【作品鉴析】城乡统筹背景下琼中黎族苗族自治县 县域乡村建设规划探析
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作者海南省城市规划协会副理事长，海南省旅游发展研究会副会长，海南热带海洋学院硕士生导师，并任职于海南华都城市设计有限公司吴小平，海南省琼中黎族苗族自治县规划委副主任蔡奇志，海南华都城市设计有限公司李贤颖，唐秀飞，郑小雪在《规划师》2018年第3期撰文，近年来，乡村地区的规划建设引导与管控逐渐成为中央与地方关注的热点问题。2017年，中央《一号文件》中明确提出“加快修订村庄和集镇规划建设管理条例，大力推进县域乡村建设规划编制工作”。鉴于此，文章选取琼中黎族苗族自治县为研究对象，分析当前其乡村规划建设存在的问题，以城乡统筹为核心发展理念，以“大区域、小镇村”的区域协调理念为中心，从镇村体系规划、产业发展、设施配套、生态环境保护和特色风貌塑造等方面探讨了县域乡村规划的规划策略，以期能为同类规划提供参考。
[关键词]城乡统筹；县域乡村建设规划；“大区域、小镇村”；琼中黎族苗族自治县
[文章编号]1006-0022(2018)03-0139-08
[中图分类号]TU982.29
[文献标识码]B
[ 引文格式 ] 吴小平，蔡奇志，李贤颖，等 ．城乡统筹背景下琼中黎族苗族自治县县域乡村建设规划探析 [J]．规划师，
2018(3)：139-146．
一
琼中黎族苗族自治县县域乡村建设现状
（一）概况
琼中黎族苗族自治县(以下简称“琼中县”)位于海南省中部，东与琼海市、万宁市接壤，南与陵水县、保亭县相连，西与五指山市、白沙县交界，北与儋州市、澄迈县和屯昌县毗邻。琼中县现状行政区划为“七镇三乡”(包括黎母山镇、中平镇、和平镇、湾岭镇、营根镇、红毛镇、长征镇和什运乡、上安乡、吊罗山乡)，10个社区居委会，100个行政村，689个自然村(含3个国营农场)。根据2014年土地利用第二次调研数据，琼中县的耕地面积为 11542hm²，占县域土地总面积的 4.3％，其中基本农田保护面积为 9060hm²；林地面积为249549hm² ，森林覆盖率为 83.7％；根据 2014 年土地利用变更调查数据，现状城乡建设用地面积为 3628hm²，其中农村居民点用地面积为1597hm²(图1，图2)。
（二）存在问题
(1) 聚落空间布局散乱。琼中县域根据地形地貌分析主要划分为平原、丘陵和山地3种地貌，县域村庄整体受自然条件、植被条件和耕地条件等限制，村庄聚落形式具有“小、散、碎”的特点。
(2) 产业发展有待提升。琼中县现状三次产业结构为 42.88 ︰ 15.64 ︰41.48，服务业比重显著上升，特色产业逐渐形成，经济结构更加优化。第一产业仍占主导地位，第二产业以轻加工为主，主要有木加工、食品加工、橡胶加工等，规模较小，分布较散。第三产业以生态旅游业及电子商贸服务业为主，但尚未形成规模。
(3)设施配套有待完善。总体来说，琼中县的基础设施配套相对较完善，但基础设施配套大部分集中在城镇，乡村的公共服务设施配套相对落后，生活污水随意排放、乡村生活垃圾分类处理水平较低，居住环境卫生等条件较差，人居环境建设略显落后；乡村教育及医疗水平与发达地区的城市、城镇相比水平仍较低。
(4) 生态环境压力较大。琼中县位于海南省中部，是海南的“生态绿心”，其森林资源优势突出，林地和天然林规模全省第一。琼中县生态保护红线区域总面积为 1598km²，占县域国土面积的 59.1％，其中Ⅰ类红线区面积为 1036km²，占县域国土面积的38.3％；Ⅱ类红线区面积为 562km²，占县域国土面积的20.8％。琼中县域整体空间发展必须以保护生态环境为主，不适宜进行过多开发和建设。另外，琼中县还存在着化肥污染、农药污染、养殖污染、农膜污染、秸秆污染和生活污水污染等问题，急需对其进行处理(图3)。
