【世界城市日专栏4】多方参与的综合性城市更新策略与机制探索

Original 2018-01-15 张翀宗敏丽等 规划师杂志

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上海市城市规划设计研究院助理规划师张翀，上海市城市规划设计研究院工程师宗敏丽，上海市城市规划设计研究院助理规划师陈星在《规划师》2017年第10期撰文，文章结合上海松江区九里亭街道秀浜地区城市更新项目，分析在具有过渡性、混杂性和动态性等特征的城市边缘区城市更新中，政府、开发商、居民、规划设计单位等多方利益主体的特点及其相互关系，总结城市更新项目中多方参与、相互协调、凝聚共识的工作机制，并提出基于多方利益平衡的综合性城市更新策略。文章认为，城市边缘区的城市更新必须有效调动土地、资金、人员和技术等多种资源，以协调多方利益主体以及规划和建设之间的关系。

[关键词]多方参与；城市更新；城市边缘区

[文章编号]1006-0022(2017)10-0070-06

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式]张翀，宗敏丽，陈星．多方参与的综合性城市更新策略与机制探索 [J]．规划师，2017(10)：76-81．

一

案例地区概况及现状矛盾

（一）区位及项目概况

项目位于上海松江区九里亭街道，总规划面积约1.52km2 ，距离上海市中心约18km，距离南部松江新城约15km，与外环线和虹桥枢纽距离仅 6km，区位优势明显(图1)。

2016 年，上海将河道环境整治工作纳入年度市政府实事工程，秀浜作为全市471条黑臭河道之一，成为松江区首批区政府督办项目。2016 年底，松江区九里亭街道启动秀浜周边“五违四必”环境整治专项行动，并同步开展沿线违法排污企业整治和老宅基地综合治理工作。以此为契机，秀浜地区城市更新工作得以启动。

（二）现状矛盾

秀浜地区是九里亭街道最早建设的地区，以工业用地和农村宅基地为主，2007 年，轨道交通 9 号线开始运营，九里亭街道开始大量兴建商品楼盘，秀浜地区则一直维持着工业和农村宅基地混杂的状态，用地布局、道路系统、生态环境、公共服务和景观风貌等方面的问题突出，在文化传承、区位优势挖潜和活力激发中存在着尖锐的矛盾，直接影响了地区的发展。

1.古时“地胜桃源”与今时“文化空地”的矛盾

古时的九里亭街道可谓“地胜桃源”，该地区历来河网纵横，水充土肥，耕耘渔牧，植桑养蚕，明清两代商业繁荣。由于具有良好的区位、发达的水路和繁荣的商贸，九里亭街道成为昔日繁荣的“驿站”。但是，如今的九里亭街道却存在着文化缺失的问题，人文、自然和旅游资源均较为匮乏。

2.理想“松江门户”与现实“无序大门”的矛盾

九里亭街道地处松江区中心城和新城联系的中点，是由中心城进入松江区的重要门户地区，一方面受到中心城蔓延和辐射的影响，另一方面作为松江区东北板块的组成部分，其发展与松江密不可分。轨道交通9号线的建设与贯通不仅改善了九里亭街道的交通条件，还为秀浜地区轨道交通站点周边地块注入了活力。但是，由于市、区、镇级政策多向中心城、新城和南九亭倾斜，九里亭街道的发展长期受到忽视。与此同时，街道自下而上的发展动力蓬勃，自发形成产业发展和住房建设格局，配套不足、违法建设、人群混杂、用地无序和环境破坏等问题日渐暴露，这在秀浜地区尤为明显。

3.大量常住人口与有限公共服务的矛盾

根据 2016 年人口统计数据，九里亭街道常住人口密度为 0.8 万人 / 平方千米，秀浜地区常住人口密度高达 1.3万人/平方千米，大量常住人口为地区公共活动中心的打造提供了基础，但由于街道整体公共服务设施配套的历史欠账较多，基础教育设施、社区级养老设施和医疗设施等均不能满足居民的基本生活需要，加之秀浜地区外围地块基本建成，设施配置矛盾较大。同时，由于缺乏优质的社区级商业服务设施，九里亭街道尤其是秀浜地区居民的消费溢出问题突出。此外，秀浜地区职住总量不匹配问题显著，在稳定通勤的人群中，就业与居住比为 1∶1.6，居住人口多于就业人口，就业岗位有待增加。

