【规划师论坛1】精益求精：新常态下城市设计管理的应对策略

Original 2017-12-28 许霖峰戴冬晖等 规划师杂志

主题：精细化管理与城市设计

【编者按】

城市建设要求以法律法规为依据、以提高管理效率与效益为目的，运用现代管理模式，对管理对象实施精细、准确、快捷的规范与控制。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》强调通过精细化管理，从精细、高效、合理有序的视角关注城市设计。为此，本期“规划师论坛”栏目以“精细化管理与城市设计”为主题，在阐述精细化管理与城市设计内涵的基础上，对精细化管理与城市设计的对接思路与方法、应对策略及实施、改善途径等展开探讨，以期为读者们提供有益参考。

【规划师论坛1】

精益求精：新常态下城市设计管理的应对策略

哈尔滨工业大学(深圳)建筑与规划学院博士研究生许霖峰，哈尔滨工业大学(深圳)建筑与规划学院副教授、硕士生导师戴冬晖，哈尔滨工业大学(深圳)建筑与规划学院教授、博士生导师王耀武在《规划师》2017年第10期撰文，面对新常态下城市发展高质量、可持续和综合多元的新要求，城市设计管理面临着管理质量、效率和效益的挑战。以“高质量、高效率、高效益”为核心的精益思想不仅在价值取向上与新常态下的发展要求相一致，还能在过程上与城市设计管理进行对接，作为全新的观念指引城市设计管理在新时期的发展。文章在阐述新常态下城市设计管理新内涵的基础上，针对管理中的“人、事、物、律”，从组织结构扁平精干、管理过程连续并行、内容简明方法集成和机制创新持续改善4个方面，提出了城市设计管理在新常态下的应对策略。

[关键词]新常态；精益思想；城市设计管理

[文章编号]1006-0022(2017)10-0005-05　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]A

[引文格式]许霖峰，戴冬晖，王耀武．精益求精：新常态下城市设计管理的应对策路[J]．规划师，2017(10)：5-9．

一

面对挑战：新常态下的城市设计管理

在过去的 30 年，我国的城市建设经历了一个高速的城市化发展期。这个时期，地方政府获得中央赋权，开始了以“拉开城市框架、拓展城市增量”为经营策略的“空间资本化”进程。这成为自改革开放以来形成的普遍适用的城市增长逻辑，也成为稳定、常态化的城市发展路径。这种快节奏、大规模、粗放式的开发建设模式，使得如雨后春笋般涌现的产业园、开发区、大学城和城市新城新区成为一种城市增长的“常态”，也使得郊区化、千城一面、空间拼贴和结构失衡成为该时期城市空间形态的一种“常态”。造成这种失序与失态的主要原因是城市在建设思路上重 33 45630 33 15231 0 0 1272 0 0:00:35 0:00:11 0:00:24 2948“增量”轻“提质”，在空间管理上重“定量”轻“定性”。归根结底是由于对城市设计的重视不足，没有充分认识到城市设计对于城市发展的重要性及其在综合形态环境塑造与管理方面的优势。

近年来，伴随着新型城镇化的启动和“城市双修”的提出，我国的城市规划已逐渐由增量向存量转型，对土地的利用模式也相应地从外延式扩张向内涵式提升过渡，向更强调以人为核心、生态节约、智慧高效和多元特色的方向转变。这些转变都标志着我国的城市发展将迈入一个以“降速、转型、多元”为特征的“新常态”。“降速”意味着城市的发展速度将回归正常，在逐步放缓的建设过程中加强空间管理，推动城市在社会、资源、文化和管理体制机制等多方面的可持续发展；“转型”意味着城市的发展使命将回归本真，由“增长引擎”转向“生活家园”，更加注重城市空间质量的提升，使城市成为高品质生活的载体；“多元”意味着城市的发展路径将回归理性，不再是经济效益至上，更加关注城市的综合效益，走多元特色的综合化发展道路。因此，可持续是对“降速”的应对，高质量是对“转型”的承接，综合发展是对“多元”的展现，这三点将成为新常态下城市发展的新要求。

面对上述新要求，城市设计与城市规划的相互配合显得尤为重要。城市设计负责空间形态的塑造与定性管理，城市规划承担城市功能的调配和定量控制。二者各有侧重，从不同的角度推动城市建设在新常态下的有序发展。这也为作为城市设计顶层设计的城市设计管理提出了在管理质量、效率和效益方面的挑战(图1)。

