【规划师论坛1】广州城市基础教育设施空间分布特征与规划供给机制研究

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本期主题：生育新政下城市基础教育设施规划(下) 

【编者按】

2016 年以来，随着我国生育新政(“全面二孩”政策) 的实施，新生人口不断增长，城市就学人口不断增长，基础教育设施存在很大缺口，难以满足城市居民对基础教育设施的需求。面对生育新政实施带来的基础教育阶段学龄人口总量、结构和空间分布的变化，如何通过合理的城市基础教育设施规划补足缺口成为规划界关注的问题。本期“规划师论坛”栏目以“生育新政下城市基础教育设施规划”为主题，特组织刊发一组文章，探讨广州、厦门、上海、佛山在生育新政下城市基础教育设施的现状问题、需求变化趋势及规划应对策略，以供读者参考。

【规划师论坛1】

广州城市基础教育设施空间分布特征与规划供给机制研究

作者中山大学地理科学与规划学院硕士研究生、广州市城市规划勘测设计研究院主任规划师岑君毅，中山大学地理科学与规划学院教授、中山大学城市化研究院院长李郇，广州市城市规划勘测设计研究院规划设计五所所长余炜楷在《规划师》2019年第24期撰文，文章以广州市为例，探讨城市基础教育设施的空间分布特征及规划供给机制。研究表明：广州市中小学设施呈多中心集聚的空间结构，且与居民人口空间分布高度匹配，呈现出中小学设施向使用者聚集的显著特征；不同地区中小学设施可达性水平存在较大差异，其中中小学设施聚集中心以外的大部分地区设施可达性显著低于中心地区；在中心城区范围内出现了中小学设施可达性“洼地”，该类地区在用地构成方面具有几项显著特征，如工业和研发功能用地占比较高、存量建设用地占比较高和居住用地在短期内快速增长等；外围城区在生育新政影响下人口出生率快速增长，中小学设施可达性水平和人口出生率增长在空间上出现了不匹配。文章通过原因探究发现，因公共服务设施配置标准、公共服务设施规划决策过程及规划实施方式本身存在的不完善，导致了部分地区公共服务设施供给与需求的不匹配。基于此，研究对现有规划供给机制提出优化建议，提高其有效性，以应对生育新政下广州市人口出生率的增长带来的基础教育设施不匹配问题。

[关键词]基础教育设施；空间特征；可达性；规划供给机制; 广州市 

[ 文章编号 ]1006-0022(2019)24-0005-08　

[ 中图分类号 ]TU984　

[ 文献标识码 ]B 

[ 引文格式 ]岑君毅，李郇，余炜楷．广州城市基础教育设施空间分布特征与规划供给机制研究[J]．规划师，2019(24)：5-12．

一

研究范围和研究方法

（一）研究范围

本文以广州市域为研究范围，覆盖11个行政区。其中，越秀区、荔湾区、海珠区、天河区、白云区和黄埔区自20世纪80年代便作为广州市辖区，成为改革开放后广州市域范围内城市化建设的重点地区，被老广州人称为广州市“中心六区”，统称为“中心城区”；番禺区、花都区、从化区、增城区和南沙区原为广州市辖县( 市)，于2000～2004年陆续划入广州市辖区，统称为“外围地区”。

（二）数据来源

研究采用的数据主要包括广州市中学、小学设施POI空间位置数据；居民人口及空间分布信息；现状城市路网；关于中学、小学配置标准的政策和规范。上述数据均通过从网络电子地图平台爬取POI 数据、网络搜集和年鉴查询等方式获取。

（三）研究方法

1.两步移动搜索法

基于两步移动搜索法的公共服务设施可达性分析过程如下：以各街镇行政管辖范围为研究单元，统计各单元内常住人口；以公共服务设施服务半径为极限服务距离，将城市道路作为出行距离计算的路径；以任意一处公共服务设施为中心，以极限服务距离为搜索半径，计算出该公共服务设施服务能力(学位数) 和搜索区域内总人口数的比值；以任意一个研究单元的人口重心为中心，以极限服务距离为半径建立搜索区，统计出搜索区内所有公共服务设施数量，将所有公共服务设施服务能力与各自搜索区内总人口数的比值求和，所得结果即为该研究单元的空间可达性系数。可达性系数越大，代表该研究单元内的公共服务设施可达性越好。具体算法如公式(1)、公式(2) 所示。

