【规划师论坛2】乡村土地利用的多元主体“利益制衡”机制及实践

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本期主题：乡村振兴规划管理与实践 

【编者按】

党的十九大提出“实施乡村振兴战略”，要求实现产业、人才、文化、生态和组织的全面振兴。乡村振兴既是解决“三农”问题的有力抓手，又是实现城乡融合发展的重要途径。由于乡村具有面广、差异大的特征，亟需针对不同地域乡村、不同维度目标分类提出不同的乡村振兴应对策略，探索从乡村空间环境到乡村组织治理多层面、全方位的振兴路径。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“乡村振兴规划管理与实践”为主题，特邀一组文章，探讨乡村振兴理论、策略、机制及路径等，着重介绍苏南、广州、湖州与石家庄等地的实践经验，以期为我国乡村振兴规划建设提供有益参考。

【规划师论坛2】

乡村土地利用的多元主体“利益制衡”机制及实践

作者浙江大学建筑工程学院教授、博士生导师王竹，浙江大学建筑工程学院博士研究生孙佩文，浙江大学博士后钱振澜，浙江大学建筑工程学院博士研究生徐丹华在《规划师》2019年第11期撰文，面对土地流转、土地利益相关者多元复杂的乡村发展趋势，针对农民在此过程中利益受损的问题和风险，建构了由内生应对作用和外力制衡策略两部分构成的土地利用多元体“利益制衡”机制。研究提出在产业用地规划中以溢出承接和精明保权策略增强“能人经纪”的内生力量；在宅基地规划中以生计优化策略响应乡村局部倒逼的内生应对，并以存量留用、渐进增长、营利放活、保障稳健等策略，整体上刚柔并济导控乡村土地开发和产权变动，以此形成的“利益制衡”机制对于发挥规划引领乡村振兴的作用意义重大。

[关键词]乡村振兴战略；土地流转；多元主体；“利益制衡”机制；土地利用  

[ 文章编号 ]1006-0022(2019)11-0011-07　

[ 中图分类号 ]TU982.29　

[ 文献标识码 ]A 

[ 引文格式 ]王竹，孙佩文，钱振澜，等．乡村土地利用的多元主体“利益制衡”机制及实践 [J]．规划师，2019(11)：11-17，23．

一

 研究价值与意义

（一）背景与问题：乡村土地利用的复杂性

经济学土地利用的基本竞争模型认为，土地资源趋向于向那些出价最高的土地经营者转移，趋向于向那些收益最大的用途转移。二者分别涉及体制制度的土地流转管理部分和用途管制部分，而制度缺陷影响农民利益实现已是共识。

有地理学者从感知的难易程度上区分出两类土地利用：显性土地利用，即可见的土地用途在数量和空间结构上的变化；隐性土地利用，即需通过分析、化验、检测和调查才能察觉的土地利用变化，包括产权、经营方式、固有投入和产出能力等方面。规划学者指出，产权及合法性是存量规划区别于增量规划所必须考虑的因素 。当前，乡村土地利用规划缺位，土地流转情况复杂。乡村规划若不考虑多元土地权利人的利益格局，对其行为进行引导和限制，则规划带来的土地开发收益有被外来资本攫取的风险，乡村为规划实施付出的管理成本和社会成本更是难以估量。

（二）目的与意义：维护农民主体的根本利益

本文提出建构的多元主体“利益制衡”机制，旨在针对农民在土地流转、土地权利人复杂的乡村发展趋势中面临的利益受损的问题和风险，厘清土地利用价值及其关系，制定顺应或改进以农民利益为导向的规划制衡策略，使乡村建设更好地与乡村振兴土地制度改革的近期趋势甚至长期目标相衔接。