（一）管理高质量的挑战

城市设计管理质量是城市设计实效性的基础，也是城市空间品质的重要保障。然而，我国城市设计长期以来“重设计轻管理”的情况，造成了大多数城市设计项目都陷入难以有效实施的困境。就现状而言，城市设计管理的质量并不理想。具体体现在内容层面缺乏从设计方案到管理文件的有效衔接和转译，管理内容的针对性和指向性较弱；在方法层面没有跟上数字信息时代的脚步，并且缺乏计划性和系统性；在制度层面缺乏法律和各层次制度对内容的保障，使得内容缺乏权威性和严肃性，造成项目实施存在一定的随意性。因此，唯有进一步提高城市设计管理的质量，才能保证城市设计的有效实施，才能满足新常态下对城市高品质空间的要求。

（二）管理高效率的挑战

城市设计管理的效率与管理体制直接相关，体制是否具有可持续性，将影响部门间的工作关系并进一步影响工作效率。但是，目前规划管理体制由于“科层制”分而治之引起的条块分离，使得城市设计管理部门难以在规划、土地、市政和交通等主管部门间做出协调，形成城市设计要素多头管理、交叉管理和灰色管理并存的局面。体制又进一步影响过程，使得城市设计各阶段的管理任务与流程都必须分部门依次进行，将管理过程变得异常复杂、漫长。加上组织机构自身存在一定的不稳定性，管理工作常因为人员调动而难以衔接甚至中断。这些体制上的不可持续都造成了城市设计管理的低效和行政成本的浪费。面对新常态对于管理体制可持续性的要求，城市设计管理必将进一步梳理结构、改进过程，以更高的效率迎接挑战。

（三）管理综合效益的挑战

过去，我国长期将“发展”简化理解成 GDP 增长，将城市固化成“增长机器”。这也使得城市设计变成了招商引资、促进经济的有效工具，城市设计管理也随之落入了“唯经济效益”的价值桎梏。如今，以土地为本的发展方式已经难以为继，新常态下的城市将追求更多元化、更可持续和更具综合效益的发展。这就需要城市设计在管理观念上回归“人本”和“家园”，融合更多元的价值观念，追求管理在生态宜居、文化传承、地域彰显、智慧创新和社会公平等多方面的综合效益，为实现城市的“五位一体”综合发展做出指引。

二

应对挑战：城市设计管理的精益观

（一）对精益观的阐释

“精益”(Lean Thinking) 作为一种思想和理念最早产生于日本的汽车制造业，是从丰田公司独创的生产和管理过程中提炼出的一种思想。它是相对于当时横扫全球的福特式大量生产(Mass Production)提出的一种全新的发展思路。其革新的要点在于重新对“效率”、“成本”及“人的价值”进行审视和定义，将效率置于用户需求之上，将成本置于生产全过程之上，将人的价值置于设备之上；强调以用户需求为导向，以杜绝一切不产生附加价值的时间、人力与资源浪费为准则，以人的智慧为驱动，通过营造扁平、透明的组织环境，激发个人自主性和集体协同性，不断地改善工作的过程和质量。可见，“精益”的实质是一种在质量和效率的持续改进中实现效益最大化的“行为过程”，而“高质量、高效率、高效益”正是精益思想的精髓。

城市设计的“过程”属性为精益观念的融入提供了天然的基础，也在与过程属性对应的城市设计管理和精益观念之间建立起联系的桥梁。同时，精益观念与城市设计管理的结合既具有良好的适应性基础，又符合新常态下的发展背景。首先，精益思想于20世纪90年代末便跨出了制造业的诞生地，作为一种普遍的管理理念在政府和房地产等行业传播及应用，随后又在建筑、服务业、农业、民航、运输业、分销、服装、医疗保健和通信等众多领域开展了各具特色又卓有成效的精益实践，如精益管理注重系统化、扁平化、信息化及精益观念和行为的培养；精益建造倾向于资源消耗最小化的全生命周期控制。这些实践的成功都证实精益思想具有广泛的灵活适应性，也说明城市设计管理同样有融入和借鉴精益观念的可能。其次，精益所追求的“用户价值、高效节约和多方整合”等理念，与新常态下“以人与家园为本、可持续和综合发展”的价值取向一致，可以将其作为一种有效的发展观念对新时期的城市设计与管理进行引导。

综上所述，精益观既可以与城市设计管理有效搭接具有现实的可行性，又迎合新常态发展要求具有未来的指导性。它将改善现有的城市设计管理，使其更加适应未来的要求与挑战(图2)。

（二）精益观下城市设计管理的内涵

面对新常态下城市发展的挑战，新时期的城市设计管理将吸收精益观的价值精髓，体现“高质量、高效率、高效益”的全新内涵。

城市设计管理的高质量是指管理可以有效地落实设计意图。这就需要从管理内容、方法和制度保障三方面做出支持与响应。管理内容是管理执行的重要依据，其涉及的要素和内容本身的清晰性与指向性将直接影响城市设计管理和实施成果的质量。管理方法是确保管理有效执行的工具，不仅包括组织机构内部涉及人员与事务等行政工作的管理方法，还包括行政机构对城市物质空间形态的动态管理。而制度则是对内容权威性和严肃性的重要保障。

