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【专题讨论2】

突发公共卫生事件引发的城市发展思考与规划应对

作者江苏省城镇与乡村规划设计院副院长、中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会委员、乡村规划与建设学术委员会委员赵毅，江苏省城镇与乡村规划设计院主任工程师李伟在《规划师》2020年第5期撰文，建设人民城市、健康城市，提升城市应对突发公共卫生事件的能力和水平，是落实以“人民为中心”发展理念的必然要求。针对新型冠状病毒肺炎疫情暴露出的城市发展问题和短板，文章提出“厘清两对关系、构建两个体系、提质四类空间”的规划思考，具体为厘清平时与疫时、城市与区域的关系，构建适应性强的公共卫生体系、现代化的城市治理体系，通过规划这一公共政策补齐“医护空间”短板、重视“社区空间”建设、发挥“蓝绿空间”功能及再现“乡村空间”活力。

[关键词]突发公共卫生事件；两对关系；两个体系；四类空间；思考与应对

[文章编号]1006-0022(2020)05-0042-03　

[中图分类号]TU984

[文献标识码]A

[引文格式] 赵毅，李伟．突发公共卫生事件引发的城市发展思考与规划应对[J]．规划师，2020(5)：42-44．

一

 厘清两对关系

（一）厘清平时与疫时的关系

随着经济社会的快速发展，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在公共卫生领域，突出表现为优质公共卫生医疗服务供给与人民日益增长的健康需要不适应、突发公共卫生事件的应急能力尚不适应需求等问题。对于公共医疗卫生事业而言，满足平时百姓的医疗救护需求仍是第一要务，要落实以人民为中心的发展理念，对照现代化的发展目标，统筹发生突发公共卫生事件时的特殊需求，通过医疗设施补缺和医护人员补充，切实缓解百姓“就医难”的困境，不断提升医疗服务水平和群众满意度。

从此次疫情前期反映出的若干“措手不及”看，扭转“重治轻防”思想，居安思危、未雨绸缪，是十分必要的。城市公共服务的提供要综合考虑社会需求、供应能力和建设运营维护成本，医疗卫生服务也不例外。一方面，医疗卫生设施的规划建设要与经济社会发展水平相适应、与居民健康需求相匹配，并适当预留需求弹性。另一方面，借鉴人民防空工作经验，“平疫结合”的思路值得尝试，可在科学评估疫时医疗需求的基础上，通过“平疫转换”实现设施补缺。“平疫转换”的设施，平时发挥其固有的城市功能，在需要时可迅速转换为临时医疗空间。除此之外，应科学评估防疫医疗物资、医疗技术人员和防疫相关的基础设施等，做好“平”“疫”需求应对预案。

（二）厘清城市与区域的关系

区域是城市与生俱来的相互依存体，许多城市问题的解决需要放到区域层面去统筹考虑。由于人流、物流等要素联系紧密，武汉“1+8”都市圈中的孝感、黄冈和鄂州等城市均成为此次疫情的重灾区，这充分说明在突发公共卫生事件应急防控过程中，实现从“就城市论城市”向“就区域论城市”思维的转变尤为重要。以下方面值得关注。

一是优化区域医疗资源配置，从区域层面科学谋划城市分工，结合城镇体系安排，完善城市医疗卫生设施布局。二是做好关键物资区域统筹，可从一定区域或者省域层面科学布局各类应急物资生产力，建立“区域战略生产储备+城市转运配送+ 大数据需求信息保障”的疫情物资生产储运配送链条。三是强化区域应急基础设施保障，做好医疗废弃物处理、供水供电燃气保障和交通运输等基础设施的区域统筹布局。四是推进区域联防联控。例如，在省内层面，江苏省苏州、无锡、常州、南通、泰州五市联合发文，保障区域层面防疫物资运输通道畅通；在省际层面，长三角“三省一市”充分发挥区域一体化优势，建立疫情联防联控机制，均起到了良好的效果。

二

构建两个体系

（一）构建适应性强的公共卫生体系

此次疫情“大考”，城市公共卫生方面暴露的问题，既有面上的系统性、基础性问题，也有单个城市的差异性问题。找准短板、精准发力、加快建设，构建“平疫结合”的适应性强的公共卫生体系，成为摆在每个城市面前的一个现实而又严峻的挑战。