现有研究对土地流转中农民利益问题和土地制度改革的理论探讨主要集中在农用地和集体建设用地方面，而对集体建设用地又特别关注宅基地(村民住宅建设用地 ) 和集体经营性建设用地 。2015年开始的全国土地制度改革试点工作回应了现有研究，将试点内容放在农村土地征收、宅基地制度改革和集体经营性建设用地入市等方面。基于以上现实，本文对多元主体“利益制衡”机制的建构也从农用地、宅基地和集体经营性建设用地三部分及其关联的认知展开(图1)。虽然从乡村规划实务看，公共服务和基础设施用地也是乡村用地分类的重要组成部分，但由于其非经营性质、较少涉及多元主体的利益纠葛，不在本文讨论范围，使得本研究更具有针对性与研究价值。

二

 乡村土地利用解析

（一）土地的性质及价值

农用地，即《中华人民共和国土地管理法》中“直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。现有的土地承包经营制度保证了每个集体成员都能“耕者有其田”，发挥了就业保障功能。农用地是村庄的“柔性生态边界” ，也是生态安全格局的保障和景观、视觉通廊。许多大城市周边涌现了产业融合的现象，一些现代消费服务新业态(如农产品定制、农景园艺、采摘体验和品尝品鉴)的相关设施均以农用地为载体。

宅基地承担的是农户的居住保障功能，宅基地制度设计的初衷即保证每个集体成员都能在乡村“居者有其屋”。1978年改革开放后，城郊地区乡村宅基地经济财产功能开始凸显。有学者认为，宅基地由“生活保障物”逐步转变为“市场交换物”是中国经济社会发展的必然。但也有法律专家指出，建立在保障属性基础上的现行农村宅基地使用权，不仅不能够向城镇居民出售，就是在集体内的流转也缺乏法律依据和相应的理念支撑；现行有效的关于农村宅基地使用权的法律规定，都仍然只能诠释出不能流转的结论，对于宅基地使用权买卖、抵押与出租等，都只是学者们的理论观点。

集体经营性建设用地是指以营利为目的进行非农业生产经营活动所使用的乡村建设用地，其存在源于 20世纪80～90年代乡镇企业发展的那段特殊历史。全国约有4200万亩的存量用地，整体分布呈现东部多西部少、近郊多远郊少的特征。集体经营性建设用地在开办企业、工厂或开展商业、旅游等经营性活动方面潜力巨大。十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“加快完善现代市场体系”部分指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

（二）多元主体中农民的利益问题

农用地经营权流转导致非集体组织成员成为新的利益主体。在此有必要区分农业开发类企业和综合开发类企业：农业开发类企业一般不涉及乡村建设用地开发，而综合开发类企业或工商资本往往还要介入土地综合整治项目，甚至是以从事集中流转土地、发展现代农业这种可能赔钱的项目来获得土地综合整治这种“稳赚”项目的资格。农用地流转是资本下乡的首要环节，引发的农民利益风险和问题包括：①土地流转收益受限，在这一过程中基层政府为吸引工商资本下乡，可能与其联手将流转价格压低到农民勉强接受的限度，甚至强迫流转土地；②资本与乡村内部新型农业经营主体(如专业大户、家庭农场)争地，导致后者的经营规模无法继续维持。此外在经营农用地的过程中，综合开发企业用明显或打擦边球的方式改变土地用途而使收益激增，而农民被排除在收益分配之外。

宅基地利用多元主体的利益问题包含两个方面：一方面城郊农民和集体组织外宅基地使用者希望其既得利益合法化，另一方面城郊农民的这种局部利益与更广大地区农民的普遍利益不一致。前者引发了对宅基地资本化改革的讨论，而后者决定了宅基地制度的方向和改革难度。城郊地区宅基地和农民房屋隐形交易相对活跃，但这种交易行为得不到现行法律保障。有支持宅基地资本化改革的学者认为，现行法律限制了宅基地的流动性、财产性，继续维持宅基地的非商品化、非资本化和非市场化对农民来讲就不再是利益保护，而是一种财产利益的制度性损失 。而在坚持宅基地保障福利性质的学者看来，农民无偿取得宅基地而又参考城市房屋价格出卖宅基地并不合理，并且有带来社会动荡的危险；应从农民生计工具的角度考察农村宅基地利用问题 。