城市设计管理的高效率是指在可持续的管理体制和过程下，花费更少的管理成本(人力和资金等)完成管理工作，达到预期目标。因此，管理体制、过程和成本是实现高效率的关键要素。其中，体制是管理运行的总体框架，反映组织中的权力与关系格局，涉及到各部门的权责范围与部门间的相互关系，可持续的管理体制强调的是部门间的沟通与协作。过程是对于各项工作分阶段地组织与执行，可持续的过程意味着各阶段、环节的衔接连贯顺畅。成本是为了实现管理目标所耗费的各类资源，包含时间、资金、人力和物料等。

城市设计管理的高效益是指综合效益，包含个体效益和社会效益两个层面。个体效益是高效益的根基和源点。它是从市民的需求和利益出发，为其日常生活和个人发展提供良好的环境和条件，并兼顾其与城市的情感联系，树立市民对城市的归属感、认同感和自豪感。社会效益是高效益的主体和动力。它是从城市的发展需求出发，为城市和地区带来更多的经济发展机会，促进社会公平与稳定，同时在彰显地域特色、修复生态环境和传承当地文化等方面做出贡献。因为综合效益涉及到多方主体的利益，所以需要建立相关机制在全过程中发挥协调与制衡作用，促进城市设计的持续改善，以获得更高的效益。

三

精益求精：四位一体的城市设计管理策略

城市设计管理可以从“人、事、物、律”4个方面对新常态做出应对。“人”代表着城市设计管理的主体，具体指由管理者组成的管理机构，它是管理体制的重要组成部分和载体；“事”代表城市设计管理的过程和环节；“物”代表城市设计管理的对象，是基于对象进行的具体操作，包括管理内容与方法；而“律”则是贯穿在管理全过程中的规则，也就是管理运作的内在机制。这四方面内容不仅可以与精益观“高质量、高效率、高效益”的内涵相对应，还能够满足城市在新常态下的发展要求。其中，“人”和“事”与高效益对应，在组织机构和管理过程中体现；“物”与高质量对应，在管理内容和方法中体现；“律”与高效率应对，是通过机制形成多方制衡，在质量和效率的持续改善中获得更高的综合效益。因此，精益求精的含义就是让城市设计管理做到“人合、事畅、物明、律善”。

（一）“人合”：组织结构扁平精干

城市设计作为规划的重要组成部分，其编制、审批和实施都要依附于城市规划管理体系来实现，这就决定了规划管理体制的组织结构将直接影响城市设计管理的效率。首先，采用扁平化的组织结构可以在管理层次上减少中间层级，提升信息在纵向上的传输效率，降低管理成本。其次，在决策程序上可以通过广泛授权打破等级障碍，使基层人员可以直接获取上层的信息和资源，做出权责范围内的决策和反馈，既提高了组织的透明度和灵敏度，又提升了工作效率。再次，在部门关系上有利于打通部门间的信息壁垒，加强交流、渗透与协同合作，从而有效改善城市设计管理过程中规划、土地、交通等部门因分权管理而造成的“强部门”间的冲突和矛盾，化“部门性”为“公共性”，使“部门利益”回归“公众利益”(图3)。最后，管理幅度的扩大将促进部门精简、整合，有利于组建精兵强干的队伍，大幅提升部门的综合实力。

前海管理局在扁平化组织建构方面就进行了前瞻性的创新尝试。它将规划体系压缩成两个层级：上层决策层由局长办公室牵头，进行顶层决策与控制引领；下层操作层将规划、建设、土地、市政和交通等部门整合成“规划建设处”，负责执行与协调服务。在此基础上，按照“精简、统一、效能”的原则，设立若干精干的、模块化的组成机构；广泛授权专业人士，如咨询机构、责任规划师和技术志愿者等，通过专业人员的力量提供智力支持，助力宣传科普。

（二）“事畅”：管理过程连续并行

城市设计管理是对城市设计全过程的管理，大体经历编制管理、决策管理和实施管理3个阶段。每个阶段都有不同的利益主体参与，并受到市场环境变化的实时影响。因此，在这个动态、持续的决策过程中，保证过程的连续性是实现城市设计意图、提高管理效率的关键。要确保过程的连续性，首先要制定清晰明确的计划，使公、私各方在战略目标上达成共识，明确计划的时间安排和执行机构。其次要设立总协调机构(如城市设计处)，并利用制度来加强机构的稳定性。例如，建立总设计师和责任设计师制度，通过向具有较高水平的专业技术人员授权，实行全程负责的“一支笔”管控，确保城市设计可以坚定不移地得到贯彻执行。另外，将管理过程中的环节进行适当合并与同步，可以合理缩减流程的周期和行政成本，使过程更加紧凑高效。合并的目的在于创造一个综合性的工作端口，将不同部门相同类型、相同阶段的工作整合在一起，打造“一站式”的服务。同步是取消管理过程中同一阶段内各环节之间的互为前置条件，把串联流程改为并联同步执行，比如将建设项目审批流程由传统的串联模式改为并联模式同步进行(图4)。