由上述分析可知，在存量更新的背景下，要解决秀浜地区的发展困境，会涉及政府、规划主管部门、开发商、规划设计团队、企业和商户、城市居民及NGO 等多方利益主体，各利益主体之间不断竞争、博弈，以满足自身生存和发展的需求。近年来，我国城市更新已逐渐从政府主导到市场主导、公私伙伴关系，再到以公、私、社区三向伙伴关系为导向的多目标综合性更新转变，秀浜地区城市更新也应把握多目标导向、多群体协调的机遇，寻求快速、健康、可持续的发展路径。

二

城市更新中的利益主体及模式

（一）多元利益主体

在秀浜地区城市更新项目中，以区政府、区规土局为代表的政府部门，以房地产公司为代表的开发商，以多家规划设计单位为代表的技术团队，以及代表居民利益和诉求的社区共同参与、相互协调、凝聚共识，形成了一套可操作、行之有效的多元利益主体参与的城市更新模式，既能平衡各方利益，又能保障城市更新项目实施落地(表1)。

1.政府部门：具有“公共利益”与“经济人”的双重属性

政府作为公共部门，一直以来都是社会公共利益的代表，但同时也有自身利益的诉求，具有“公共利益”与“经济人”的双重属性。一方面，政府希望通过城市更新来改善物质环境，确保地区基础设施、公共服务设施和公共开放空间等的规划建设，提升地区整体形象和优化城市功能，提高居民生活水平，实现地区发展目标；另一方面，政府希望通过城市更新来增加财政收入，提升政绩，赢得民心。

在当前的政治体制管理模式下，政府仍然发挥着宏观调控的作用，具有较强的话语权。但在市场经济体制作用下，政府一元主导的城市规划和城市更新机制已不能适应城市的快速发展，政府难以独立承受城市更新中收储土地、拆迁安置及建设等产生的经济压力，需要依靠市场这双“无形的手”来干预，充分发挥市场在资源配置方面的作用。在秀浜地区城市更新项目中，以松江区政府和区规土局为代表的政府部门，既要宏观把握秀浜地区在上海、松江区和九里亭街道的定位，确定发展目标与更新方向，又要就地平衡经济利益，确保各方利益得到有效保障。在与开发商合作制定城市更新方案的同时，政府同步委托城市规划技术团队启动控规编制工作，平衡公共利益与经济利益之间的关系。

2.开发商：“经济人”兼顾公共利益

开发商作为私营部门，以最大限度获得商业利润为目标，在城市更新中承担具体开发建设的重要作用。由于房地产事业的蓬勃发展，开发商凭借其经济实力和关键地位，在用地开发强度、用地布局等方面往往具有较强的话语权，在城市更新方案编制过程中能获得表达需求的机会，从而推动方案实施并获得相应的利润。由于开发商具有资本逐利性的属性，需要在城市更新中建立相应的机制来激励、引导及规范其行为，避免对其他利益主体构成威胁或损害，如要求开发商在开发建设时保障一定面积比例的公共空间、保障房等。

作为秀浜地区城市更新项目的主要开发商，松江城投集团以开放街区理念打造秀浜地区，利用秀浜地区的区位优势和发展契机，挖潜土地潜在投资价值，通过打造秀浜滨水商业街、开发房地产楼盘等来平衡拆迁安置、配套公共服务设施建设等经济投入，并获得商业利润。松江城投集团对公共利益的保障表现在建设集中安置房、养老福利设施和滨水公园等方面，并在项目开展初期即引进城市设计团队和战略策划团队，对更新区域进行整体策划与设计，并与控规编制团队进行良性互动，实现策划设计与控规并行。

3.居民：多元诉求的个体利益

相较于政府部门、开发商等利益主体，居民因缺乏维护自身利益需求的资源和有效途径而处于较为弱势的地位，缺少话语权，较少参与到城市更新规划的编制过程。但随着政府管理模式逐渐转向城市治理，加上一些公益组织的介入，以及居民自组织的形成等，居民在城市更新过程中的地位和话语权逐渐提升，其意见和诉求不断被重视，利益得到保障。一般而言，居民希望通过城市更新来获得满意的安置补偿，从而改善自身的生活条件，共享城市发展成果。