2.访谈法

本文采用以深度访谈为主的方法，对设施规划供给机制运行过程开展研究。具体过程为：与广州市城乡规划主管部门从业人员做深入访谈，了解政府部门在规划供给过程中承担的角色、政府部门组织公共服务设施规划编制的过程，以及政府在规划编制、管理和审批中发挥的作用等；与城乡规划师就其在规划供给过程中承担的角色、在规划编制的技术过程中如何发挥作用等做深入访谈；通过访谈企业管理者了解房地产开发企业参与设施建设的意愿和方式；通过观察和访谈等手段，了解行业专家和社区居民在公共服务设施规划编制的方案评审和公众参与环节所承担的角色，以及在此过程中的主动性和积极性。此外，研究辅以广东省、广州市历年关于基础教育设施供给的政策文件、行业规范等资料。

二

广州市基础教育设施分布特征及可达性水平

（一）总体分布特征

广州市中小学设施总体呈多中心集聚的特征。通过设施点核密度分析，可以看到中小学设施在以越秀区(广州市政府所在地)为核心的中心城区西南部地区高度集中(图1)，局部地区中小学设施核密度值达到6.1；在外围五区的区域中心( 区政府所在地) 同样较为集中，中小学设施核密度值达到3～4.5，呈典型的多中心集聚特征。同时，上述地区以外地区的中小学设施密度值均低于3，且大部分地区低于1，中心与非中心地区中小学设施密度差异较大。

通过交叉分析发现，中小学设施与居民人口空间分布高度匹配(图2)。以各区为单位进行统计分析可以看到，越秀区全区平均中小学设施密度和居民人口密度均居于首位(表1)，其中中小学设施密度达到402处/平方公里，为第2名的1.5倍，人口密度达到3.54万人/平方公里，为第2名的2.1倍。同时，越秀区以外各区中小学设施密度排名和人口密度排名差距均在正负一名以内。以各街镇为单位进行统计分析可以看到，上文所述的多个中小学设施集聚中心同时也是人口密度最高的地区。中小学设施与居民人口空间分布高度匹配，设施向使用者聚集的特征明显。

（二）可达性分析

1.中小学设施可达性与其多中心空间布局具有一致性，非中心地区可达性水平显著较低

通过对中小学设施进行两步移动搜索法分析，发现存在多个中小学可达性高值区域(图3，图4)，空间与上文所述的中小学设施集聚中心高度重合。在中心城区中学可达性水平排名前20的街镇中，有16个街镇(本文将其命名为“中心城区A 组街镇”，数量占上述20个街镇的80%) 均属于越秀区或与越秀区相邻，形成了以越秀区为中心的可达性高值区域，其空间位置与上文所述的中心城区中小学设施集聚中心高度重合。在外围地区中学可达性排名前20的街镇中，有16个街镇(本文将其命名为“外围地区B组街镇”，数量上占上述20个街镇的80%) 为区政府所在地或与区政府所在街镇相邻，形成了五处以各区政府所在街镇为中心的可达性高值区域(图5，图6)，其空间位置与上文所述的外围地区中小学设施集聚中心高度重合。同样的，分别对中心城区和外围地区小学进行可达性分析，得到相似结论。

将各中小学集聚中心与非中心地区进行可达性水平比较，可看到后者可达性明显高于前者，外围地区尤其显著(图7)。中心城区A 组街镇的中学可达性平均值为0.21，除A 组以外的各街镇平均可达性值为0.11，两者比值达到1.9︰1；外围地区B组街镇的中学可达性平均值为0.21，除B组以外的各街镇可达性平均值为0.05，两者比值达到4.2︰1。以同样的方式计算小学可达性相关数据，得到中心城区比值为2.1︰1，外围地区比值为8︰1。可见非中心地区中小学的可达性明显低于中心地区，且在外围地区尤其显著。

2.部分地区成为可达性“洼地”，其用地功能构成具有相似特征

中小学设施可达性从中心地区向非中心地区逐渐降低，但其降低过程并非呈连续线性，而是在部分街镇出现了中小学设施可达性水平的较大幅度降低，导致其设施可达性水平显著低于相邻其他街道，出现设施可达性“洼地”(图8，图9)。该现象在中心城区部分地区较为明显，包括越秀区北部(登峰街、矿泉街)，天河区北部、中部及东部( 新塘街、棠下街等)，黄埔区西部( 联合街)，海珠区西南部( 琶洲街、官洲街等)。上述街道在用地功能构成方面具有相似特征，具体表现为以下三个方面。

