佛山市顺德区低效工业用地空间绩效评估研究

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广州市城市规划勘测设计研究院总规划师黄慧明，广州市城市规划勘测设计研究院区域规划设计所高级工程师周敏，上海市规划和国土资源管理局工程师吴妮娜在《规划师》2017年第9期撰文，指出土地利用空间绩效是反映城市土地使用功能综合成效的有效途径，然而由于缺乏对工业用地空间绩效的系统评估，城乡规划往往难以判读工业用地改造的相关诉求。文章基于已有研究，构建了低效工业用地空间绩效评估指标体系，并应用该体系对佛山市顺德区工业用地的空间绩效进行了评估，探讨了工业用地空间绩效评估在规划管控中的实施应用，以期为相关研究提供借鉴。

[ 关键词]低效工业用地；空间绩效；顺德区

[文章编号]1006-0022(2017)09-0092-06　

[中图分类号]TU984.11 + 9　

[文献标识码]B

[引文格式]黄慧明，周敏，吴妮娜．佛山市顺德区低效工业用地空间绩效评估研究[J]．规划师，2017(9)：92-97．

一     

低效工业用地空间绩效评估体系的构建

（一）土地空间绩效评估的相关研究

当前，已有许多学者逐步建立起基于多维度指标体系的评估方法，对城市综合空间绩效进行评估。例如，李峰清等人对于住房的绩效评估，刁星等人构建了城市空间绩效 5 个子系统指标体系，高魏对工业用地利用绩效与差别化土地政策的研究等。2016 年国土资源部印发的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》指出，城镇低效用地是指经第二次全国土地调查已被确定为建设用地但布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地 ( 且其权属清晰，不存在争议 )。而对于低效工业用地则可以理解为城镇中在空间布局、生产效益、环保和就业等诸多方面存在问题而未达到应有使用效能的用地。目前国内关于土地利用绩效的评估方法主要侧重于对土地集约利用的评价，如林坚等人提出的城市土地集约利用潜力评价方法及指标体系 ，齐艳红提出的不同空间尺度下城市土地利用绩效评价指标体系等。

总体而言，评估的空间尺度与针对性还处于宏观层面，达不到城市更新所需要的图斑精度。

（二）评估指标体系的构建

采用多维度指标体系以及定量与定性相结合的层次分析法是土地利用绩效评估的基本方法，但有针对性的指标选取与量化分级工作至关重要。研究针对城市更新面临的主要问题与可获得数据源情况，从区位情况、生产效益、产权情况、建设情况、租金租约 ( 特指集体工业用地 )、产业门类及对周边影响等方面着手，共选取9项可量化指标作为具体评估指标(表1)。

（三）城市历史形态和社会经济动因的解读

单项指标可以体现工业用地的单项体征。因此，在对工业用地进行多因子综合分析后，依据分析结果对综合使用效能低的工业用地进行近期改造，对综合效能高或尚可的工业用地进行中远期改造。研究设置了工业用地综合绩效度的指标体系，并分别选取9项指标分类赋予权重，采用层次分析法判定每个评估图斑的综合绩效程度(表2)。工业综合绩效度满分为100分，得分越低，则表示工业用地发展的综合绩效越低，需尽快进行改造提升；得分越高，则表示工业用地发展的综合绩效越高，需保留该工业用地并采取保障措施。

（四）评估图斑分类

对于被赋予各类指标数据与综合绩效度的评估图斑，可以结合空间改造政策对其进行分类，进而制定差异化的规划措施。这样就可以把土地空间绩效评估反馈到具体的城乡规划管控中。研究根据对工业用地的不同处置方法，将图斑划分成保留发展型、工业提升型、功能转变型和生态控制型４类。其中，保留发展型图斑的工业综合绩效度较高且符合城乡法定规划要求，该类用地应保留工业用地属性并不断提升产能；工业提升型图斑的工业综合绩效度居中，该类用地改造后仍然为产业用地，并可适度发展部分科技研发类产业；功能转变型图斑的工业综合绩效度较低，未来已不适于进行工业生产，该类用地宜改造为商住用地、市政用地、公共服务用地或绿地，完善城市综合功能；生态控制型图斑的工业综合绩效度最低，且位于主要生态控制区范围内，应通过指标腾挪和归并搬迁等方式实现工业功能的搬迁与退出。