广州于 2013 年开展了建设工程项目网上并联审批的实践，将原有的串联式的行政审批流程改为并联式，使各审批部门既可以独立工作，又能够在完整的流程中相互联系，在提高效率的同时实现了信息共享。最终将审批环节整合为 5 个阶段，审批事项由 93 项缩减到33 项，审批时限也从原有的 799 个工作日大幅减少到 37 个，工作效率提高了 21 倍。

（三）“物明”：内容简明、方法集成

城市设计能否成功，其难点和关键在于当设计方案编制完成之后，能否将“设计语言”转译成行之有效的管理文件，通过有效的管理内容和科学的管理方法控制，保障并引导城市设计的实施。

在管理内容上应做到精简清晰，抓住关键性和系统性要素，突出针对性和可操作性，避免由于管理内容面面俱到所导致的空泛和无效。美国西雅图于 2014年起实施的新版城市设计指南(Seattle Design Guidelines)就体现了内容的简练与清晰，仅包括文脉与场地、公共生活和设计概念 3 个方面的 11 项控制指标(图 5)。此外，管理内容在表述上还应准确到位、言简意赅、通俗易懂，具有良好的可读性和交流性。

在管理方法上应突出集成化、智慧化管理。利用数字信息技术打造开放式的综合管理平台，集各职能部门与利益相关者于平台之上。为各部门提供信息传输接口，将各自的资源、工作内容和进度在平台上进行集合汇总，这样既方便各专业、各部门之间的交流对接与协同合作，又有助于对具体项目的运行情况进行落实与跟进。例如，常州市就构建了与控规紧密对接的信息管理系统平台，将控规指标和城市设计关键性导控要素录入数字管理系统，提高了对复杂管理的整体协同把控能力。另外，还可以利用数字化模拟的方法从技术层面加强对城市空间的可视化管理。例如，重庆市规划局在管理的过程中利用三维数字建模技术将项目设计方案置于城市整体现状环境之中，直观地对城市设计项目进行空间管理和研究。

（四）“律善”：机制创新持续改善

城市设计要获得高效益，实现综合发展必须满足两个前提条件：一是确保多元价值和多方利益的平衡发展；二是要在运作的过程中不断地发现问题并及时改善。这就需要建立相应的双向监督和动态评估反馈机制。双向渗透的监督机制包含自上而下和自下而上两种途径，由政府和管理者对设计编制与实施过程施加约束，由社会大众、开发商和设计师对规划管理部门的决策、审批进行监督，并利用监督机构和制度保障这种机制，如组建独立的监督委员会 ( 由管理者、投资人、设计师和公众等共同组成 ) 负责制定监督流程和规定，并组织具体的监督工作。此外，还可以利用网络、新媒体等线上平台结合市民座谈、工作坊等线下活动的方式，提高公众参与度，扩大并加强监督的范围和力度。

动态的评估反馈机制则可以依据城市设计的运行情况和市场变化快速做出反应，并针对管理不同阶段的实际情况和工作重点 ( 如编制管理偏重协助、决策管理侧重组织、实施管理强调监督)，动态地制定具有时效性和操作性的评估内容与标准，对城市设计的运行效果和管理效果做出评价和反馈，从中发现问题并及时对管理体制、内容和方法做出改善。目前我国的城市设计评估才刚刚起步，多以实施度和实施效果的静态评估为主 (如对哈尔滨市哈西地区城市设计实施的评估)。对于城市设计全过程的动态评估还有待探索，需要进一步加强评估机构、制度、方法和程序等方面的研究。

六

结语

“新常态”意味着我国的城市发展将进行趋势性转变，进入一个与过去30 年高速建设有所不同的新阶段。城市设计管理也必然要顺应趋势，向着更高质量、高效率和高效益的方向发展。这种转变的实现，仍然需要我国进一步明确城市设计的法定地位，通过立法从国家和地方层面确定城市设计的编制、管理与实施制度，从根本上保障城市设计管理的过程和效力。另外，还需进一步完善城市设计的组织机构，在现有规划管理体制中增设城市设计专职机构或增加相应职能，并借助公私合作 ( 如PPP 模式 ) 和第三方中介性组织等多种形式丰富管理手段。同时，进一步面向政府和规划管理部门开展城市设计的继续教育工作，全面提高城市设计管理的能力。