(1) 以工业和研发功能用地为主。部分工业园区、城市科研园区成为中小学设施可达性“洼地”。以天河区新塘街为例，中学、小学设施可达性系数均为0.06，显著低于周边相邻街道平均水平(中学为0.12、小学为0.11)，使得新塘街成为中心城区范围内典型的设施可达性“洼地”。同时，新塘街范围内工业和研发功能用地占现状建设用地的比例为37%，均显著高于其周边相邻街道平均水平(27%)。具有同样特征的中小学设施可达性“洼地”地区还包括海珠区琶洲街和黄埔区联合街，琶洲街中学可达性相对较低，联合街中学、小学可达性均相对较低。新塘街、联合街及琶洲街分别是天河智慧城、广州科学城和琶洲互联网创新集聚区的主要组成地区，是广州市域范围内工业、科技研发企业较为集中的地区。

(2) 以存量建设用地为主。部分以存量建设用地为主的地区也成为中小学设施可达性“洼地”。以越秀区的登峰街为例，中学、小学设施可达性水平分别为0.06 和0.03，显著低于周边相邻街道平均水平(中学为0.12、小学为0.15)，使得登峰街成为中心城区范围内典型的中小学设施可达性“洼地”。同时，登峰街“三旧”用地占建设用地的比例为43.2%，均显著高于其周边相邻街道平均水平(21.5%)。具有同样特征的地区还包括越秀区矿泉街，天河区员村街，海珠区官洲街、南石头街和瑞宝街。上述街道范围内存在大量“城中村”，因“城中村”内存在建设无序、建筑密度高、住宅建筑占比高和居住人口密集的特点，普遍存在公共服务设施不足的情况。

(3) 居住用地快速增长。车陂街是天河区范围内近5 年居住用地增长比例最高的地区，其小学可达性系数为0.06，低于相邻各街道平均水平(0.11)。2013～2018年，棠下街居住用地增加了32.4hm²，增幅比例达69%，居天河区之首。其短期内居住用地的快速增长，主要是因为车陂街北部原广氮地块居住区项目的建设。该项目目前已建成4个居住地块，包括广氮华园、阳华国花苑和天健上城等居住社区，占地约30hm²。对棠下街进行小学设施覆盖率分析( 图10) 可以看到，新增的居住用地均位于城市主干道、快速路以北，该范围内现状无小学，大部分地区未被小学服务范围所覆盖，导致小学设施可达性水平较低。新增居住用地所需小学建设滞后，造成车陂街成为小学设施可达性“洼地”。

3.“外高中低”的人口出生率空间分布特征与“外低中高”的中小学设施可达特征存在矛盾

在“单独二孩”和“全面二孩”的生育新政影响下，广州市人口出生率显著提升，其中外围地区人口出生率提升幅度较大。2013年12月“单独二孩”政策全面实行，2014～2018年广州市人口出生率平均为17.7‰，较2009～2013 年的平均水平增长了50%。其中外围地区增幅较为显著，达57.4%，高于中心城区水平(45.5%)，可见在生育新政的影响下，外围地区人口出生率提升较为显著( 图11)。但与此对应的是，广州市整体“外低中高”的中小学设施可达性水平。外围地区中学、小学可达性平均水平分别为0.09 和0.04，分别为中心城区平均水平的75%、30.7%。而从化区、增城区是出生率增幅最为显著的地区，增幅分别达到83.8% 和79%，同时也是广州全市中小学设施可达性水平最低的地区(表2)。可见在生育新政的影响下，外围地区新生人口增速更快，但与之对应的是外围地区相对滞后的基础教育设施供给水平。

