【规划管理】非农建设用地指标在城市更新项目中自由交易的制度思考

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作者深圳市规划国土发展研究中心土地利用所副总规划师刘芳，深圳市规划国土发展研究中心副主任规划师刘成明，深圳市规划国土发展研究中心土地利用所所长罗罡辉在《规划师》2018年第3期撰文，非农建设用地制度设计在城市化快速发展过程中，保障了集体经济组织的经济利益和发展权益，是一项较为公平的制度安排。随着二次开发的活跃及城市更新对合法用地门槛的限制，非农建设用地产权的完整性、指标的自由可交易性及政府的地价优惠等政策支撑性，都进一步加强了非农建设用地与城市更新项目之间的关联度，促进了隐形指标交易流转市场的形成。但是也存在政府和市场混合治理结构下治理的模糊性，且由于政策的多样性，使得指标交易不可避免存在一定的风险和质疑。

[关键词]非农建设用地；城市更新；指标自由交易

[文章编号]1006-0022(2018)03-0047-05　

[中图分类号]TU981　

[文献标识码]A

[ 引文格式 ] 刘芳，刘成明，罗罡辉．非农建设用地指标在城市更新项目中自由交易的制度思考 [J]．规划师，2018(3)：47-51．

一

历史制度演变

（一）阶段式发展演进

(1) 第一阶段 (1992 ～ 2007 年 )：制度创立，规范管理。

1992 年，宝安区撤县改区，原深圳特区内开始城市化统征工作，同时政府要求对原特区外宝安、龙岗两区的土地实行“五统一管理模式”，即统一的规划、征用、开发、出让和管理。1993年 7 月 14 日，深圳市人民政府颁布实施《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》( 深府 [1993]283 号，以下简称“283号文”)，要求依据当时两区经济发展的实际状况，以 1993 年 1月1日为时间节点，核算和确定各社区非农建设用地的总量，并明确了具体划定标准：“人均100平方米工商用地指标；每户100平方米农村居民住宅用地指标；每户200平方米划定公共设施用地，在城市建设规划区范围外的，可按每户 300 平方米计算”。“283 号文”开创了非农建设用地管理的先河，也是最先明确了指标数量的规范性文件。但是，非农建设用地指标什么时间划定、如何划定，政府并没有明确的要求。因此，在实际的操作过程中，截至 20 世纪末期，各区划定的非农建设用地指标数量较少，且仅落实了部分非农工商发展用地。

随着城市化进程的加快，土地资产属性越来越显著，为了获取更大的土地增值收益，在规划国土管理机制缺乏有效监管的前提下，原特区外违法建筑遍地开花，土地资源在极其有限的前提下被进一步瓜分。2004 年，原特区外开始城市化转地工作，并在《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》( 深府[2004]102 号 ) 中要求以特区外城市化时间点 (2004 年 3 月 31 日 ) 为节点，进一步延续和落实非农建设用地指标的划定工作。第二次非农建设用地划定工作有如下几个特点：①指标标准延续1993年“283号文”要求，并规定已经按照“283 号文”划定的继受单位和个人不再另行划定非农建设用地；②取消城市建设规划区范围外每户 300m²公共设施用地指标的规定；③各区制定了相应的操作性规范，严格推进和强化非农建设用地指标的划定，特殊情况除外。综上所述，城市化统征 ( 转 ) 地以来，老宝安片区经历了两次非农建设用地指标的划定，老龙岗片区经历了1993年、1998年及 2004年三次非农建设用地指标划定工作。

为加强非农建设用地的规范管理工作，加强和改善土地调控，严格按照国有土地政策和制度进行确权管理，2007年市政府要求宝安、龙岗两区建立大非农意义上的建设用地台账。至此，特区外原农村集体经济组织土地利用情况才纳入规范化管理的进程。

