【规划广角】我国山地城镇化困境及旅游城镇化实施路径

Original 彭　恺规划师杂志 2021-01-15

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作者武汉理工大学土木工程与建筑学院讲师彭恺在《规划师》2018年第3期撰文，我国新型城镇化战略进入关键时期，山地城镇化过程中需应对脆弱的生态环境约束、粗放式乡村城镇化蔓延、欠发达山区脱贫形势严峻等困境。文章在重点研判山地城镇实施旅游城镇化路径合理性的基础上，提出“三阶段”的实施路径，包括评估旅游资源、甄别目标城镇；从以人为本、生态环境、产业融合与地域空间层面设定“四位一体”的总体目标；构建以“城—乡—景”地域空间统筹、“旅游+”产业融合、旅游利益相关者多元平衡为主体的实施策略。

[关键词]山地城镇；旅游城镇化；实施路径；利益相关者

[文章编号]1006-0022(2018)03-0097-06　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式]彭恺．我国山地城镇化困境及旅游城镇化实施路径[J]．规划师，2018(3)：97-102．

一

新型城镇化背景下山地城镇化的若干困境

《国家新型城镇化规划 (2014—2020 年 )》明确指出：“我国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下推进”的。按照现实国情，必须坚持中国特色新型城镇化道路。新型城镇化强调与新型工业化、信息化、农业现代化深度融合、良性互动、相互协调，是以人为核心的城镇化模式。近年来，我国新型城镇化稳步发展，对于改善人民生活水平、缩小城乡差异、拉动我国内需发展起到突出作用。我国的城镇化发展经历了由平原到山地、由东部到西部的历程。山地丘陵地区在我国国土面积中占到陆地总面积的43.2％，由于其自然条件相对较差、发展基础薄弱和位于边缘地区等特征，往往是我国的集中连片贫困地区和重点生态功能建设区域。因此，城镇化的进程较为缓慢。在后城镇化时期，山地城镇是重要的“克难攻坚地”，如何选择合适的城镇化途径，既能有效带动当地居民精准脱贫，实现全面建设小康社会的总体目标，又能改善城镇面貌，切实提升产业，践行国家新型城镇化战略的总体部署，这是目前较为紧迫的重要命题。而从总体上看，山地城镇化的困境主要体现在以下几方面。

（一）如何协调脆弱的生态环境治理与密集城镇开发的矛盾

山地城镇因其复杂的地形与地貌环境而区别于平原城镇，特别是对其长久发展起到关键支撑作用的生态环境在面临密集的城镇化开发行为中岌岌可危。沿袭平原地区的城镇化模式显然无法应对山地生态环境和安全格局维护的诉求。因此，亟需探索适应于山地地域的原生地形、生态环境及历史文脉特色的城镇化模式，使得保护与发展在山地城镇化模式的选择中得到平衡。

（二）如何遏制粗放式乡村城镇化蔓延趋势

在城镇化快速发展时期，偏重大城市和中心城市的发展模式使得乡村劳动力大量外流，乡村凋敝、“空心村”等经济社会问题凸显。在国家新型城镇化战略的指导下，将乡村置于空前的高度来认知，“望得见山、看得见水、记得住乡愁”是对新时代乡村诗意化的注解 [3] 。但伴随着乡村规划与建设的热潮，所引发的冷思考却是大量乡村旅游在带来农民收入增多、就业机会增加的同时，引发乡土文化受损、环境质量降低等诸多问题。

（三）如何促使欠发达山地城镇脱贫攻坚目标的实现

我国正在实施以人为核心的新型城镇化建设，并提出到 2020 年，常住人口城镇化率达到60％左右。而山地城镇往往受限于自然环境恶劣、生态抑制性贫困与交通受限等因素，经济发展水平较低，多数处于精准扶贫攻坚战的“主战场”。据统计，全国共有592个国家级贫困县，其中西部地区有366个，占61.8％。全国有 13 个集中连片的贫困地区，中西部地区就占了 11 个。恰恰这些地区多数处于山区地带。山地城镇化重要的社会目标应是解决好欠发达山区人民生活质量提高的难题。因此，如何树立“人本”理念，从人民群众切实受益的角度制订各项城镇化发展方针政策尤为关键。