根据现行《中华人民共和国土地管理法》的规定，只有农村集体经济组织兴办的乡镇企业以及农村集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办的乡镇企业才能经依法批准使用集体经营性建设用地，所谓“集体经营性建设用地使用权流转”也以此类建设用地为限。与城市相比，村庄产业用地分类十分粗放，用地企业可在不突破规划管制的前提下，利用其专业知识低价向村集体租用土地，继而改变用途实现土地增值。此外，集体经营性建设用地使用权流转的收益如何在村集体(村民)与地方政府之间分配也是一个问题。

（三）乡村土地利用关系

十八届三中全会提出要使市场在资源配置中起决定性作用，但是土地作为一种特殊的资源，不可能任由市场凭经济价值去决定用途，必须在政府划定的空间管控线范围内发挥作用。规划对多元主体中农民的利益问题采取适宜的制衡策略，需要把握农用地、宅基地及集体经营性建设用地在土地制度改革中的刚性限制，以及三者之间转用的政策弹性。

土地制度总体具有刚性限制。国家严格保护耕地的目标始终不变，相关部门不断根据现实中农用地利用的新业态、新情况出台政策予以规范，如2014年国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》界定了设施农用地分类和范围，并明确将一些容易混淆的土地利用方式予以定性。宅基地制度改革直接关系到农户自身利益的得失，坚持其保障性质依然意义重大，推进农村宅基地有偿使用、退出等改革阻力较大。有学者通过分析土地制度改革试点指出，集体经营性建设用地是乡村生产建设用地，其改革的成败不会对农户自身生活产生过多影响，制度创新力度较大，推进的速度较快 。

集体内部在农用地与宅基地、集体经营性建设用地之间一直存在着或强或弱的弹性转用空间，只是随着对耕地保护的强调、永久性基本农田的划定和建设用地价格的上涨，这种转用才日益受到严格的管控 。但严格管控也不意味着现实中弹性转用空间完全消失。目前，乡村的弹性转用指标来源包括：上级政府分配建设用地指标；根据增减挂钩的相关政策，县域土地整理得到的农转用指标；乡村内部土地整理节余建设用地指标。这些建设用地指标优先用于自上而下的重大项目，在一些特殊情况下也可能用于处理农民土地问题，如满足重大紧急建设项目被征用宅基地的农民对超标安置房的要求。

三

乡村土地利用的多元主体“利益制衡”机制

经济发达地区土地利用的多元主体“利益制衡”机制，由内生应对作用和外力制衡策略两方面构成。以下分为3个部分进行具体论述：第一、第二部分从产业和住宅两个大类分析农用地、集体经营性建设用地与宅基地的局部机制；第三部分阐述规划从全局和整体高度对农民利益可持续及利益受损风险进行调控，包括时空上对土地开发进行弹性导控，以及基于土地性质及价值对产权变动制定刚性底线(图2)。

（一）产业用地

(1)“能人经纪”的内生力量。经济能人治村是当前乡村治理的一个重要特征。据浙江省民政厅2008年统计，企业家、工商户、养殖户等先富起来的人当选为村委会主任或村党支部书记的比例已经高达2/3。众多学者肯定了经济能人治村的积极作用：有学者认为它是“管理者控制—权势精英主导—群众自治”村民自治渐进发展过程中必不可少的过渡性阶段；经济发展等“带领致富”的积极效应成为共识。外部企业投资农业和非农产业，乡村能人都是其中无法绕开的主体：首先村集体是农村土地的法定权属所有者，流程上企业必然与之进行互动；其次为了与农户交易(将分散的承包地流转)，资本不得不依靠村两委开展宣传、说服等工作，以减少组织成本。本研究将能人在产业类用地利益平衡过程中的角色归纳为“能人经纪”。以保护农用地和提升农业现代化水平为发展目标：组织和培育新型农业经营主体(专业农户、农民专业合作社和农业企业)，在资本下乡之际为专业农户优先保留一部分耕种机会，维护家庭经营模式。以促进产业融合为目标：充当土地流转中介，优选企业，把控资本经营土地的合理范围及限度，就利益分配展开博弈等。

