【规划师论坛4】城市设计视角下城市规划精细化管理思路与策略

Original 2018-01-03 任小蔚吕明 规划师杂志

主题：精细化管理与城市设计

【编者按】

城市建设要求以法律法规为依据、以提高管理效率与效益为目的，运用现代管理模式，对管理对象实施精细、准确、快捷的规范与控制。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》强调通过精细化管理，从精细、高效、合理有序的视角关注城市设计。为此，本期“规划师论坛”栏目以“精细化管理与城市设计”为主题，在阐述精细化管理与城市设计内涵的基础上，对精细化管理与城市设计的对接思路与方法、应对策略及实施、改善途径等展开探讨，以期为读者们提供有益参考。

【规划师论坛4】

城市设计视角下城市规划精细化管理思路与策略

广东省建筑设计研究院城市设计与规划研究所副所长任小蔚，广东省建筑设计研究院城市设计与规划研究所工程师吕明在《规划师》2017年第10期撰文，精细化管理是当下城市规划的必然趋势，也是城市发展的必要需求。城市让生活更美好，但粗放式的城市管理方式很难实现这一愿望。城市设计对提升城市空间品质具有积极的作用，城市设计的发展与城市规划精细化管理仍处于相互促进的时期。城市设计在管控要素、方式及机制等方面均可促进城市规划的精细化管理。

[关键词]精细化；城市设计；城市规划；管理

[文章编号]1006-0022(2017)10-0024-05　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]A

[引文格式]任小蔚，吕明．城市设计视角下城市规划精细化管理思路与策略[J]．规划师，2017(10)：24-28．

一

当前城市设计在精细化管理方面存在的问题

(1) 重方案缺要素的编制方式，未能有效指导城市建设管理。当前的城市设计成果普遍重视方案设计而轻视对精细的城市公共空间管理要素的研究，有关城市精细化建设的要素(如城市风貌、建筑风格与环境设施内容等)常常无法落实管控，导致不少地方的城市风貌被诟病“千城一面”。古海波认为，上海、武汉等城市的地方性规划设计管理规范对于城市设计控制规定一般体现于建筑面宽、建筑高度、建筑间距与建筑退让等方面，内容不够系统全面，无法全面有效地指导城市建设。

(2) 规划编制缺乏针对城市形态的量化控制，城市形态难以控制。我国在过去一段时间内的城市规划实践以增量规划为主，二维的管理维度一定程度上符合了上一时期的城市发展需要，但面临城市空间形态失控、城市天际线失控等情况。虽然近几年大力提倡以城市空间形态设计为主要内容的城市设计，但现行的、普遍的编制内容却多以定性控制为主，缺少定量控制，出现了城市设计管控操作性不强的困局。

(3) 管理要素与多元化建设要求不相适应。现行的城市规划技术管理的体系构成，是以技术规定为主，配套面积计算、日照计算的规定，以及对一些实际问题的普适性约定。普适性约定的方式在管控中使用较为普遍，其具有编制周期短、可在短期内使用的特点，但长期使用却有一定的隐忧。例如，部分城市的城市设计要素里面基本上都包含了贴线率等指标，但如果要将城市设计的这些指标作为强制指标去执行，具有一定的争议性，实际建设中操作性并不强。郝辰杰认为，由于对要素重要程度判断的不明确，导致了要素在实际建设时难以落实。

(4) 缺乏实施的途径及手段。城市设计虽然是提升城市品质的有效方法，也是城市规划管理的手段之一，但无独立的法定地位，较少有规章制度对城市设计的实施流程进行明确，导致城市设计缺乏实施的途径及手段。比较突出的现象是由于缺乏明确的审查审批管理机制，单独编制的城市设计的技术成果难以通过行政管理程序转化为相应的法定规划管理依据。