二      

顺德区工业用地的空间绩效评估

（一）评估图斑的划定

划定高精度的图斑是构建评估体系的基础。根据顺德区 2014 年土地利用变更数据与城乡土地利用现状调查数据显示，全区共有工业区/点311个，用地总面积为114.5km2。其中，街镇级及以上工业区共 17 个，用地面积约为38.2km2；村级工业点共 294 个，用地面积约为76.3km2 。由于各类工业区 /点面积差距较大，为统一评估量纲和增强统计数据源的可获得性，对于面积较大的街镇级及以上工业区以40hm2为尺度划分统计单元，共形成256个图斑。村级工业点面积普遍小于40hm2，因此将每个村级工业点设定为一个统计单位，共有294个图斑。最终，顺德区共形成550个图斑，研究小组将全部工业企业数据按图斑界限录入 ArcGIS平台进行分析统计。

（二）空间绩效指标特征

研究主要从以下5个方面分析了空间绩效指标特征。

(1)区位适宜程度分类。

将工业用地图斑与顺德区城乡规划确定的城市重点发展区空间布局相叠合，得到工业用地改造区位适宜程度分类图(图1)。根据图斑统计分析，位于市区及镇街重点发展区范围内的工业用地面积约为16.5km2，占顺德区工业用地总面积的14.4％。重点发展区是政府主导近期重点推进开发建设的区域，因此其改造的迫切性、可行性及动力均较高。而位于重点发展区范围外的工业用地改造主要依托权属人自身的意愿及市场的需求。

(2)产出效率。

2014 年顺德区工业用地的产出率约为45亿元/平方公里。从空间分布看，工业总产值大于 100 亿元的工业区多集中在东部 105 国道沿线，工业总产值小于 20 亿元的工业区则散布于北部及西南片区，总体呈现“东高西低”的特征( 图 2)。从评估指标可以发现，顺德区的工业区产能两极分化严重：地均产值大于45亿元/平方公里(全区平均水平)的工业斑块共计 66 个，用全区 18％的工业用地生产了全区74％的工业产值；地均产值小于 45 亿元/平方公里的工业斑块共计 484 个，用全区 82％的工业用地只生产了全区26％的工业产值。这反映了顺德区大量工业用地处于低效使用状态，在土地资源高度紧张的情况下，迫切需要提升土地使用效能。

(3)开发强度与建设年代。

从开发强度看，2014年顺德区已投产的工业用地建筑基底面积共计7222万平方米，建筑密度为63％；建筑平均容积率为 0.8，全区工业厂房平均层数只有1.27层，整体开发强度较低(图3)。从建设年代看，顺德区超过90％的工业厂房建成于1990～2005年。105国道及原325国道沿线有较多的旧厂房建成于 1995年之前，地均产出较高的工业厂房多建成于2000年以后(图4，表3)，许多1990年之前建设的厂房已经不适合更高效能的生产需求，需要进行升级改造。

(4)剩余租期与租金分红。

目前顺德区工业用地中国有与集体土地的比例约为 4 ∶ 6，因此把集体用地的情况反馈到用地绩效评估中具有重要意义。顺德区集体工业用地主要由村集体出租给企业主或个人从事生产活动，既有土地出租也有厂房出租。由于大多数村集体认为厂房建设成本较高且后期维护需花费大量的人力和财力，因此多以土地出租为主且长租比例大。根据调查，顺德区集体出租工业用地剩余租约时长在 10 年以内的用地面积仅为 15km2，占集体出租工业用地面积的 30％；剩余租约时长在 10 年以上的用地面积占集体出租工业用地面积的70％。长租将增加村集体与业主之间的协调难度，增加工业用地整合与改造难度。如图5所示，短租的工业用地主要集中在东部片区和北部片区，西南片区以集体流转和长租为主。这表明工业发展起步较晚的西南片区的工业用地“固化”情况严重，改造升级的可行性相对较小，东部片区和北部片区的短租集体用地将是近期改造的重点。