(5) 风貌特色有待彰显。琼中县受自然条件、收入条件及外来因素等的影响和限制，县域内村庄建设风貌特色有待彰显。受教育程度的影响，环境保护意识薄弱，环境质量较差；受收入影响，建筑质量较差；受外来因素影响，大部分居民建筑被汉族文化同化现象较为严重，缺少特有的地域风貌建设特色，与琼中县作为黎族、苗族集聚的主要区域这一特色明显不符，难以给人留下深刻印象。
二
城乡统筹背景下的“大区域、小镇村”县域乡村建设规划理念与策略
（一）规划理念
针对琼中县存在的问题，分析其优劣势，本次规划以城乡统筹为核心发展理念，以“大区域、小镇村”的区域协调理念为中心，将规划视角由城市转向农村，以农民的真实需求为导向推进乡村建设，以旅游为带动引导乡村产业转型升级，加快三产融合，以旅游促发展、以发展促建设；结合乡村地域差异，因村制宜地推动乡村发展；结合村庄差异性和生活圈层活动范围，科学合理配置乡村基础与公共服务设施，推动城乡居民享受均等的服务设施机会(图4)。
(1)“大区小镇”。
本次规划以城乡统筹为核心，创新发展理念，以“大区小镇”理念为基础，结合行政区划和产业发展分区，构建符合琼中县发展的“大区域、小镇村”三级发展模式：以县域为主的大区域、以乡镇为单位的小乡镇；以乡镇行政区划为主的大区域、以中心村为单位的小村庄；以中心村辐射带动范围为主的大区域、以基层村为单位的小村庄。
(2)区域协调。
通过农民居住适度集约化，城乡基础设施、公共服务设施均等化，农村生活和生产基础设施公益化，农民医疗、教育制度化，农民社会保障普及化，农村财政投入、政策倾斜力度指标化，城乡管理服务一体化等途径实现区域协调发展。
（二） 规划策略
结合城乡统筹、“大区域、小镇村”的区域协调理念，规划结合琼中县发展实际，从乡村体系规划、产业发展、设施配套、生态环境保护和风貌特色塑造5个方面提出了规划策略。
1.统筹城乡，构建镇村等级体系
根据县域乡镇和村庄的区位、规模、资源条件及发展特色等，衔接县和镇总体规划，结合中心镇、重点镇、特色小镇、传统村落等相关工作和乡村建设管理需要，确定重点发展的镇、村，合理划分村镇等级和功能，明确村镇体系结构和空间布局，作为乡村设施合理布局的重要依据。在此基础上，依托“大区域、小镇村”理念，构建“县城统筹、乡镇引领、中心村主导、基层村实施”的发展模式，推动琼中县乡村规划建设。
2. 结合各镇村产业发展实际，统筹全局，实现差异化发展
统筹分析全县产业发展情况，因地制宜，发展具有比较优势的特色产业，培育能够带动县域经济持续健康发展的主导产业，强化产业支撑。根据琼中县生态环境保护压力大，自然保护区和森林公园较多的特点，做强生态旅游业，提升绿色农业，做优绿色工业；坚持“在保护中发展，在发展中保护”的原则，积极培育新产业、新业态，着力构建科技含量高、资源消耗少、综合效益好的绿色产业结构，建设环境友好型、资源节约型社会。
(1)做强生态旅游业。
琼中县要以建设海南中部旅游目的地、集散地为目标，依托生态、资源、交通和人文等优势，构建以开放型为特征、以生态旅游业为龙头、以现代物流业和现代商贸业为重点的服务业发展格局。
(2)提升绿色农业。
结合琼中县现有山区特色农业的发展状况，以“特色农业、绿色农业、品牌农业、现代农业”作为第一产业的主导发展方向。提升琼中县特色品牌农业的知名度和市场认知度，带动县域农民致富和农业产业化发展，将琼中县建设成为国家绿色农业示范县，争取国家农业部和海南省农业厅在政策、资金、技术等方面的支持，以生态农业促进县域经济的发展。
(3)做优绿色工业。
立足琼中县实际，大力发展以园区为载体的绿色工业。要以把园区打造成集聚项目要素、扩充项目总量的重要平台为目标，加强规划引导，完善设施配套，拓宽融资渠道，坚持走园区化、集约化、循环化、生态化的现代绿色工业道路。考虑到琼中县自然生态环保的要求，入园的工业企业的门槛为资源节约型、环境友好型和生态环保型工业类型，重点发展特色农副产品加工业、旅游系列产品制造业等。创新园区招商方式，重点引进一批配套产品多、带动力强、辐射面广，能耗低、污染小、附加值高的龙头企业，实现产业集聚发展。
3.强化支撑，完善设施配套，实现城乡服务均等化