由于地处城市边缘区，秀浜地区城市更新涉及农村宅基地约12hm2 ，总建筑面积约5万平方米，居住条件较差，居民改善生活条件的意愿较为强烈。同时，地区外围已建成住区的居民对公共服务设施和公共空间不足等问题的反映较大。居民通过街道反映自身关于居住、生活及相关保障等方面的诉求，街道向政府、开发商等提出完善诉求，使得这些诉求得以纳入控规编制团队、城市设计团队和战略策划团队的设计方案中。

（二）多方参与的城市更新模式

在明确各利益主体的角色定位、拥有资源和利益诉求的基础上，规划根据项目特征，建立上下互动、沟通畅通、面向实施的多方参与的城市更新模式(图2)。

城市更新项目主要由松江区政府主导提出，政府委托开发商组织开展具体更新方案和相关策划、设计工作；同步，区规土局委托规划编制技术单位启动控规修编工作。开发商对城市更新项目进行细分，委托多个技术团队从战略策划、城市设计、经济平衡和地下空间开发等多个角度入手，挖潜土地价值、提升整体城市形象，力争实现预期收益高于预期投入的目标。区规土局根据上海2040全球城市目标要求以及研究区域所在的控规单元发展形势的变化，依照控规编制技术准则制定相关技术规定，确保用地布局合规、设施服务半径合理，以优化城市功能，满足居民的诉求。

在项目开展过程中，各利益主体与相关技术团队进行多轮对接。松江区政府和区规土局重点把握项目定位与更新方向，确保公共服务设施的数量和布局符合未来发展要求；技术团队重点对方案进行衔接，尤其是使设计与控规相符，以保障后续项目实施落地，其中战略策划团队与城市设计团队将方案反馈至控规编制团队，并纳入控规中。

最终，政府部门、开发商、居民及技术团队达成共识，明确项目的整体定位、用地布局方案和更新推进机制。

三

利益平衡下的综合性城市更新策略

根据九里亭街道上轮已批控规，秀浜地区所在单元的功能定位为“商业商务功能集聚、配套设施完善、交通便利、环境优美的高品质宜居社区”，秀浜地区用地布局以商业商办用地和公共服务设施用地为主。

在多方参与的机制下，松江区政府、街道、开发商的意见及建议得以充分碰撞和融合，战略策划团队、城市设计团队紧密合作，并与控规编制团队及时沟通，多方对于秀浜地区的目标定位逐渐达成共识——把握机遇、聚焦矛盾，在上海全市层面落实新一轮城市总规明确的“九亭—泗泾—洞泾—新桥”整合提升型城镇圈对公共服务设施配套、大型公园建设的要求，建设交叉地带示范区，促进各区域的有机联系和秩序重塑；在松江区层面借力大虹桥，联动中心城，对接南九亭，以产业升级和城市更新为抓手，全面提升城镇建设质量，促进地区形象塑造和文化创造；在九里亭街道层面挖掘特色，寻求发展的突破口，打造魅力社区激活点，促进环境提升和设施完善。最终，规划以秀浜地区为核心，结合地区现有水系，打造滨水休闲走廊、文化体验地标和复合共享社区。围绕城市更新目标，经过多次讨论和利益平衡，秀浜地区有机更新从以下三方面展开。

（一）统筹解决街道公共服务设施和公共空间短缺的问题

由于秀浜地区外围进行住宅规模开发，九里亭街道公共服务设施和公共空间缺口较大。规划在梳理现状公共服务设施和公共空间的基础上，根据上海市控规准则要求发现缺口，同时听取街道居民的实际诉求，优先补齐短板，提升九里亭街道居民的生活品质(图3)。

在公共服务设施方面，规划根据在编控规确定的人口数量，按照相关标准完善设施配置，在保证数量的同时，尽可能提高设施的可达性。对于原街道提出的规模过大的行政管理设施，规划经多次对接后对其进行立体复合设置，以提高用地效率。规划合并设置城管所和街道办事处，新增1处社区级体育设施、1 所养老院、1 所医院、2 所幼儿园、1所小学和1所初中，并建议学校开放体育设施；重点加快菜场、社区会所、基础教育设施、社区级养老设施和医疗设施的立项建设，目前部分项目已启动控规局部调整工作。