(2)农用地：溢出承接策略。农用地的溢出价值有生态和文化两方面，生态价值是指农用地具有调节微气候、维护生物多样性等生态服务功能；文化价值是指其提供优美景观的作用。规划要改善农用地破碎化现象，充分利用原有农业资源，重视自然山水地貌特征，发挥自然环境条件优势，因地制宜地进行规划布局，减少基础性投资，提升溢出价值。乡村规划与营建要协助村集体和农民充分承接农用地的溢出价值，诱发新的非农产业形态和农民生计方式。根据农用地经营类型和溢出价值的不同，调整存量用地的用途、布局和用地指标等：设施农业类，优先考虑未来扩大生产的可能性，预留部分农用地先由专业农户家庭经营；传统农业类的文化价值相对突出，可根据经营状况将部分工业产业用地规划为工商产业用地，谋划旅游业或休闲农业发展。

(3)集体经营性建设用地：精明保权策略。作为农村一、二、三产融合的重要载体，集体经营性建设用地对就地延伸产业链条、发展休闲农业有着重要作用，需要精明利用相关土地资源，确保村集体和农民在非农产业发展中的经营权和收益权。珍惜有限的存量集体经营性建设用地，不盲目地对集体经营性建设用地加以集中，包括向园区集中或向某个项目集中；保持适度零散的经营性建设用地结构既可以避免休闲农业用地占用与破坏耕地，又可以促进农用地的多功能开发，就地实现乡村的三产融合。充分尊重现有用地企业的土地使用权；重视村集体和农民的整体利益，认识到存量工业用地的负外部性，如空置、用房破败等，对低效的用地区块进行重新规划，并注意适度保留部分用地优先供给村内企业发展。

（二）宅基地

(1)局部倒逼的内生应对。随着我国经济的发展，一种以效率为核心、以重视土地利用为基本理念的现代法律制度发展趋势已成为一股力量，对现有宅基地制度的保障性法律基础提出挑战。经济发达地区农民自发进行宅基地和房屋使用权流转，也是对制度安排的抵抗。对农民的抵抗抗争行为，最初采取的办法是严厉打击，堵、防、禁是主要手段，但由于农民宅基地隐形交易发生的数量和频率太高，“法不责众”法则最终起了作用，从基层土地管理部门和基层政府开始进行“制度边际调整”，随后试点工作被提上议程 。在不改变用途及耕地总量动态平衡的前提下，各地的宅基地利用试点改革有效地回避了与现行法律的直接冲突。本研究将以上过程归纳为乡村内部在宅基地利益问题上所起到的“局部倒逼”作用。

(2)生计优化策略。从一定程度上来说，多样化是农户收入不高时所采取的生计策略。经济发达地区农户开拓非农就业机会有诸多便利。浙江省自改革开放初期便响应国家政策，以独户或联户的形式发展家庭工业，也是较早依靠农民住房发展农家乐家庭旅馆和民宿的地区。乡村营建与规划在原则上坚持宅基地居住功能和保障性质的基础上，要继续帮助发挥宅基地和农民房屋在农民非农业生计上的工具作用。乡村规划可综合农民生活与生产所需的合理规模，制定“产住一体单元”的面积限值和空间配比。针对家庭产业在空间和景观上的特征与需求，乡村规划应研制符合产业功能和特色的图则导则，引导当地群众改造和新建农民房屋，优化提升其产居复合环境。

（三）整体制衡策略

规划通过时空上对土地开发进行弹性导控，并基于土地性质及价值对产权变动制定刚性底线，从全局和整体高度保障农民利益可持续与调控利益受损风险。

(1) 土地开发的弹性导控——存量留用与渐进增长。一种比较普遍的村庄规划做法是把乡村的建设用地填得非常“满”，每一块用地的性质和功能都得到了安排。这种规划方式简单地把城市增量规划的工作方式沿用到乡村，没有认识到存量规划中土地价值的复杂性，一方面可能助长非农产业对农业的挤压作用，影响农业现代化对于用地的需求，另一方面如果肆意将土地利用价值较大的用地调整为收益较小或非盈利性用地，将大大增加乡村建设的成本。

