理的专业化、高水准。③建立完善的资金保障体系，充分发挥市场机制的基础性作用，通过用地保障、政策扶持等多种形式，积极引导和鼓励企业、公益组织等社会力量参与海绵城市的规划建设。同时，加快推广政府和社会资本合作(PPP)的公共产品与服务提供模式，通过特许经营、股权合作和购买服务等方式，积极推进政府和社会资本合作，推进公共服务多元化供给，提高政府公共服务质量与效率。

四   

结语

随着我国城市功能布局、产业结构的转型优化以及“双修”政策的不断深化，传统大规模扩张的粗放式发展模式在一定程度上被集约型、环境友好型及内涵式的发展模式取代，海绵城市规划在未来的城市发展中扮演着重要的角色。本文针对我国现阶段海绵城市规划编制存在的问题，结合四川省首批 15个海绵城市试点实践，从格局构建、要素控制、建设引导和运营管理4个维度，解析水资源利用型、综合协调型及洪涝灾害治理型３种海绵城市的规划策略，并在此基础上构建面向实施的海绵城市规划编制体系，以提高规划成果的可操作性。

文章全文详见《规划师》2017年9期

《四川省海绵城市试点规划编制实践总结及展望》

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