三

规划供给机制对公共服务设施分布特征及可达性影响分析

（一）配置标准影响

广州市于1988年发布《广州市居住区小区配套设施建设的暂行规定》，明确了新建居住小区内应配建的公共服务设施规模和内容，以及设施的建设、投资主体。1993年以后，广州市依据国家建设部发布的《城市居住区规划设计规范》(GB50180—93) 进行公共服务设施的建设和管理。至2005年，广州市对该标准进行细化优化，发布了《广州市城市规划管理技术标准与准则》( 修建性详细规划篇)，开启了运用地方法规进行公共服务设施建设和管理的时代。此后，广州市先后于2008 年和2015 年对其进行优化，发布了《广州市居住区( 社区) 公共服务设施设置标准》和《广州市城乡技术规定》，并根据服务范围和服务内容，对公共服务设施分级、分类；通过“千人指标”( 或人均指标) 和公共服务设施最小规模指标等对公共服务设施提出规模配置要求，提出公共服务设施布局的一般性指引(图12)。

(1) 对基础教育设施服务半径的规定不合理，且与实际中小学学区管理方式脱节，造成配置标准对基础教育设施规划空间布局的指导性不足。上述标准将“千人指标”作为强制性指标，但对于公共服务设施服务半径的要求采用“不宜大于”的表述。因为“千人指标”的强制性和服务半径的非强制性，规划师在依据配置标准进行规划决策时，以满足“千人指标”为最主要考虑因素，对服务半径的考虑相对较弱(图13)。由此，造成在方案中居民人口较为分散且人口密度较低的地区，存在中小学设施规模满足需求，但服务半径过大，导致该类地区设施可达性较低。同时，上述标准对设施服务半径的要求与中小学学区管理方式脱节。以广州市天河区为例，区内中小学采取学区统筹的管理模式，共划分五大学区，学区面积为5～15km²，半径为1.0～3.5km( 远大于规范要求的初中1000m、小学500m的服务半径指导数值)，在各学区内统筹中小学的招生和升学，与传统的“就近入学”模式有所差异。在该方式下，中小学的服务半径大于规范标准，更利于教育设施管理机构高效统筹配置资源。

(2) 缺乏针对城市特定地区的定制化标准，对以工业和研发功能用地为主的地区缺乏适宜性。在以工业和研发功能用地为主的地区，大量居民居住于工业用地的集体宿舍和商业用地中的公寓内，与一般地区存在差异。在现行配置标准中，采用“标准户”法推算该地区未来人口，即按“100 平方米/ 户、户均3.2人”的标准来推算人口总数。但“标准户”法仅适用于推算规划居住用地内的人口，未充分考虑工业用地和商业用地中可能新增的居住人口，造成规划决策过程中对居住人口考虑不足，进而出现工业和研发功能用地比例较高地区中小学设施不足、设施可达性较低的情况。

（二）规划决策影响

(1) 公共服务设施规划决策通过城乡规划编制的方式实现。城乡规划编制工作由政府部门组织开展，由规划师负责详细技术的应用，以公共服务设施配置标准为主要依据，由行业专家进行方案评审，在方案批复后对居民进行方案公示。在这一过程中，政府和规划师的主观意识发挥了主导作用，行业专家和居民对方案编制的参与度较低。

(2) 在自上而下的精英式城乡规划编制方式下，公众未能深度参与规划全过程，导致规划方案难以全面反映居民实际诉求。在城乡规划编制过程中，规划师的主观经验起到决定性作用。虽然规划方案须经过行业专家评审和公众参与程序，但是普遍存在行业专家评审时间短，对方案了解不深入；公示渠道单一，居民缺乏直接参与规划编制的途径，居民因城乡规划技术门槛高导致主动参与规划决策意愿不强的情况。此外，规划编制过程中的规划范围划定和公示时机选择不合理，影响了居民参与规划决策的积极性：首先，规划范围以现有规划管理单元为依据，与各街镇、居委行政管辖范围存在空间上的差异，因此难以通过街道办等部门牵头建立居民自治组织来代表广大居民参与规划编制过程；其次，由于规划方案的公示一般安排在规划编制的末期，居民实际上并未参与到方案编制的主要技术过程中，影响了其对规划编制方案的理解，以及参与的积极性。

(3) 缺乏分期实施方案和常态化定期规划评估机制，部分地区公共服务设施供给滞后于居民人口增速。目前城乡规划方案采取“蓝图式”的表达方式，即明确规划期末的公共服务设施规模和布局，但缺乏指导政府开展分阶段实施的具体方案，政府部门在决定设施建设时序时，缺乏科学依据。此外，未建立常态化定期规划评估机制，无法及时发现居民人口与设施间的供需不匹配，当部分地区居民人口规模和空间布局发生较大变化时，可能会造成公共服务设施供给滞后。