二

城市设计实现精细化管理的思路探索

（一）可管控要素、量化标准和可执行的程序等是实现精细化管理的基础

在西方各国长期以来的城市管理实践中，将精细化管理归结为效率、效益与竞争力的提升。泰勒认为，要实现精细化管理，需建立明确的、可以量化的工作规范，并且将这种规范标准化，以“精密性”和“规范性”途径为核心的“效率导向”作为重要的研究对象。怀特等人作为公共管理的代表，认为必须运用科学的方法得出某些规律性的东西，进而建立相关的原理、法则和知识体系。在编制技术层面，姚燕华提出实现精细化管理的技术编制体系，应从城市设计编制内容、信息管理系统建设与管理实施机制方面进行改革。周建非提出面对规划精细化管理的要求，城市设计附加图则应明确编制的目标、编制的内容与阶段的要求。郝辰杰认为，应关注影响城市设计目标、公众利益实践的最关键要素，进行精细化的设计、控制与管理。在规划管理层面，古海波提出需要进一步厘清城市设计与规划和建筑设计各自的工作边界，确定城市设计重点控制要素，并以标准和准则的形式，借助法规化、行政化的通则手段，对建设环境进行干预，通过设计控制标准和设计通则的“底线”划定，将城市设计控制要素法定化，以期守住空间品质的底线。

（二）国外实践：城市设计指导下的精细化管理

(1) 精细化的城市设计要素理念融入的精细化管理。英国通过城市设计理念和方法的融入，指导设计和规划的精细化。自 20 世纪 90 年代以来，英国政府致力于搭建一个政策框架，即人们的出行方式选择能够与环保目标保持一致，强调在各个层面对交通与土地利用规划关系的审查。在此背景下，英国出台了《伦敦街道设计导则》 (以下简称《导则》)、《步行环境改善计划》及公共空间改善等一系列策略。《导则》基于现有的一系列街道设计及交通相关政策文件和标准规范，通过对上层次政策文件和指引性文件的补充，将各层级对街道设计的要求有效衔接。《导则》是伦敦总体控制街道建设效果的指导文件，将道路设计的理念纳入法定审查环节。

(2) 城市设计量化指标引导的精细化管理。从香港的城市操作实践看，《香港规划标准与准则》(以下简称《准则》)中专门设置“城市设计指引”专章，从宏观和微观两个层面的规划上对设计空间、景观、环境与自然保护等多个方面的内容加以指引。其中，《准则》不但根据各地区的发展类型设定了不同的发展密度控制标准，还对建筑高度轮廓线、市区边缘地区和乡郊地区的结集程度与密度、海边用地的要素进行量化控制。

(3) 城市设计成果法定化的精细化管理。促进城市设计与城市规划管理衔接的有效方法是将城市设计成果的应用制度化。日本的城市设计内容通过法规固定下来，新加坡的城市设计内容则是纳入了法定管理平台，美国、英国的城市设计则是在审查环节介入法律体系中。美国的设计审议程序以区划法及城市设计导则为参照标准，对开发项目的设计进行审议，是对一些难以度量的、与设计质量相关的要素进行控制，并纳入到具有法律效应的管理程序中。

（三）国内实践：探索设计全过程及要素管理的精细化

我国各地积极探索精细化的城市设计管理，如上海和杭州等城市通过部门规章等形式，统一导控要素的图例及内涵，规范城市设计要素的落实情况，使得要素使用与建设管理紧密衔接。对重要地区的景观效果进行把控，主要是通过详细规划实现，重要地区要求增加附加图则。附加图则是城市设计的技术语言转化为管理语言的手段，通过类型和级别两个层面，锁定特定地区的城市设计管控要素，分类应对地区的关键特征，分级区分地区管控深度。详细规划的一般内容及附加图则纳入到土地出让合同的约束性条款中。制定关于地方特色的规章，引导具体地段城市设计和建设项目的实施，为核定规划条件、规划方案设计和审查、实施建设后监督检查各个环节提供方向引导，确保设计意图和审美导向符合城市规划的要求。