二

旅游城镇化的内涵及特征

（一）内涵

旅游城镇化是中国城镇化多元道路中的一种重要模式，对于就地城镇化、解决农民身份问题、调整经济结构与促进区域可持续发展具有深远意义。最初在 Mullins 看来，旅游城镇化是一种基于出售和消费快乐的城镇化，它主要成熟于后福特主义时代，由此也产生了后现代性的城市形态。它是伴随着资本积累而产生的。旅游城镇化不同于工业推动城镇化的一般方式，它更加强调于消费空间而不是生产空间。国内学者认为其主要强调旅游产业带动下的专属空间形成，并引发非城镇人口向城镇转移的过程，特别是空间、人口与劳动力等方面的转变。但在笔者看来，旅游城镇化应当重点关注“消费”和“弹性”两类要素。这些直接决定了人口、产业和空间转移的典型特征来源。与“消费”直接相关的是产业更迭及人口群体的扩展，特别是旅游城镇化面对的群体不同于一般意义上的人口转移，它强调游客与本地居民两大群体。“弹性”是后福特主义的主要特征，既包含弹性的生产关系、定制化的生产模式，又包含人群的弹性化。

（二）典型特征

旅游城镇化作为新型城镇化中有别于工业城镇化的创新路径，在讨论其具体特征时，既要放置于新型城镇化的内涵中解读，又要突出旅游产业驱动城镇化发展的本质机理。新型城镇化，应该是以民生、可持续发展和追求质量为内涵，通过区域城乡统筹与协调发展、产业升级转型、集约利用、低碳经济及生态文明来实现中国新型城镇化的特色之路。因此，旅游城镇化也需紧紧围绕最终实现“人的城镇化”这一根本目标来进行扩展。

《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》( 国发 [2014]31 号 ) 明确指出“旅游业是现代服务业的重要组成部分。推动旅游业发展与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化相结合。”旅游业在现代服务业中具有较强的产业关联和促进就业能力，其健康发展能够有效驱动城镇化顺利推进。

旅游城镇化的主要特征体现为：带动关联企业聚集、延伸产业链、引领产业结构升级，促进由农业生产型向消费型转移 ( 消费 + 生产 )；提供大量现代服务业等就业岗位，促进原有乡村人口身份的转变，即从“村民”转变为“城镇居民”；城镇公共服务设施及基础设施的建设升级(面向城镇居民及游客)，城镇空间拓展。此种路径的突出特点是先引起产业和人口的转移，而后带来土地的转移 ( 或者说是同步转移 )，有别于传统城镇化中的“土地城镇化”快于“人口城镇化”的现象。同时，对农业生产性土地占用较少，反而能加强城乡一体化发展，将“城”与“乡”有机融合，真正实现霍华德田园城市中的“城市”和“乡村”之间的“联姻”。

三

山地城镇实施旅游城镇化路径的合理性研判

在分析山地城镇实施旅游城镇化路径之前，必须要强调若干前置条件。笔者认为，对于山地城镇不能不分地域、不分特征条件，一味实施旅游城镇化，而是对于那些具备一定的资源禀赋条件 ( 人文、历史、自然等 ) 或是能为周边大型旅游景区提供配套服务的山地城镇，有条件地推进旅游城镇化。山地城镇推动旅游城镇化的合理性主要体现在以下几方面：

（一）能够有效平衡生态资源环境保护与城镇社会经济发展的矛盾

保护与发展始终是山地城镇关注的永恒命题。我国是一个多山的国家，山地占据了全国陆地面积的2/3以上。山地城镇自然条件复杂多样，生态环境相对脆弱，对其的保护策略在一定程度上制约了城镇社会经济的发展。相较于传统的工业推动城镇化发展的模式，旅游城镇化恰好可以借用山地城镇良好的自然生态本底资源，将矛盾化解为有利条件，变财政转移、政策扶持的“输血功能”为产业引导、多方参与的“造血功能”。

（二）能够有效遏制山地乡村进一步“空心化”的趋势，实施乡村振兴

“十九大”报告明确提出实施乡村振兴战略，《国家新型城镇化规划(2014—2020 年 )》也重点阐述了对于城乡发展一体化、农业现代化、社会主义新农村建设的规划内容，这些顶层设计为我国乡村发展指明了方向。山地乡村呈现交通不便、分布广与村庄规模小等特征，如不及时谋划，将进一步加速村庄凋敝趋势。在“精明收缩”理念的影响下及乡村旅游发展的基础上，旅游城镇化能够进一步整合资源，促进农业和旅游产业复合发展。