以较小的代价实现乡村土地的弹性转用，需要乡村规划采用存量留用的策略。存量留用是指根据各土地使用权主体对土地的利用现状，将超标宅基地比较集中、企业经营状况不佳、区位优势突出的部分集体建设用地划作留用地，限制留用地范围内的建设，通过留用地整理作为设施农业发展的农用地或者休闲农业、乡村旅游等产业发展的经营性建设用地。这样，乡村就有空间上的余地来协调平衡利益关系。

1959年，林德布罗姆提出了渐进式城市规划理论；1973年，伯兰奇提出了连续性城市规划理论，强调城市规划是连续的行动所形成的产出 。乡村的发展也不可能一蹴而就，而是处于动态的发展过程中。因此，作为规划设计主体要具备敏锐的洞察力，与有关利益主体不断沟通与反馈，关注及识别在乡村营建过程中利益格局的不稳定征兆。一方面，规划应该有所侧重，关注和解决核心问题所在；另一方面，规划设计的实施应该分阶段进行，每个阶段应该根据该阶段的成果反馈来明晰下一阶段的行动。

(2)产权变动的刚性底线——营利放活与保障稳健。现代产权理论用“权利束”概念替代传统“合一所有权”概念，分解为产权主体对产权客体所拥有的各种权能，如租赁权、使用权与抵押权等，继而产权主体既可以以单一主体的形式存在，又可以通过产权分解以多元主体的形式存在。就乡村土地而言，土地产权权能由合一到分解、土地产权主体由单一到多元的变动，是土地资源稀缺和市场介入土地资源配置的必然结果。公有制背景下，规划要在尊重市场的基础上发挥刚性底线作用。

集体经营性用地的营利性较强，随着各地入市试点经验的推广，相关土地用途管制宜粗不宜细，放活乡村和企业在土地最佳用途、最高出价方面的协商决定权。农用地和宅基地的保障性较强，意味着流转的对象要设定身份限制和资格门槛，流转的价格应遵循一个地区的官方指导而非由市场决定，对土地开发利用行为的管制应更充分有效，平稳健康地推进农业现代化和农民市民化。

四

 实证研究

（一）范本村落的概况

碧门村隶属浙江省湖州市安吉县灵峰街道，辖青山、碧门、黄母口、浒溪口和沿景坞5个自然村，2015年全村居住人口为1725人。碧门村属半山区，东、西部为山地，中部相对平缓，201省道南北向穿村而过。在20世纪90年代台商进驻之际，依托优越的地理位置和便利的交通条件以竹工厂、家庭作坊为产业单元开启了机制竹凉席的乡村工业化道路。如今全村90％的劳动力从事竹加工业，人均年收入达到2.5万元，为富裕型城郊乡村。

（二）土地利益关系的困局

碧门村呈现着北部为大型厂房工业区、中部为家庭作坊密集区、西部为家庭作坊零散区的现状用地格局(图3)。通过对农用地、宅基地和集体经营性建设用地的调研，了解碧门村土地利益关系的困境(图4)。

碧门村多数劳动力转移到竹加工业，造成大量农用地的实际抛荒。没有人管理，农用地上就没有收入，于是部分村组将土地流转，使得短期内农民个人利益最大化。但以逐利为单一目标、生产工艺落后的企业却在经营活动中带来了负外部性，不但对公共利益造成影响，而且农民的个人利益也难以持续。以位于201省道与205省道交汇处北侧的苗木场为例，2005年有老板向青山自然村三队村民租赁了近10亩土地种植苗木，但2010年开始转而从事树皮加工，空地上堆满树皮，经过发酵等工序后，再作为花木肥料出售，生产过程严重影响环境卫生。这充分说明公权力对农用地流转的对象设定身份限制和资格门槛等刚性底线的重要性。