三

城市设计与精细化管理的对接思路

一个好的城市设计成果通过管控得以发挥作用，需要考虑控制方面的技术、方法、手段及实施管理的策略。因此，依据城市设计及精细化管理的主要内容及特征，笔者认为可以在精细化、数据化、系统化及信息化4个方面进行对接，借鉴国内外经验并结合笔者实践经验从精细化的城市设计要素、量化标准、刚弹结合及系统化的城市设计管理机制几个方面提出精细化规划管理的策略。要素主要是对管理体系问题的考虑。城市设计作为辅助城市规划的手段，明确城市设计的体系一直以来都是重要议题。很多涉及城市集中建设区与城市周边区域的空间要素无法独立考虑，这些要素必须从地区层面自上而下地进行整体管理与协调，这也是精细化管理首先需要解决的议题。

量化的标准聚焦的核心要素，包括城市天际线、水岸、建筑、裙楼、街道、道路、广场与公园等内容。这些要素带来的突出问题主要是市场的“突破”行为，比如说对单个地块的设计条件的调整。量化的标准强调可度量要素发挥的作用，需加强政府对市场行为的引导。系统化的城市设计管理机制，包括管理的流程和管理的方法。每个城市所处的经济发展阶段和城市建设状况各不相同，管理实践中面临的问题也不尽相同，城市与乡村之间、发达地区与欠发达地区之间的差别非常显著。城市设计在保证社会公平的前提下，要保持地区定位、目标、策略与空间形态一致，提高空间要素的落实度，并赋予城市设计系统化的管理机制(图1)。

四

提升精细化管理的策略

（一）构建多层次的精细化城市设计空间控制要素体系

城市设计主要分为总体城市设计、重点地区城市设计及专项城市设计。参考国内外城市设计内容，笔者认为总体城市设计主要管控要点应包括城市风貌特点、城市空间景观与城市开敞空间等内容，相应可细化为18个空间管控要素。重点地区城市设计主要管控要点包括城市空间形态、街道与公共空间、建筑控制要点、夜景与公共环境艺术等内容，可细化为 21 个空间管控要素。空间管控要素需要在城市设计文本及导则中加以落实。

采取多层次控制要素的一个重要出发点，就是在考虑整体空间形态各要素的基础上划分不同阶段聚焦的要素，让政府发挥引导与控制的作用。各要素之间互补增援，突出关键的设计内容，管控城市形态的发展。在实际的设计工作中，还会依据当地具体特征对以上内容进行研究设计及落实。以梅州芹洋半岛城市设计为例，其根据梅州市“依山傍水、客家名都”的特色，提出由3个层面构成的 18 个城市设计要素。其中，建筑形态从6个方面总结为“素墙灰瓦、坡屋顶、五行山墙、凹门廊”。建筑风貌细分为4类，建筑色彩要求细化为“遵循客家建筑素雅、稳重的特征”：主色调为白色、浅灰色和浅黄色，次色调为暗红、沙土及赭石色，点缀色可为明黄、水蓝等明度较高色调；次色调和点缀色不可超过建筑滨水立面的 15％，并绘制风貌分区建筑色彩指引表详细指导建设。梅州芹洋半岛未来的城市公共空间、建筑形态及环境景观建设将按照上述要素进行详细设计及管理。这也将作为梅州市复兴客家建筑文化、重塑城市特色的突破口，同时带动梅州形成世界客都的城市风格和特色(表1，表2，图2)。

（二）树立“量化标准、刚弹结合”的城市设计管控思路

城市设计成果内容庞杂繁琐，长期的实践表明，如果刚性不足，城市设计仅仅是一种原则性的规定或概要的、描述性的说明，主观性较大，并不利于城市设计的有效管控；但刚性过强则不利于在市场经济条件下的项目建设。基于以上考虑，笔者认为有必要对控制要素的刚性及弹性控制内容进行适当把握。刚性控制要素主要为核心要素或可度量要素，弹性控制要素为提升型要素或不可度量要素。政府层面将可量化的重点集中在刚性要素上，将可提升的弹性要素交给市场，在规划管理中相应地为市场角色留出足够的空间和弹性，激励开发商主动优化地块内公共空间的建设，在城市空间景观层面实现了资源配置的最优化(表3)。