从产权性质看，非农建设用地和广东省征地具有相同的内涵。产权经济学认为用地完整产权是指资产拥有者对其资产有排他的使用权、收益的独享权及自由的转让权，完整的产权有利于交易费用的降低及交易的有效进行。产权残缺是指对一种物品、资产或资源的控制权与收益权相分离的现象。按照一般理解，产权包含所有权、使用权、收益权和转让权，其中所有权、使用权和转让权合称为控制权。《广东省征收农村集体土地留用地管理办法(试行)的通知》(粤府办[2009]41号)第二条规定：“留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有”。留用地作为原农村集体的安置用地，有排他的使用权和收益的独享权，以及自由的转让权。近年来，国家鼓励探索集体经营性建设用地入市流转制度，支持实现集体土地与国有土地的“同地、同权和同价”，留用地产权的完整性更加得以稳定。因此，对于原农村集体经济组织而言，留用地是一种完整的产权。

(2) 第二阶段 (2007 ～ 2011 年 )：构建机制，入市流转。

早期，政府通过内部会议纪要形式支持非农工商用地指标入市流转，俗称合作建房，会议纪要约定“集体必须留足30％的指标自用、投资方自有资金达到项目预算总投资的35％，按照建筑面积收取市场地价的10％”，政府扶持集体经济发展的思想依然较为浓厚。集体自用非农建设用地无年期约定、无地价缴纳要求；集体入市流转的非农建设用地的合同虽然有年期限制，但是对于土地所有权归属、到期续期等制度并没有明确的约定，在一定程度上为后续的集体建设用地管理留下了空间。2011年，市政府出台《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定的通知》(深府〔2011〕198 号 )，第一次通过规范性文件的形式明确了非农建设用地土地使用权入市流转规则，允许通过招标、拍卖、挂牌的方式进行交易，并对地价等做了规定。在非农建设用地制度形成、划定、落地和管理的历史过程中，区政府起到了积极主导作用，规划国土职能部门基本撤出对非农建设用地管理的政策制定环节。根据广东省留用地的定义，留用地性质为工业用地，深圳将土地用途扩展为工商用地，并根据规划用途不同确定工业和商业用途之间 65 折的比例折算，但这一比例和用途折算并未在市政府层面予以确认，由各区执行。此外，在市政府拆迁赔偿和安置置换的各项政策中，均鼓励通过经济补偿的方式来解决拆迁和调整置换问题，但对于非农建设用地仍然保留产权置换的权利。

从经济功能的角度看，产权并不是一般的物质实体，也不完全是法律意义上的权利界定，而是指人们对物的使用所引起的相互认可的行为关系；它用来界定人民在经济活动中如何受益、如何受损，以及他们之间如何进行补偿的规则。一种土地制度是否有效，不在于由谁拥有土地，而是在于土地能否自由交易。从非农建设用地入市流转的政策规定，到拆迁补偿过程中，仅允许非农建设用地进行产权置换，可见集体对非农建设用地拥有完整的占有、使用、收益和处分的权利。

(3)第三阶段 (2011年至今 )：指标交易，权益扩展。

以龙岗区 2011 年非农建设用地管理调整和置换管理规定为时间节点，代表非农指标进入指标交易阶段。2014年，《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》对原集体历史用地 (未完善征、转地手续的违建用地 ) 利益分配政策的突破，加快了城市更新项目的推进力度，同时更新单元需要满足具有一定比例合法用地的门槛，这些都进一步强化了非农建设用地的市场价值。根据市场经验，非农建设用地工业用地的价值在 0.4 ～ 1.5 万元 / 平方米，且市场交易较为活跃。每一块土地的背后，都是一个多方利益的复杂博弈，土地资源紧缺的深圳尤为明显。

加强非农建设用地后续管理，保障城市规划的实施，促进节约集约用地，维护社区股份公司合法权益成为非农建设用地管理的主旋律，政府均鼓励通过城市更新、整村统筹等方式解决非农问题。非农建设用地之所以成为市场的逐利对象，且能快速地形成隐形市场，从集体的角度而言，需要规划功能较好的地块去落实非农指标、实现其更大的利益；从开发商角度而言，一是非农建设用地是集体的合法完整产权用地，受政府权利干预较少，有更加优惠的政策支持；二是非农地价优惠程度较高，极大地降低了开发商运营成本。允许非农指标的跨社区流转，使得非农建设用地指标演化为承载原集体权益的“地票”，形成隐形“地票”市场。指标的跨社区、跨街道调整，更大地获取了因区位差异而带来的土地增值收益，在留用地指标划定中尚未有先例。