以生活圈理论配置公共服务设施。应该建立以人为本的均等化设施体系，考虑交通、地形等影响因素来进行修整。以改善农村人居环境为目标，查漏补缺，确定需配备和完善的农村基础设施，按照县域统筹和共建共享的原则，结合村庄差异性和生活圈层活动范围，科学合理配置乡村基础与公共服务设施。
4.底线控制，区别对待
针对琼中县自然保护区和国家森林公园较多，县域整体空间发展必须以保护生态环境为主，不适宜进行过多开发和建设的实际，提出以下生态保护策略：①面积不减少，性质不转换。各类生态用地边界保持相对固定，区域面积规模不可随意减少；生态用地不可转换为非生态用地，生态保护的主体对象保持稳定。②功能不降低，责任不改变。生态系统功能能够持续稳定，退化生态系统功能得到不断恢复；各类生态用地按照现行行政管理体制实行分类分级管理。③尊重现实，区别对待。一级生态空间内允许少量现状村庄、农田和其他项目建设用地等人工用地存在，可进行正常的生产生活活动，但不得影响和破坏生态环境。④强化考核，损害追责。实行管理目标责任制，加强监督考核，将生态空间保护红线目标任务纳入各级党政领导干部政绩考核体系，严格执行相关政策规定，开展生态空间定期检测监测和评估，建立生态保护补偿机制，实施损害责任追究。
5.尊重现实，彰显“黎苗风情”
围绕山水本底、产业环境、历史文化和营建特色等内容，深度挖掘村庄的乡土民族风情、特色文化，充分发挥资源禀赋优势，强化乡村地域的风貌引导，充分体现“黎苗风情”。按照尊重自然、传承特色的原则，提出县域乡村风貌建设的整体目标，结合各类景观载体 ( 包括自然景观、文化景观、历史文化名村、传统村落和古驿道等 )，以地形地貌特征及自然资源分布情况划分乡村风貌建设分区，明确田园风光、自然景观、建筑风格和历史文化保护等风貌要素的控制要求，提出片区风貌建设指引。
三
琼中县黎族苗族自治县县域乡村建设规划实践
（一）镇村体系规划 — 县城统筹，乡镇引领
规划根据琼中县的实际情况，依托“县城统筹、乡镇引领、中心村主导、基层村实施”的发展模式，通过对区位、发展现状和生态管控等方面的分析，结合潜力发展分析、生态敏感性分析和耕作半径分析等，确定村庄发展建设分类。镇村等级按照不同方式可分为中心镇 ( 重点镇 )、特色镇、一般镇和中心村(重点村)、特色村、一般村(基层村)等，本次规划确定琼中镇村等级体系为县城、中心镇、一般镇、中心村和基层村五级体系，最终得出琼中县镇村等级体系包括 1 个县城、5 个重点镇、4 个一般镇、37 个中心村及 700 个基层村( 表 1，图 5，图 6)。
（二）乡村产业用地规划 — 全域统筹，差异发展，提升村庄造血功能
以“大区小镇”发展模式为指引，在产业发展分区的基础上，充分发挥“大区小镇”模式的指引作用，依托县城统筹协调、乡镇引领发展方向、中心村主导村庄产业发展、自然村实施具体产业内容的四级发展模式，强化产业支撑，做强生态旅游业，提升绿色农业，做优绿色工业，推动琼中县产业发展，为扶贫攻坚和富美乡村建设创造条件。
1.产业发展结构
琼中县的产业以八大园区为主，本次规划结合八大园区和琼中县自然资源条件，确定琼中县乡村产业发展结构为：“一核、一带、一组团，三区、五心、多节点”。“一核”，即县城产业核心，是以行政职能为核心形成的联系琼中县产业的功能核心。“一带”，即交通综合产业带，是以中线高速、海榆中线为主体形成的联系县域内各乡镇、各产业区的综合型产业发展带，以交通为产业的主要联系点。“一组团”，即海南中部绿色产业园组团，包括湾岭农副产品加工园、湾岭综合物流园和琼中生态科技产业园3个园区。“三区”，即北部绿色产业区、西部红色文化产业区和东南部的生态特色产业区。“五心”，即5个重点乡镇，包括黎母山镇、湾岭镇、红毛镇、长征镇、上安乡。“多节点”，即 4 个一般乡镇及 36 个中心村，包括中平镇、和平镇、什运乡、吊罗山乡 4个一般乡镇和36个中心村(图7)。
2.产业发展规划