一是着力健全公共卫生设施体系，加快公共卫生、传染病防治领域的供给侧改革，推动设施提质补缺，建设适应性强的公共卫生防疫体系和应急管理体系。二是因城制宜，深入研究差异化的医疗卫生配置标准，结合每千人口医疗卫生机构床位数、每千人口执业(助理)医师数等重要指标，统筹考虑“平”“疫”需求和城市在区域中承担的防疫分工等因素，差异化配置医疗卫生设施，避免“一刀切”。三是引导医疗资源向基层下沉。面对新型冠状病毒肺炎，新加坡较为“佛系”的应对方式引发热议，但无论最终成功与否，仔细分析不难发现，优质的基层社区医疗资源和高效的分诊制度是其敢于采取此种措施的重要支撑。

（二）构建现代化的城市治理体系

习近平总书记强调，城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。从“非典”、新型冠状病毒肺炎疫情应对看，突发公共卫生事件是对城市综合治理能力的全方位检验，城市治理能力与其抵御公共卫生危机能力呈现出显著的正相关关系。

在此次疫情防控中，智慧城市的应用表现备受瞩目。作为全球城市，上海市采用大数据分析、云上网格社区、数字政务和人工智能等智慧防控手段，助力动态人流分析、病源筛查、监控隔离、物资保障和远程问诊等抗疫工作，实现了疫情的快速应对和危险的快速化解，在现阶段有效避免了“返程复工”大潮带来的二次疫情高峰，做法值得借鉴。

国土空间治理关乎生态安全、粮食安全和人居环境可持续发展，是现代化城市治理的重要基石。在空间规划改革的时代背景下，国土空间规划应依托“五级三类四体系”架构，加快推进精细化国土空间设计和空间治理现代化，推动国土空间开发保护模式的优化转变，解决空间治理中“越位”“缺位”“错位”等现实问题。

三

 提质四类空间

（一）补齐“医护空间”短板

医疗护理空间作为开展防疫医疗救助的基础要素，此次疫情集中表现出专业医疗设施资源不足、普通医院应急转换难和应急防疫设施选址建设难等问题。为妥善解决这些问题，城市规划需要加强与医疗卫生行业的跨界合作，针对核心需求强化空间支撑。

一是统筹布局防疫专业医疗设施。传染病医院、疾病预防控制中心和急救中心等重要防疫设施布局需从区域视角统筹安排，中心城市积极承担区域防疫职能，划分责任片区，建立覆盖城乡的区域公共卫生应急圈。例如，南京市公共卫生医疗中心作为一座现代化传染病单体医院，在此次防疫工作中表现惊艳，不仅承担了南京市所有确诊新型冠状病毒肺炎病人的医疗护理工作，还为南京都市圈其他城市提供了坚强的防疫后盾。二是预留常规医院向传染病医院转化或改造的接口，医院选址统筹考虑疫时要求，建筑设计和基础设施配置应满足传染控制要求。三是做好部分公共服务设施特殊时期转换利用预案，体育场馆、会展中心等大空间、大跨度建筑应具备快速转换为临时医疗中心的条件，其建筑设计方案建议增加“平疫转换设计预案”内容。四是合理规划“留白”，综合水源保护、生态保护和邻避防护等要求，选址并预控具有一定规模的防灾避险空间，在应急时期可作为物资转运存放、抗震避难场所、临时居住板房和应急医院等功能空间，并提前做好设计预案。

（二）重视“社区空间”建设

从此次疫情看，无论是早期的疫情社区传播还是后来以小区为单位的疫情住区防控，社区和住区都成为疫情防控的首道防线。但长期以来，社区空间层面的规划设计并未受到足够的重视，存在社区规模大小不一、公共服务配套“质”“量”不高和居住区设计宜居性偏低等问题。为弥补当前短板，应重点关注以下方面：