（三）能够有效促进欠发达山地城镇居民平稳实施脱贫

山地丘陵地区生态重要性与脆弱性并存，同时也是我国的经济欠发达与相对贫困地区。当前，我国正处于扶贫攻坚的关键时期，欠发达山地城镇居民如何平稳脱贫，对于实现全面建成小康社会的目标具有重要意义。在旅游城镇化驱动下，能够着力挖掘生态产品、资源产品与文化产品价值，发挥其关联产业较多的优势，促使山地城镇居民生活水平提高，从根本上实现脱贫。

（四）能够有效缓解山地城镇长期面临的人地矛盾

山地城镇面临最大的问题就是可利用地不足的矛盾，随着城镇化进程的持续推进，城镇建设对土地的需求不断增加，所造成山地资源的消耗不断加大，山地环境所承受的压力剧增，部分山地城镇仍然强化工业的主导发展地位，造成人地矛盾严重。旅游空间的生产强度及对山地环境改造、破坏程度远小于工业生产型空间，能在一定程度上缓解人地矛盾。

四

山地城镇实施旅游城镇化的路径研究

山地城镇因其特征条件所限 (如用地条件局促、生态敏感性较强等 )，在本身已较难具备工业城镇化驱动发展的客观背景下，实施旅游城镇化路径不失为一条特色化之路。推进城镇化在不同的层面上有不同的侧重，省域及市、县域城镇化路径着重于宏观层面，而对于小城镇而言，更多则是实施层面的内容。笔者认为，对于山地城镇旅游城镇化发展应实施“三阶段”路径。

（一）阶段一：评估旅游资源，甄别目标城镇

当前众多的旅游资源评估着眼于旅游地或者景点，但作为本文的研究客体 — 山地城镇而言，更多地强调判定与旅游地 ( 景点 ) 之间的属性关系 ( 角色 )，着重于考虑地理位置、经济联系度等。

科学地评价山地旅游资源是实施旅游城镇化路径的前提条件。根据《旅游资源分类、调查与评价(GB/T 18972—2003)》对“旅游资源”的定义为：“自然界和人类社会，凡能对旅游者产生吸引力，可以为旅游业开发利用，并可产生经济效益、社会效益和环境效益的各种事物现象和因素，皆可称为旅游资源。”山地旅游资源可认为是以地文景观为主体，包含多种旅游资源的复合体。对山地旅游资源的评估过程及判断旅游资源与城镇之间的关系 ( 产业、区位等 )是本阶段需解决的关键，也是采用旅游城镇化路径与否的先决条件。

对于山地旅游资源的评估，笔者认为可分两种情况来讨论：一种是城镇周边如分布有历史文化名村、名镇或风景区等，旅游禀赋良好，从定性的角度即可判定适宜实施旅游城镇化。如不具备此种条件，则需要进行旅游资源评估以甄别是否具备实施旅游城镇化的可行性。当前主流的研究方法是采用层次分析模型 (AHM) 和层次分析法 (AHP)，并结合模糊综合评价法展开研究。从旅游资源条件、开发条件要素层面对旅游资源定量分析予以评价。笔者并不对方法优劣作过多讨论，而将聚焦点放在应具备此项程序，体现理性决策的程序性原则上。同时，也需对山地城镇与旅游资源的关联度予以评判。

（二）阶段二：设定“四位一体”的山地城镇旅游城镇化总体目标

山地城镇旅游城镇化的目标应符合《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》的总体要求，注重以人为本、环境友好、集约高效、城乡一体、产城互动、和谐发展。同时，在山地城镇发展的过程中，贫困问题的解决和生态环境的维护始终要放在首要地位予以考虑，这是有别于其他地域城镇化的典型特征。中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾。笔者认为，旅游城镇化恰恰提供了这样一种途径，既缓解了贫困落后山区发展不平衡的矛盾，又满足了人们度假休闲等更高层次的需求，从某种意义上看，这也是供给侧结构性改革的重要体现。因此，笔者认为山地城镇旅游城镇化的发展应符合“四位一体”的总体目标(图1)。