租金分红也是影响顺德区集体工业用地升级改造的重要因素。根据调查，目前顺德区村级工业区厂房租金主要集中在 8 ～ 12 元 / 平方米·月的水平，租金水平仅为市场价格的一半(图6)。此外，顺德区许多村集体的工业用地都存在转手出租的情况，“二房东”现象普遍存在，大量的租金收益都被“二房东”甚至“三房东”攫取，村民没有享受到应有的租金收益，“二房东”将是村级工业区升级整合的阻力之一。由于土地租金不高，顺德区农民每年的人均分红仅为1767元，全区人均分红低于2000元/年的村居共计113个，村民收入水平亟待提高，而且不同区域的人均分红差距较大(图7)。由于土地租金收入和房租收入仍然是村居分红及村民收入的主要来源，这一情况让村民对于村级工业区/点的依赖性更大，增加了整合与改造难度。

(5)工业门类与工业污染程度。

目前顺德区的家具制造业、橡胶和塑料制品业，以及电器机械和器材制造业 ( 主要是家电 ) 的用地面积占比超过70％(图8)。从工业污染程度的分布看，佛一环以东的企业工业污染程度较低，佛一环以西的企业工业污染程度相对较高(图9)。根据顺德区“十三五”规划，未来将重点发展八大支柱产业，形成先进制造业和现代服务业双重驱动的产业结构。其中，先进制造业主要包括生活科技、绿色环保、信息智能和现代医药。因此，顺德区未来将推动家电制造业向智能化升级、家具展贸业向体验化升级，并逐步淘汰污染严重、产出效率较低的塑料加工业和服装印染业等产业。

（三）综合绩效的多因子分析

根据工业综合绩效度评估方法，研究小组对顺德区工业用地9项指标进行分类赋予权重，并采用加权打分的方法判定每个图斑的综合绩效程度(图10，表4)。评估结果显示，在顺德区550个工业斑块中，工业综合绩效度得分在75～ 100 分的有 55 块，视为优良；得分在60～75分的有258块，视为普通；得分在40～60分的有179块，视为较差；得分在40分以下的有58块，视为很差。在此基础上，研究参考全区“三旧”改造规划和各镇街实际情况，将升级改造型工业用地分为近期改造型(2018年)、中期改造型(2020年)和远期改造型(2020年以后)3类。其中，近期改造型斑块共8个(大部分可改造程度低于50分)，中期改造型斑块共22个，远期改造型斑块共5个。

（四）工业用地改造类型的划定

研究根据工业用地绩效评估指标情况和城乡规划管理要求，结合空间改造政策，将顺德区需改造提升的工业用地划分成保留发展型、工业提升型、功能转变型和生态控制型4类(图11)。其中，保留发展型用地的面积约为28.1km2，在该区域应保留工业用地属性，不断完善相关配套服务，严格禁止工业企业改作其他用途；工业提升型用地的面积约为31.3km2，在该区域应重点促进产业升级扩容，提高用地产出效率和集约节约用地水平，鼓励区内企业自主改造，对工业产生效率设下限要求，推动不符合要求的企业进行工业类型升级改造，严格禁止工业企业改作非产业用途；功能转变型用地的面积约为38.2km2，在该区域应根据市场需求和改造可实施性有计划地逐步推进改造，对区域内个别现状发展较好的企业应鼓励其搬迁至符合布局要求的集中工业园区，以避免因大规模“二改三”导致优良的工业企业的外迁或消亡；生态控制型用地的面积约17.0km2，近期应严格控制其规模扩张，并实现工业功能的搬迁和退出。