在广州南沙区明珠湾 C2 单元城市设计项目中，研究地块详细导则时，项目团队在细分出针对地块特征的导控类型后，决定摒弃城市设计导则一般仅仅作为引导性条件的做法，尝试将导则内容依据核心及可量化的特性区分为刚性控制要素及弹性控制要素，同时通过专项研究对刚性控制要素进行科学量化，使得城市设计导则具有较高的可实施性。该城市设计提出了具有控制要求的6 个类型，并细分为 14 项可量化的刚性控制内容及9项弹性控制内容。以可量化的指标取代之前主观性过大的引导性描述，加强政府对空间的管控，这种可量化的城市设计导则已被采用并落实在部分地块设计条件中(表4)。

（三）明确系统化的城市设计管理机制

系统化的管控机制是体现精细化管理的重要内容。目前，城市设计相关法规、规章与标准仍不完善，城市设计未能法定化。理顺城市设计的管控机制可进一步促进城市规划的精细化管理。在公共空间的管控上，明确划定公共空间的边界，将城市设计的控制要点纳入地块出让条件，确保城市公共空间依法建设；针对城市公园广场、城市街道等传统公共空间，加强设计审查和实施评价，确保城市设计的控制要求在景观设计和施工建造中得到贯彻落实。在实体建筑的管控上，应考量设计方案对上层次城市设计的落实情况。把城市设计的审查审批管理纳入相应的城市规划中，并作为报送审批的重要条件，是目前城市设计管理机制系统化、法定化的有效方法。这对于发达地区和欠发达地区，其实践则显示出不同的特征。

一体化管控方式是整体上通过城市设计考虑各个政府部门的战略、规划和计划，建立彼此理解与支持的途径，确保空间形态在整体与部分之间、区域与地块之间、战略与行动之间的连续性。这基本上是一个循环往复的过程，依照相对固定的理性程序开展，其中也融入了多方的价值判断和利益关系的权衡。广州白云新城城市设计及控规在城市重点地区城市设计纳入控规方面取得较好的实践经验。项目的工作流程包括4个阶段：城市设计竞赛—城市设计综合深化—法定控规编制—地块图则 (含城市设计导则 )。竞赛之后，对城市设计地区开展深入的现状调查和专题研究，明确地区发展定位、发展策略和空间形态等。对城市设计综合深化成果进行审查，并上报市政府常务会审议，在此基础上编制控规。项目在控规成果中增加了城市设计指引方面的内容，尤其是在地块控制图则中增加了城市设计控制要素。有别于其他控规引导的建设区域，广州白云新城是在城市设计的引导下进行开发建设的，其环境及城市空间更加精细化、品质化。城市设计对城市品质的设计与提升，通过法定化及系统化得以实现。

相对于经济发达地区的一体化管控方式，城市设计小组审查制度则更适合于欠发达地区。通过成立城市设计小组，集体式参与设计及管理，整合规划、国土、交通、市政与产业等各专项规划。在土地招商、出让、修建性详细规划及单体项目的报批中起先行审查作用，保障各专项内容的精品化实施。在梅州市芹洋半岛的城市设计管控中，设立由设计团队及专家组成的城市设计小组，依据已审批的城市设计成果，对修建性详细规划、建筑单体方案与施工图方案等环节提出的城市设计进行专章说明、实体模型等，同时进行技术咨询把控，协助城乡规划主管部门进行前置审查，落实建设项目与城市设计的对接，保证导控的落地实施(图3～图5)。

五

结语

城市规划的精细化管控与城市设计的发展在未来一段时间内将是一个共同发展、相互促进的过程。尽管目前我国城市设计学科仍然处于初步发展阶段，仍需一定时间的发展才能达到完善期及精细化时期，但城市设计在编制内容、设计手法及管理机制等方面已开始不断完善成熟，城市设计在信息化、定量方法研究等方面起到了辅助城市规划管理的作用，提高了规划决策的科学性及规划管理效率。在国内一些先进的城市，城市设计已成为土地收储、产业规划、产业招商与土地出让的对接基础，城市设计起到在空间上整合城市规划、市政工程、交通规划与建筑的作用。未来的城市设计在探索全过程引导管控、信息化管理平台、公众参与及可持续发展等方面将进一步发展完善，引导城市规划的精细化管理。