(1) 产业发展分区。根据规划思路和定位，将琼中县域按产业划分为营根—湾岭综合产业园区、黎母山镇高效农业产业区、黎母山休闲旅游产业区、红毛—什运红色文化产业区、上安—吊罗山生态旅游产业区、长征桑蚕养殖产业区和中平润茶产业区7个产业集群区(图8)。
(2) 旅游线路规划。根据规划划分的７个产业分区，本次规划以富美乡村为重点、以道路为线、以产业分区为面，以全域旅游理念对 7 个产业区进行统筹协调，打造 5 条全域旅游精品线路和 10 条“奔格内”乡村旅游线路。现介绍 2 条全域旅游精品路线：东部休闲旅游线路为营根镇墟—红岭田园美食驿站—红岭水库度假区—湾岭镇—鸭坡村红色主题休闲村—新仔休闲桑蚕农庄—金妙朗村休闲花果人居—老市村创意休闲虚市—罗马村度假养老基地—中朗橙果农庄—大平滨水驿站；南部生态旅游线路为琼中县城—云湖农家乐—新寨农庄—南万温泉度假山庄—仕阶村摩崖文化主题村—五指山风景区—吊罗山乡吊罗山国家森林公园—南林岭自然保护区—长兴养生山庄—堑对湖滨度假山庄( 图 9)。
（三）公共服务设施规划 — 完善配套，强化支撑，实现城乡服务均等
(1) 分级分效配置。结合村镇等级体系和生活圈理论，根据人群的活动距离，划定基本服务圈 、 一次生活圈、二次生活圈和三次生活圈，对基本公共服务设施实施分级控制，促进服务设施利用集约化(图10)。
(2)村庄公共设施配置。
本次规划结合生活圈层将县域公共服务设施按照“大区域、小镇村”的理念进行等级划分，共设置一级、二级、三级、四级服务中心，根据不同级别的服务中心配置公共服务设施：①一级服务中心为县城，设置行政中心、派出所、中小学、幼儿园、医院、市场、服务设施、娱乐设施、商业设施、文化设施、交通设施、旅馆、停车场、公厕、接待中心、影视设施、餐饮设施、安保设施、体育设施、旅游设施、运动设施、银行和居委会等。②二级服务中心为各乡镇政府所在地，设置派出所、小学、幼儿园、卫生室、市场、商业设施、文化设施、餐饮设施、居委会、交通设施、停车场、公厕、接待设施、安保设施、体育设施和运动设施。③三级服务中心为中心村，主要设置幼儿园、卫生室、市场、商业设施、文化设施、村委会、停车场、公厕、体育设施和运动设施等。④四级服务中心为基层村，以满足村庄发展和村民基本生活需要为主，根据村庄规模主要设置公厕、商业设施(商店)和室外活动场所等。另外，根据乡镇和村庄的具体发展类型与资源特点，根据实际情况增加码头、餐饮、住宿、演艺、安保及银行点等设施(图11)。
（四）生态环境规划 — 保护生态，修复环境
1. 县域生态红线保护，分区分类，“一区一策”
根据琼中县不适宜进行过多开发和建设的实际，规划对其进行分区分类，按照生态服务功能划分功能区，并对应分区实施“一区一策”管控措施。
(1) Ⅰ类红线区。原则上不得从事一切形式的开发建设活动。国家和省重大基础设施、重大民生项目，选址确实无法避开已划定的生态保护红线区，须报省人民政府批准。
(2)Ⅱ类红线区。严格控制开发强度，禁止一般性工业项目建设，严格控制矿产资源开发、房地产建设、规模化养殖及其他破坏主要生态功能和生态环境的工程项目；按生态服务功能实施“一区一策”分区分类管控(表2)。
(3) 允许保留的现状人工用地必须严格按照管控要求进行开发利用：①农田，在红线区内的耕地和园地，仍可以从事农业生产活动，不得损害生态系统的稳定性和完整性，优化耕作方式，合理使用化肥、农药，防止土地的污染、破坏和地力衰退。②村庄，可进行正常的生产生活活动，各级政府应鼓励村民积极保护生态空间，尽可能减少对自然生态系统的干扰，逐步减少农村居民点占用空间，腾出更多空间保障生态系统的良性循环。③探采矿项目，红线区内已批准的探 ( 采 ) 矿项目在勘查 ( 采 )矿许可证有效期内可正常开展探 ( 采 )矿活动。勘查(采)矿许可证有效期满后，应终止勘查和开采活动，不得延续勘查或采矿期限，应及时植被复绿。④其他开发建设活动，红线区内已建和在建合法建设项目，对于不影响生态功能和破坏生态环境的准予保留，但不得擅自改建和扩建，并严格按照红线规划分区分类的管控措施进行管理；对于影响生态功能和破坏生态环境的项目，应逐步引导项目退出；红线区内的现有违法建设项目，相关部门不得补办有关手续，依据有关法律、法规对违法建设项目予以取缔。