20世纪90年代响应国家政策，碧门村农户创业热情高涨，充分利用房前屋后空间搭建工棚发展家庭工业。村民钱包鼓起来了，但优美的环境、开阔的视野却消失了，农房外部空间逼仄，断头路较多，作坊的钢棚影响了住房采光通风。小微企业面临的市场环境也日趋繁杂，生存愈发艰难：以竹凉席为主打产品，生产销售淡旺季差异明显；低端竹凉席通过传统渠道销售困顿，资金回流慢。2008年金融危机中，碧门村25％家庭作坊破产倒闭，年久失修的厂房和钢棚影响了村容村貌。作为受害者同时也是施害者，普通村民没有动机和能力来解决这些困扰他们的利益问题。

碧门村在集体经营性建设用地管理上同样面临着超出其能力范围的问题。污染排放在安吉县竹加工企业中比较普遍，县级部门多次发布行业整治的文件，但停留在通过改进生产工艺减少排放的阶段，作为“两山”理论的发源地，安吉县进一步采取工业集聚入园作为整治手段只是时间问题。碧门村少数竹加工企业在用地手续不全的“违章”建筑中进行生产，更是加大了经营风险。采取主动措施引导企业自我改造、保留集体经营性建设用地的所有权，比较符合碧门村整体利益最大化的要求，但村集体经济实力弱，无法对众多私营企业产生实质影响，产业融合发展、将有限的土地资源留给优质企业的目标也无从谈起。

（三）适宜的乡建制衡策略

(1)破局的助力。上级政府主导了碧门村利益困局的破解。碧门村2014年并入灵峰街道，灵峰街道与灵峰旅游度假区管委会属于“一套班子、两块牌子”，集行政管理与平台经营于一体。度假区管委会正积极申报创建以乡村旅游为主题的国家级旅游度假区，同时招引符合度假区产业定位的高品质项目落地，而碧门村恰恰处于201省道从杭州到灵峰度假区的必经之路上，因此“一切围绕‘国旅’转”的灵峰街道十分重视碧门村的村容村貌、生态污染等问题。

浙江省各级地方政府对美丽乡村精品示范村创建工作的高额奖补资金是碧门村主动开展村庄整治更新行动的经济助力。安吉县是2013年首批浙江省财政厅“推动‘一事一议’财政奖补政策转型升级、促进美丽乡村试点工作”试点县，安吉县制定出特色村、重点村及精品村3类美丽乡村标准，创建达到相关标准能够获得人均250元、500元和1000元的奖励。灵峰街道的美丽乡村精品示范村创建早在2014年就已启动，横山坞村和剑山村先后成功创建。本次规划实质上是以村集体和村民主体利益为导向开展的“利益制衡”机制实践行动。

(2)土地开发的弹性导控：存量留用与渐进增长。采取对既有工业用地进行集约利用的规划，并将部分区域设为留用区，为未来产业调整发展留下一定弹性。依据各个不同地块的交通优势和既有资源，明确片区功能、提高空间利用率，将北部定位为产展销一体化的创意竹产业园，中部的家庭作坊则提升空间品质转型为参观式竹工坊的产住一体化片区，西部零散作坊区则依托优美的山林风光成为山水田居休闲产业区(图5)。在整个过程中，对显性土地利用仅作顺应性调整而非大拆大建的变革，降低整体失衡风险。

乡村的发展是渐进的，依据乡村占有资源情况逐步分期实施、动态实践。目前，中部的家庭作坊区为中心村，具有优先实施的必要，因此第一步依据作坊的建筑原型、结合村民经营意愿开展菜单式改造；第二步，依托安吉县作为知名乡村休闲旅游目的地，将西部山坳的零散作坊培育为接待休闲游客的民宿体验区将具有较大可行性；第三步，碧门村集体有了一定资本和资源积累后，可利用集体经济优势将北部逐步打造为产、展、销一体化的竹产业创意园。采用渐进增长的模式，同时给予乡村多元主体内部磨合的时间，避免出现较大的冲突，顺利达到相对平衡的状态。