(1) 生态环境层面 — 绿色低碳的城镇化：以低污染、低能耗的旅游业作为引擎推动发展，以实现气候及山地生态环境优化和区域碳排放量下降为目标。

(2) 以人为本层面 — 平等和谐的城镇化：以提高山地城镇居民生活水平及幸福感，推动农民由纯农业者转化为多重产业从业者身份上的转化为目标。

(3) 产业融合层面 — 经济繁荣的城镇化：旅游业作为战略性新兴产业及典型的现代服务业，具有良好的关联其他产业融合发展的优势，以促进山地城镇产业融合优化发展和城镇投资消费进一步升级为目标。

(4) 地域空间层面 — 集约高效的城镇化：以山地城镇空间集约使用，聚合发展，“城—乡—景”地域空间分工明确为目标。

（三）阶段三：旅游城镇化实施策略研究

1.地域空间统筹策略：协调“城—乡—景”空间均衡关系

在旅游要素的介入和组织下，“城—乡—景”三者之间形成紧密联系的经济—地理空间共同体。各类空间已产生了巨大的转向，由原来偏重于生产的空间类型转变为消费型空间类型。在旅游城镇化进一步实施过程中，需重点统筹三者之间的关系，达到协调互补的整体效用。

(1) 山地城镇空间 ( 旅游服务配套地 )。作为旅游城镇化的主要承接地，从产业结构上看，以旅游服务业为主，提供必要的基础设施与公共服务设施。城镇化转移的类别以就地城镇化为主，兼具部分的异地城镇化类别，满足本地居民与外来游客的主要“消费”需求。

(2) 山地乡村 ( 旅游腹地 )。作为广袤的旅游地景支撑，承担全域旅游中的二级旅游吸引物，通过强化农业与旅游业互动发展机制，能极大唤醒乡村活力，使乡村由单一的生产型空间载体转变为“生产+消费”型空间载体。这一转变正是得益于乡村在我国社会经济发展中所体现、植根于本土文化下的农业、腹地、家园价值。

(3) 山地景区 ( 旅游目的地 )。以地文景观、生物景观和遗址遗迹等为主，作为整个旅游城镇化进程中的关键核心与引擎，是重要的旅游目的地与旅游吸引物，承载游客的旅游活动。

从3类地域空间关系看，山地乡村与山地城镇之间实现了城乡人口、产业的有序转移 ( 健康城镇化 )。城镇主要强调强化旅游职能、改善公共服务与基础设施和创造新的就业岗位，以形成人口集聚；同时，扩张城镇规模，进一步提升交通可达性。乡村则实现了产业转变、品质改善及人口转移。山地城镇与山地景区之间实现功能协同化，城镇承载服务职能，景区强调设施优化及服务水平与接待能力提升。山地乡村与山地景区之间实现全域旅游层级化，以“景区—乡村”二级旅游吸引物来组织全域旅游的发展，达到保护山地生态本底资源的总体目标(图2)。

2.“旅游+”产业融合策略：发挥山地旅游关联效应，实施泛旅游

产业支撑和转移人口稳定就业是城镇化的重要基础。随着我国逐步进入“消费时代”，旅游业的兴起和发展能够带动泛旅游产业融合形成产业集聚。Weiermair和Steinhauser用价值链的手段展示了旅游产业集群的组成方式，按照旅游计划、交通、住宿、餐饮、康体活动和体验的顺序，逐级传递旅游产业的价值。

在山地城镇强资源(用地条件、生态环境)约束条件下，旅游城镇化相较于工业城镇化而言，不失为一种较好的选择。旅游产业的典型特征主要体现在其具有文化与经济双重属性及其与其他产业的强关联性两个方面，这主要由于旅游活动的复杂性，强调“食、住、行、游、娱、购”六要素的相互关联所决定的。特别是在当前产业边界逐渐模糊的背景下，更强调产业之间的相互渗透与融合。旅游产业融合一方面着重于与其他服务业的融合，包括自身六要素之间的融合；另一方面是旅游业与第一、第二产业的融合。笔者以“旅游+”为出发点，结合山地特征要素，归纳总结了4类产业融合类别，成为山地城镇旅游城镇化发展中泛旅游产业的重要支撑。

(1) 资源关联引导产业融合类：山地休闲与观光农业。依托山地资源禀赋特征，其他产业的经营活动经过策划及创新，以新型旅游产品的形式满足多样化的旅游需求。例如，依托山地的优势农业资源，以农业生产场景及景观等为旅游吸引物，提升了观赏性与参与性，改变了原来单纯农业生产的性质，同时也带动美丽乡村建设、乡村旅游发展。