非农建设用地是农民发展权益的补偿，调整纳入城市更新，通过发展权的转移实现了权益的兑现。政府鼓励非农建设用地地块规划为公共利益时，积极进行非农建设用地的调整。在保护公共配套设施用地开发的同时，异地实现非农建设用地的权益。

（二）政策绩效评估

非农建设用地指标是城市化征、转地过程中，政府对原集体和原村民的重要补偿方式，承载着保障原集体和村民的利益诉求、生存需求和未来发展空间的重要职责，是一项公平公正的制度安排，得到广泛认可。由于市场化程度的提高，政府最大可能地创立平台、将其推进入市，规范流转、保障农民利益，使非农建设用地利益最大化，同时规范国有建设用地管理市场。2012年之后，随着城市更新的制度突破，土地的市场化程度向纵深发展，各类集体土地的盘活、历史遗留用地的处理政策异常活跃，政出多门、频繁修改的态势在加剧，非农建设用地作为集体政策中的“尚方宝剑”更是进入了新一轮政策的演化期，跨社区调整、扩大比例规模、已建拆除调未建、指标落地后重新抽离和土地用途变更等现象达到历史顶点。此种做法虽然满足了城市建设发展的需要，但是也隐藏着一定的隐患，甚至被市场戏称为“万能漂白剂”。

资产的专用性与交易的不确定性是决定组织治理结构的关键因素，专用性和不确定性的程度越高，交易费用就会越大。非农建设用地指标管理和流转，采用政府和市场混合的治理模式，套用了行政许可外壳下的活跃的市场交易模式。其通过行政程序来完成交易的本质，部分体现为私下的勾兑，部分以货币化的市场来实现；部分指标在社区和市场之间完成交易，部分指标在社区之间甚至街道之间完成交易。混合治理结构以行政管制和调配为主，以市场交易为辅，这种交易同时夹杂着市场与行政的治理模式，导致政府和市场边界难以理清。虽然说各区制定调整规则试图通过降低市场交易费用促进政策的实施安排，但是 10 个行政辖区政策的难以统一和相互攀比，以及区政府的政策制定权限等问题都隐含着一定的风险，也遭到社会质疑。

二

城市更新中指标的自由交易规则和风险隐患

（一）规则设立

(1) 规划计划优先：捆绑指标的落实和推进城市更新项目的实施。

各区政策均规定，已纳入城市更新年度计划且通过专项规划审查的城市更新项目方可调入非农建设用地指标；注销原有用地方案图，签订合同时核减相应的指标，并以公文的形式明确调入的面积和坐标，从程序上保证双方意愿的达成。

(2) 区位调整获取级差地租：允许跨社区、跨街道，扩大倍数调整。

除宝安区以外，其他行政区划均允许非农指标跨社区纳入城市更新项目。龙岗区规定已建成用地中属于公共管理与服务设施用地、交通或者公共设施用地的，允许按照1︰1.5比例规模纳入；空地或拆除为空地的，按照原批准用地规模的 1.5 倍核定调入面积；坪山区按照原用地规模的 1 ︰ 1.3 核定面积。虽然说各区对非农建设用地指标是否可以跨社区、是否可以扩大面积、是否可拆除后按空地指标调整、现状为公共利益用地的是否可扩大规模比例的要求不同，但均表现为支持的程度差异，而非对事情本身的认可度。