在公共空间方面，规划以景观设计为先导，以水为媒介，结合秀浜、蟠龙塘及横泾河道整治，充分利用现状水系形成主要蓝绿轴线，沿河打造连续的公园、广场，整合绿景、商街，连接各功能空间，从而提升滨水综合环境品质(图4)。同时，规划辟通街坊内的巷弄和公共通道，结合多种建筑围合形式，形成绿地、院落等公共空间，基于居民的基本生活需求和休闲游憩需求，构建慢行网络，连接居住区、公交站点、公共服务设施和开放空间节点等，形成多层次、联通舒适的公共空间网络(图5，图6)。

以街道为媒介，街道居民的意愿得到聆听和表现，居民直接参与到秀浜地区公共服务设施和公共空间的规划中来，街道管理者和居民诉求最为强烈的问题得以优先解决，从而为城市更新工作的开展奠定良好基础。

（二）着力挖掘特色社区级商业发展动力

针对地区商业商办用地过剩的情况，规划适量减少上轮控规中的商业商办用地，并对其定位和布局进行调整。

首先，规划重点打造秀浜风情街，带动九里亭街道楼宇商业等城市经济发展。基于对九里亭街道周边七宝万科广场、松江万科广场及九亭中心等主要商业中心和街道内社区级商业服务设施的分析，规划将秀浜风情街定位为高品质、精致化、体验式的特色社区级商业街区，与轨道交通9号线沿线的大型商业项目实现错位发展(表2，图7～图9)。

其次，规划结合松江区科创产业发展，对接九科绿洲科创平台，对3D打印、智能制造、电子信息和生命健康等成果进行展示，率先在片区内进行实践应用；集合商业、服务业、公寓酒店和娱乐康体等多元业态，打造小型众创空间，激发社区活力，形成街道发展新动力。

通过打造秀浜风情街和对接九科绿洲科创平台，秀浜地区将成为松江区东北板块发展的新助力，对于整合地区发展引擎、促进东北板块的崛起起到积极的作用，因此项目的开展得到了松江区政府的大力支持，开发商的积极性也被很好地调动了起来。

（三）全面落实开放社区理念

规划基于秀浜地区市场需求和经济平衡的考虑，在就地解决原有居民安置问题的基础上，适量增加居住用地，并同步考虑居民的多元安置途径等问题，以促进社会融合。基于此，规划建设占地面积为 213 亩 ( 约 14.2hm 2 ) 的开放复合社区，结合秀浜商业街，通过水网、绿网和路网系统的层层叠加，连接生活、工作和娱乐功能板块，打造一个空间尺度适宜、道路系统通达、沿街界面开放、环境生态宜人的国家新型城镇化开放式街区示范项目。

规划强调功能混合、设施共享及地下空间利用，在秀浜南岸地下层集中设置商业功能，与地面层商业区通过立体中庭节点联通，将南北向城市支路作为片区主要人流导入轴线，将机动车道下沉至地下一层，地下层设置机动车环廊，串联地下层的各个停车空间，并将地面层调整为步行道，构建联通滨河商业区的高品质步行网络。

由于开放社区理念是对国家号召的积极响应，对于地区形象塑造和文化创造具有十分重要的意义，松江区政府对此十分重视。同时，开发商在开放社区理念的提出和落实中起到了较大的推动作用，与松江区政府、街道和技术团队形成良性互动，促进项目的有序推进。

四

结语

城市边缘区的更新必须注重协调好政府、开发商和民众等多方利益主体之间的关系，有效调动土地、资金、人员及技术等多种资源，同时协调好规划和建设的关系。城市规划既不是规划技术人员的“专利”，也不是政府部门的“专利”，而是由政府、公众和规划技术人员相互合作形成的公共政策。上海松江区九里亭街道秀浜地区城市更新项目能以小见大反映特大城市扩张过程中城市边缘区矛盾集中地区发展的“痛点”，同时也可以为类似地区的发展提供一定的借鉴。未来如何强化规划与建设的协调、加强监督和监管，还需要更多学者进行更深入的探索。