(2) 功能契合引导产业融合类：山地疗养、山地科普、山地体育与户外运动。不同产业具有一定的社会功能和作用，寻求功能的契合，能够促使多种产业之间的相互融合。在休闲视野下的旅游，强调闲暇活动的经济二重性，即消费性与生产性。消费物质资料、享受资料和发展资料，为创造财富做实质性的要素投入，当然也包括生理和心理上的健康。结合山地资源的特征与优势，促使旅游与疗养、科普、体育及户外活动等产生功能上的联通。

(3) 技术创新引导产业融合类：山地文化创意产业。在国家推进创新驱动战略的背景下，其他产业以技术优势融入旅游业的发展，形成新型的旅游业态，特别是在当前信息化、互联网思维高度整合的背景下，会带来山地旅游发展的新变革，如山地文化创意产业的发展。

(4) 市场选择引导产业融合类：山地旅游地产。当旅游业发展由初级阶段转变为中高级阶段，人们对旅游地的需求由一般观光转化为休闲度假，在市场选择的基础上，即出现了类似于旅游地产的新型产业，对应于国外的“分时度假(Timeshare)”的概念。

（三）旅游利益相关者平衡策略：多元平衡、共生共享

旅游城镇化涉及内容较广，在实施过程中关联社会、经济、环境等各方面的利益相关者。不同的利益相关者在参与旅游城镇化的过程中必然出于各自的目标，存在合作、竞争、冲突等关系。因此，利益相关者理论的引入对于平衡各利益相关者的责、权、利能够起到较好的制约作用。旅游利益相关者的概念并非对利益相关者理论的简单照搬，而是从旅游伦理和可持续发展角度扩展了范围的界定，强调人与环境、当地居民代际等更深层次的利益共生共享，以此来防止涉及旅游资源及自然环境的“公地悲剧”的出现。Hudson等人也提出在开发山岳型旅游资源的过程中，开发者应对环境持有“负责任的营销观念”。

基于米切尔评分法对利益相关者权力性、合法性与紧急性三大属性的认知及建构的确定型利益相关者、预期型利益相关者、潜在型利益相关者3种类型，笔者对山地城镇旅游城镇化过程中的利益相关者构成予以划定。

确定型利益相关者包括地方政府、企业、当地居民、游客、旅游资源及自然环境。预期型利益相关者包括国家及上级政府、专家学者。潜在型利益相关者包括新闻媒体、非政府组织、后代。在推进旅游城镇化的过程中，需重点考虑确定型利益相关者的诉求和行为特征，并强调建立多元平衡、共生共享的机制。游客、旅游资源及自然环境是确定型利益相关者中利益诉求比较单一的两类主体。游客是消费主体，期望获得高质量的旅游体验；其他4类则是旅游体验的生产者，旅游资源和自然环境是重要的旅游吸引物，以保护为主，在一定限度内适当挖掘特色。

(1) 地方政府：主要利益诉求为履行其社会职能 ( 改善民生，提供社会保障、创造更多就业岗位)、经济职能(吸引企业投资，促进地方 GDP 增长 )、生态职能 (保护山地旅游资源和自然环境 )。通过编制旅游发展政策及规划，推进体制机制改革 ( 资源所有权 )，激发企业参与旅游活动的积极性等。

(2) 企业：主要利益诉求为拥有合法的收益权，追求投资的回报率；能够提供就业岗位，并依据规划与政策保护与挖掘本地资源，在山地旅游中更高效地利用土地资源。

(3)当地居民：主要关注生活水平的提升及当地历史、文化的保存，也是提供旅游服务的主要人群，同时也参与到对旅游资源与自然环境的保护中(图3)。

五

结语

新型城镇化作为我国持续推进的重要国家战略，在后期向山地城镇转移过程中将面临应对脆弱的生态环境、遏制乡村城镇化蔓延、促使欠发达地区脱贫等挑战，而旅游城镇化路径则提供了崭新的维度，它的“消费”及“弹性”特征，注定了其与传统的工业引导下的城镇化有所区别。本文重点对其实施路径进行了剖析，强调“三阶段”实施路线图，包括评估旅游资源，甄别目标城镇；设定“四位一体”的城镇化总体目标；从地域空间统筹、“旅游+”产业融合、旅游利益相关者平衡三方面构建实施策略。在后续研究中，笔者认为还应关注旅游城镇化的实施绩效评估环节，以有效矫正实施路线，确保新型城镇化目标的实现。