(3)能人带动的产业融合：功能提升与利益共享。根据“能人经纪”这一内生力量，规划建构了碧门村生态、产业、人居复合空间结构(图6)。村党支部书记长年从事竹制品开发和生产，在担任村党支部书记后，他将企业交由妻子打理，全身心投入碧门村发展工作中。2008年，碧门村村庄建设规划将中心村最大居住组团西侧约300亩农用地规划为产业发展备用地，近年来通过与村民公平协商，这一区域及北侧约740亩承包地集中流转到了村集体名下(图7)。村党支部书记作为乡村经纪(代理)人，可通过招商引资优选外部农业企业，以土地入股的方式与其合作开发生态农业园项目；引导项目经营范围，以智能温室大棚促进农业生产现代化，以采摘大棚吸引市民观光体验；落实农副产品加工用房、生态餐厅等内容的建设用地指标。项目开发成功后，农民及村集体将从中获得分红收益，也获得开发乡村民宿的机遇。第一、第二、第三产业融合发展，平衡“农民—村集体—企业”之间的利益关系。

目前村内一个新崛起的产业发展模式是“电商+竹制品”：一些乡村能人察觉到传统销售方式的弊端，利用互联网发展竹制品批发业务，尝到甜头后，他们关停了自己的企业，只作出租或者配合乡村环境整改的钢棚拆除行动，并与村内众多生产企业洽谈合作事宜——线上销售的事情由他们负责，企业只需专心抓生产保质量。如果这一模式能够成功并进一步推广，将实现碧门村的竹产业升级，带动村民创收。

依托现状工业用地、未利用土地的竹产业文化创意园同样也有赖于村集体和乡村能人的组织，在资源搜寻、洽谈合作过程中均需依托村内乡村能人的经验与资源共享。未来园区将涵盖竹产业文化展示、电子商务服务、特色竹产品体验和返村青年创业服务等复合功能。新一代产业人才的培育，也将持续加强村民在利益格局中的地位。

(4)家庭作坊的空间升级：生计优化与产居共融。梳理乡村现有产居关系的“空间图谱”，根据村民产业转型选择进行分类整改，逐一给出相应“菜单式”调整策略(图8)。目前碧门村家庭作坊的产居空间形式有院落型、辅房型和叠合型，其中院落型、辅房型占地面积较大，空间品质较差，需要将部分作坊钢棚拆除。对放弃家庭作坊的农户，拆除钢棚、辅房，恢复原有景观。对仍有经营需求的家庭作坊，基于宅基地和农民房屋是农户创业物质载体的现实情况，充分尊重家庭作坊的生计方式延续：引导院落型作坊采用开天窗等构件改造手法；对辅房型作坊鼓励营造竹产业的文化特色；叠合型作坊则以环境整治为重点。远期逐步推动家庭作坊搬迁到北部厂房工业区为小微企业设立的专门园区，在空间置换中维系利益平衡。

五

结语

通过对经济发达地区乡村土地利用的分析，可以清楚地看到土地市场化、资本化发展趋势下农民根本利益受损的风险。多元主体“利益制衡”机制中，内生应对作用涉及经济能人应对资本下乡的保护性经纪作用，以及农民倒逼政府开展闲置宅基地和农房盘活利用试点改革、出台地方政策。外力制衡策略强调规划协助村集体和农民充分承接农用地的溢出价值，精明配置存量集体经营性建设用地资源，确保村集体和农民在产业发展中的经营权和收益权，诱发和优化农民非农生计方式。同时，整体的存量土地留用策略为乡村三产融合提供了空间上的弹性，渐进增长策略为土地发展留出了利益协调的时间余地，营利放活与保障稳健的产权变动刚性底线保证农民根本利益不受损。完善多元主体“利益制衡”机制对于规划引领实现政府主导、农民主体、社会资助、企业参与及市场运作的乡村振兴战略意义重大。

来源：2019年11期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2019年11期

《乡村土地利用的多元主体“利益制衡”机制及实践》

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