(3) 发展权转移利益实现：非农公建指标转化为非农工商用地指标。

在城市化发展的过程中，社区管理和公共治理融为一体，社会服务和公建配套由政府统一规划及建设，因此非农公建用地指标均没有单独划定，而是通过捆绑非农工商用地的配套用地来实现。基于历史的情况，如宝安区原农村集体经济组织将一定面积的土地 (坡度大于 25 度不作为建设用地的园地、山林地等除外 ) 及其地上建 ( 构 ) 筑物理清相应经济关系后无偿移交政府的，可以按移交土地面积的一半将公共设施用地指标重新分摊确认为工商用地指标，分摊后实行总量控制，工商用地指标中所含的公共设施用地指标不得超过原公共设施用地总指标的50％；公共配套用地指标转化为工商用地指标后，调整置换和纳入城市更新项目根据非农工商用地指标管理规定执行。大鹏新区规定，不区分非农公建指标，原农村集体经济组织实施城市更新的，可申请将非农建设用地指标落实或调整至城市更新项目。虽然说仅有少数区域允许公配指标向工商用地指标转化，但表明此种做法是可行的。

(4) 集体决策同意：多数决制度下的股东代表大会通过。

集体决策是处置集体资产的主要方式，多数决制度更容易通过多数对抗少数的方式促进某项交易的达成。对于集体资产的处置，各行政区管理政策均要求，经股东代表 2/3以上表决通过后，方可决定非农指标的处置情况，且相关内容需要通过资产评估方式确定资产价值，在一定范围内公示，并获得集体资产部门审查。公司章程和表决制度的构建，体现了集体经济组织是一个高度结合在一起的一个特殊利益集团。

（二）风险隐患

(1) 区位调整进一步扩大了级差地租绝对值，也增加了社区投机的动力。

有史以来，无论从非农的划定、落地和开发利用都仅允许在行政社区内部完成，以体现政策保护社区长远利益的出发点。允许非农指标抽离后调入城市更新项目，是在市场利益驱使下政策的进一步演变，从“等面积”向“等价值”变化。但是由于大量违法建设的存在，村集体对土地的实质控制权及社区内部的土地利用问题都难以解决，指标的异地腾挪加剧了接受区域的承载压力，社区在市场力量的驱使下，也会变得更加投机，违背了非农制度本身保障本社区经济发展的制度设计的本意。

(2)指标比例的倍数放大，打破了“空间和利益空间锁定”的要求。

按照既定的政策，非农指标不仅有用途的区别，还有容积率限定的要求，也就是说一块非农用地，可以按照法定图则进行开发建设，地价根据开发强度区间进行优惠。例如，工业类用地按照公告基准地价的10％缴纳地价；居住、商业和办公用地，建筑容积率在 3.2 以下部分，按照公告基准地价10％缴纳地价，3.2 ～ 4.5 之间缴纳 30％的公告基准地价，4.5 以上缴纳全额公告基准地价。允许非农工商用地面积在原有基础上扩大 30％～ 50％后，调整纳入城市更新项目，变相扩大非农权益，覆盖合法外用地面积，打破制度约束，随着土地面积的扩大，地价优惠的绝对值也成倍增长。因此，指标是否可以扩大比例，成为各区争论和相互观望的焦点。

(3) 土地政策的多样化，加剧了指标抽离后已建成区拆迁补偿实施的难度。

拆迁补偿是二次开发的难点和关键环节，完全依靠市场谈判的拆迁补偿形式，使得政府难以作为。对于已落地指标抽离后原有地块的拆迁补偿方式，各区的处理方式主要为：按照城市化转地补偿标准，完善补偿手续后移交市政府；集体保留使用，规划实施时，仅给予货币补偿；或者对地上建筑物按照重置价进行补偿后纳入储备。表面上看来，似乎都给予了合理路径安排，但实际上，转地补偿标准的难以实施，国有储备地上的违建、保留使用后形成的集体事实占有以及重置价补偿单独实施的不可行都是现实面临的困境。此外，无论是违建的处理或是推进未完善征 ( 转 ) 地手续用地的入市流转 ( 所谓的“1+6”政策处理 )，政府都另外给予了更为宽泛的疏导路径。也就是说，如果不统筹考虑解决问题，抽离后的地块可以通过更多的方式形成事实占有，政府仅针对不同类型用地给予利益优惠，而不通过统筹管理核算方式理清政府与集体经济组织的关系，变相造成了对土地使用权既定事实的认可。可见，深圳市政府实际上对原集体土地政策给予了较为宽松的政策，试图从多个角度和维度去化解历史遗留问题，但政出多门、政策立场和角度不同，加之缺乏统筹性，选择的多样化加剧了土地问题解决的难度。