三   

工业用地空间绩效评估在规划管控中的实施应用探讨

（一）基于工业用地绩效的规划用地模拟分析

工业用地绩效评估设定了工业图斑的改造方向与时序，在此基础上可以结合多种用地配置方案进行规划用地情景模拟分析，这对科学制定不同时期的城乡规划方案具有重要意义。按照产业规划，顺德区2020年、2025年、2030年的工业总产值应分别达到1.01万亿元、1.51 万亿元和 2.28 万亿元。按照土地利用总体规划的要求，未来顺德区将不再增加建设用地规模。同时，为确保产业目标的顺利实现，需要在开展工业用地改造过程中协调好各类用地的比例，确保“二改二”工业用地效率的提升能抵消“二改三”及生态复绿中减少的工业用地所带来的产值损失。

基于此，研究设定未来保留发展型用地产值年均增长率为 9％ ( 略高于全区平均水平 )，未改造的工业提升型用地与功能改变型用地产值年均增长率为6％～8％，改造后的工业提升型用地产值年均增长率为10％，并按照工业绩效评估结果模拟设定3个改造阶段。阶段一 (2020 年 )，按照顺德区目前工业用地更新速度，功能改变型和生态控制型工业用地改造比例预计均可达到2014年的1/3。按照工业用地综合绩效评估结果，分别将这两类用地按得分由低向高选出1/3的用地列入改造计划，改造后将减少约320亿元的工业总产值。因此，将工业提升型用地按综合绩效评估得分由低向高排序，计算得出需改造的工业用地面积为16.2km2，占工业提升型用地的 52％。阶段二 (2025 年 )，预计功能改变型和生态控制型用地改造比例均可达到 2014 年的 1/2。阶段三(2030 年 )，预计功能改变型和生态控制型用地改造比例均可达到 2014 年的2/3。参照阶段一的计算方法，得出阶段二和阶段三需要改造的工业提升型用地面积分别为18.7km2与20.7km2。

（二）产业用地保护线划定

在政策空间管控层面，除了划定空间政策分区外，还可以考虑制定政策性控制线管控。针对顺德区目前有大量工业用地需进行功能转换的情况，可以根据绩效评估划定产业用地保护线。研究将全部的保留发展型用地、绩效评估较高的工业提升型用地设定为产业用地一级保护线(总计51.3km2 )，对区内现状工业用地实施严格的功能限定措施；将其余的工业提升型用地、阶段三尚未改造的功能转换型用地(总计20.7km2)设为产业用地二级保护线，实施有条件的城市更新改造措施，并对两类产业保护线制定相应的规划管理政策，既保证产业空间底线，又为未来的更新改造预留一定弹性(图12)。

（三）控制性详细规划层面的应用

工业用地的规划管控最终需落实到控制性详细规划或相应层面的城市更新规划中，因此可以把工业用地的空间绩效信息作为制定地块功能与管控指标的重要依据。目前顺德区城市更新改造规划已经形成了“规划管理单元—更新改造单元—改造地块”的三级规划控制体系(表5)。为有效融入空间绩效信息，更新改造单元的划定应尽量与工业绩效评估图斑相衔接，面积较大的图斑可直接作为更新改造单元，面积较小的图斑则由多个组成一个更新改造单元。对于产业保护线内刚性管控的改造地块应实施严格的控制性详细规划功能与指标管控，对于产业保护线外弹性的改造地块则结合绩效评估政策分类制定相应的更新改造方案。

六   

结语

低效工业用地的空间绩效评估为城乡土地功能的再开发利用提供了科学方法。通过有针对性的指标设置及定量评估方法，可以从宏观的土地利用情景模拟、中观的片区控制性详细规划及微观的地块开发条件三个层面对工业用地改造进行管控。在土地“溢价”逐渐超过部分实体制造业的珠三角地区，对土地功能的科学管控是政府空间治理的重要职能，也是维持城市可持续发展的重要手段。

文章全文详见《规划师》2017年9期

《佛山市顺德区低效工业用地空间绩效评估研究》

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