一是强化全域社区规划布局引导，以尊重现状、规模适宜和边界可识别为原则，开展社区布局规划，为社区网格化服务和管理提供空间支撑。二是遵循宜居城市建设理念，建设“15分钟生活圈”，刚性布局基础性、民生类服务设施，重视小微空间设计和休闲设施配套，为老人、儿童提供友好的室内外社区公共活动空间，保障社区居民的基本生活需求。三是合理确定居住区规模，避免出现“巨型”住区，适宜的空间尺度便于疫时的“封闭化”管理。四是科学开展居住区规划设计。推荐“组团式”总平面布局，避免长板行列式建筑布局，保持住区良好的通风条件。居住建筑层数不宜过高、密度不宜过大，保持合理的建筑间距，提倡利于户内通风的南北通透户型；适当放大住区门卫区域空间，为特殊时期的体温检测、快递物流存放等临时性需求提供空间。

（三）发挥“蓝绿空间”功能

“蓝绿空间”是承载生态、游憩、景观和避险等多重功能的重要城市空间类型，在“健康城市”建设和人居环境可持续发展等方面发挥着重要作用。为提升城市应急防灾能力，2018年住房和城乡建设部印发《城市绿地防灾避险设计导则》，进一步凸显了城市“蓝绿空间”对城市应急防控的重要作用。重点做好以下工作：

一是统筹谋划绿地应急避险体系，依托国土空间规划明确并刚性管控长期避险用地、中短期避险绿地、紧急避险绿地和城市隔离缓冲绿地等。二是充分发挥“蓝绿空间”在不同国土空间尺度的作用。在宏观层面，充分发挥“蓝绿空间”在划分城市组团、预控清风廊道、布局健身绿道和降低城市热岛效应等方面的作用，为构建绿色、健康、可持续的城市空间结构提供支撑；在中微观层面，依托“蓝绿空间”进行“化整为零”，将城市组团划分为多个有机联系的城市微单元，使“蓝绿空间”成为天然的城市应急隔离防护屏障。三是关注小微绿地建设，经历此次疫情的封闭式管理后，居民普遍意识到街区层面的小微绿地才是疫情期间能够享用的“最后一寸绿”，在宜居城市建设的总体要求下，应从植物景观、街区设施、空间营造和绿色技术等方面实现小微绿地建设的全面提质。

（四）再现“乡村空间”活力

我国从农业社会走来，乡村曾代表着社会的第一生产力，但伴随着工业化和城镇化进程的推进，乡村资源向城市单向流动，乡村的活力已今不如昔。乡村产业单一与低效，村庄布局多而分散，公共服务不足与缺位，人口结构老龄化、空心化，这些都是当前乡村发展的短板，更是发生突发公共卫生事件时的威胁所在。为实现乡村振兴，使广大农民共享现代化成果，乡村规划建设工作应重点关注以下方面：

一是激发乡村产业活力，把产业振兴作为乡村振兴的第一要务，培育乡村“造血”能力，为农民“就近就地就业”创造机会。这不仅可以降低突发公共卫生事件对乡村社会经济的影响，还可以使乡村成为给城市供应粮食、蔬菜等生活物资的坚强后方。二是唤醒乡村社会活力，做好村庄布局优化工作，分类引导村庄发展，因地制宜地解决“乡村面广量大、建设空间相对分散导致管理难”的问题。同时，加强乡村医疗等公共服务设施配置，重视提升乡镇卫生院医疗水平。三是激发乡村人文活力，全面提升乡村治理能力，构建“共建共享”的乡村治理新格局，推动城乡融合发展，建设美丽宜居乡村。

四 结语

当前，社会各界开始反思新型冠状病毒肺炎疫情爆发期间所透视出的各类城市发展问题，并开始着手从各个领域探索应对策略。回顾国内外城市发展历程，应该清醒认识到，城市的发展并不简单等同于经济发展和GDP的增长，而应该是城市的健康可持续发展。对于城市规划来说，无法彻底避免公共卫生事件的发生，但“周全”的规划可以让意外来临时，城市能够更加积极并从容地应对。“城市让生活更美好”是人们的殷切期盼，需要社会各界长期的共同努力和漫长的城市发展积淀。

来源：2020年05期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》杂志2020年05期

《突发公共卫生事件引发的城市发展思考与规划应对》

 

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