(4) 同样权属性质的用地拥有同样权利的推论，扰乱土地市场。

无论从广东省的征地留用地的立法本意，或是深圳市对征地返还地和非农工商用地的管理，从政策角度都给予了权利同等对待。近年来，从土地整备制度利益共享政策看，不仅创新了留用地的补偿方式，还逐步扩大了留用地的比例规模 (15％变为 20％ )，甚至因为社会的接受程度较低，直接取消了利益分成和物业返还的补偿方式，也就是说留用地已成为新时期二次开发利益谈判中的最有利和唯一有效的筹码。首先，征地返还地和非农建设用地均是政府给集体的留用地，与土地整备的留用地概念、性质都一致；其次，土地整备作为理顺政府与集体土地问题的制度安排，已扩大了留用地的规模。那么，按照同类权属性质用地拥有同样权利的推理，未来调整纳入城市更新的指标就会非常庞大，不但扰乱了一、二级土地开发市场，而且对政府土地管理也造成了冲击。

三

 优化非农指标调整与推进城市更新的政策建议

（一）统一各区政策，强化非农管理

2007 年以来，深圳市政府仅在非农建设用地土地使用权入市方面有统一的政策规范，随着市场的深入发展，非农旧改的原地开发、城市更新范围内非农用地开发及非农指标调整市场二次流转机制的形成，政府均未出台及时有效的政策，导致非农后续管理“一区一策”，难以协调统一，甚至因新的行政区的建立而造成后续政策的异化。市场不仅需要了解市政府政策的原则性规定，而且更加需要了解各区政策的规定，对于一个用地单位而言，存在多个项目因位置不同而导致政策和执行不同的情况，不仅挑战了市场对政府公权力的判断，还增加了内耗成本。此外，需进一步明确土地整备留用地补偿的边界、范围及权利内涵等内容，是否与非农工商用地同等权利。

（二）明确指标内涵，规范市场流转

从国家层面的法律、法规到地方的规范性文件，均明确要求非农“一户一栋”私宅和非农工商用地指标不可流转，但在实际操作过程中，部分区域通过50％比例折算的方式将非农公建指标转化为工商用地指标，实质上变相增加了工商用地指标的数额。在城市化过程中，非农公建配套所起的作用实质上由地方政府进行了承担，政府对社区的道路、公园、老年活动中心、菜市场、文化体育设施等公建配套设施均投入较大的财力和倾斜性政策，社区基本无需进行社区配套的投入。因此，应严格遵守各项公共政策制定的初衷，明确指标内涵，禁止指标间的相互转化，统筹政府对于集体的支持发展性政策和违建合法化政策，构建公平、公正、公开的建设用地市场。

（三）约束交易前提，降低投机行为

集体之所以愿意指标抽离流转，主要是因为抽离后原有用地无论是已建、未建，居住、商业还是办公用地，均不影响该地块的继续使用及土地建筑物的实际收益。强制性约束机制欠缺、监管机制欠缺及政策出路多样化等，都进一步加强了集体对土地的实质控制权。指标交易后，原有地块变为未完善征(转)地手续的未建设用地 (地上建筑物拆除后，政府认可为未建设用地)，根据《深圳市未完善征 ( 转 ) 地补偿手续用地流转管理办法》，可以与政府利益分成后入市流转。因此，地方政府在允许指标自由交易、扩大指标交易范围、增加级差地租分享收益的情况下，更加应该对指标交易的门槛、交易后原地的收回和补偿，以及必须纳入储备后等各项工作完成后再实施，降低原集体和市场的投机行为。

来源：2018年03期《规划师》杂志

新媒体编辑：肖莉

审读：郭敬锋

文章全文详见《规划师》杂志2018年03期

《非农建设用地指标在城市更新项目中自由交易的制度思考》

 

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