2. 控制农业污染源，加强环保教育宣传
对农用化学品、禽畜养殖业、农村污水排放等污染进行严格控制，并加强环保教育宣传。首先，加强对农用物资的质量控制和管理，加强对农产品的质量监测，积极开发并推广高效、低毒、低残留的农药新品种，禁止在农业生产中使用高毒、高残留农药。其次，根据当地自然条件和环境状况，进行合理防治规划，制定地区畜牧业产业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，科学划定适养区、限养区和禁养区。认真执行环境影响评价制度，提升新建规模化养殖场准入条件，保证新建养殖场不对环境造成破坏，实现增产不增污。再次，对分布在城镇周边、可将生活污水纳入城镇污水管网的村庄，优先纳入城镇污水收集系统，经收集后送入城镇污水处理厂进行集中处理。最后，要采用多种形式开展农村环保宣传活动。环保、农业及能源等部门应充分运用多种宣传方式、教育形式向农民群众广泛宜传和灌输农村环境污染的危害及防治的重要性，提高农民群众的环境保护意识，培养农民良好的生活习惯。
（五）特色风貌规划 — 坚持特色导向，强化村庄“黎苗”风貌
规划深入挖掘和分析地域风貌特色，依据地形地貌特征及自然资源分布情况划分乡村风貌建设分区，明确田园风光、自然景观、建筑风格和历史文化保护等风貌要素的控制要求，提出片区风貌建设指引。根据海南岛陆地地貌分区可知，琼中县属混合花岗岩山地丘陵区。本次规划主要依据海南岛地形地貌特征，将琼中县域划分为4种风貌建设分区：平原风貌区、丘陵风貌区、山地风貌区和滨水风貌区(图12)。
传统乡村是有生命力的、开放的、多样的、宜居的、与自然和谐共生的聚落空间，主要体现在田园风光、自然环境、建筑风貌和历史文化等方面。①田园风光。田园风光是重要的乡村环境特征，具有很高的审美、观赏价值；农耕历史悠久，不同的社会发展阶段、不同的地域环境形成不同的农业景观特点。此次规划对片区内用于农业生产的田地、园地、林地、坡地、草地和水域等要素提出风貌建设指引。②自然环境。自然环境是琼中乡村环境最主要的特征，具有极高的审美、观赏价值；热带雨林、原始山林、自然景观等具有突出地方和地理特色的自然环境与资源，具有突出的观赏和体验价值，是构建乡村环境的重要内容。本次规划主要对片区内的山水格局、自然保护区、风景名胜区及森林公园等要素提出风貌建设指引。③本土建筑。按照因地制宜、简单实用的原则，结合当地原有建筑风格特色、居民生活习惯、地形地貌条件、传统文化等因素，对村民新建房屋的样式、体量、色彩、高度和材料等提出指导性要求，强调传统文化符号在建筑设计中的应用，传承具有区域特色的民居风格。例如，苗族典型的船型屋、黎族典型的青砖瓦坡屋顶、民族图腾和祥云图案屋檐等，建筑材料推荐使用青砖、白灰、原木等乡土材料。④乡土文化。现代乡村的发展不可能完全保留自然传统的乡村聚落，但是应吸取传统乡村有效经验，以意向继承法通过符号、图案等元素传承乡土文化；尊重本土的自然环境，重点在空间肌理、场所环境、建筑材料、文化符号提取和利用、农业景观等方面体现新、旧文化的融合、共生 ( 表 3，图 13，图 14)。
四 结语
新形势下，县域乡村建设规划广受中央关注和地方重视，成为推动城乡统筹发展、构筑新型城乡关系、建设社会主义新农村的重要手段。琼中黎族苗族自治县县域乡村建设规划依托城乡统筹，做优做强旅游产业、绿色工业，完善配套设施、保护生态环境、彰显“黎苗”风情的目标，进行了规划探索，以期能为其他地方的县域乡村建设规划提供借鉴。
来源：2018年03期《规划师》杂志
新媒体编辑：肖莉
审读：郭敬锋
文章全文详见《规划师》2018年03期
《城乡统筹背景下琼中黎族苗族自治县
县域乡村建设规划探析》
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