（三）规划实施影响

(1) 在计划经济时期，广州市政府及其下属事业单位承担了公共服务设施的建设和运营职能。该方式的优点在于能够在短时间内迅速集中资源，重点进行特定区域的设施完善。在这一时期，由大型国有企业和事业单位所建设的“大院”式居住区普遍存在，企业和单位承担了其居住区内居住区级及以下的公共服务设施建设与运营，以满足其员工和家属的日常公共服务需求。20世纪80年代后，随着住宅商品化，政府对住房和公共服务设施建设不再大包大揽，街道级以下公共服务设施交由开发商进行建设，实行“谁开发谁配套”的原则，开发商在完成居住区公共服务设施的建设后，按照要求将公益类公共服务设施无偿移交给各归口管理部门使用。

(2) 缺乏有效激励机制，开发商缺乏为以存量建设用地为主的地区增配公共服务设施的积极性。目前中小学设施大部分采取由开发商进行建设，建成后无偿移交政府的建设方式。因公共服务设施的非营利属性，开发商从经济利益最大化的角度出发，只按规划所要求的公共服务设施最低配置标准进行建设。在以存量建设用地为主的地区，开发商需通过城市更新的方式进行地块开发，并负责原有村民、居民的安置，导致了较高的用地开发强度和开发成本。若政府未提供有效的激励机制，开发商基于对利润的考虑，不愿在完成规范最低要求的公共服务设施建设基础上增配设施，因此进一步增加了在以存量建设用地为主的地区完善公共服务设施的难度，导致该地区长期存在的公共服务设施“缺口”问题难以解决。

(3) 现有规划供给机制并未针对生育新政的影响进行相应的调整，导致基础教育设施可达性水平和人口出生率增长在空间上出现了不匹配，未来将可能导致外围地区基础教育设施可达性水平进一步降低，使得中心城区和外围地区基础教育设施可达性差距加大。由此可见，现有规划供给机制未能适应生育新政对人口规模和结构产生的影响。

四

结论与讨论

本文运用空间分析法和访谈法，以广州市为例，对中学、小学设施的空间分布特征、可达性水平，以及规划供给机制在其中产生的影响进行探讨。此次研究的主要发现包括：①广州市中小学设施呈多中心集聚的空间结构，且与居民人口空间分布高度匹配，呈现出中小学设施向使用者聚集的显著特征。②不同地区中小学设施可达性水平存在较大差异，其中中小学设施聚集中心以外的大部分地区中小学设施可达性显著低于中心地区。③在中心城区范围内出现了中小学设施可达性“洼地”，该类地区在用地构成方面具有几项显著特征，如工业和研发功能用地占比较高、存量建设用地占比较高和居住用地在短期内快速增长等。④在生育新政影响下，外围城区人口出生率增长幅度高于中心城区，与“中高外低”的设施可达性分布特征存在矛盾。通过原因探究，发现在设施配置标准、规划决策过程和规划实施方式的共同影响下，中小学设施呈现出上述空间分布和可达性分布特征。首先，广州市现有配置标准对基础教育设施服务半径的规定不合理，与实际中小学学区管理方式脱节，缺乏针对特殊地区的定制化标准，造成配置标准对设施规划空间布局的指导性不足，以及以工业和研发功能用地为主的地区基础教育设施不足；其次，规划决策过程中的公众参与度不足，缺乏分期实施方案和常态化定期规划评估机制，造成规划方案难以全面反映居民实际诉求，且在居住用地快速增长地区出现设施供给滞后性；再次，在规划实施过程中，缺乏有效的激励机制，开发商缺乏为以存量建设用地为主的地区增配公共服务设施的积极性，造成以存量建设用地为主地区基础教育设施的不足；最后，现有规划供给机制未能适应生育新政带来的影响，造成设施可达性水平和人口出生率增长在空间上的不匹配。

基于上述结论，研究对广州市现有中小学规划供给机制提出以下建议：①改变过于强调“千人指标”的公共服务设施配置方式，在配置标准中强化设施服务距离的要求，并与目前学区管理方式充分衔接。②适当提高千人学位指标(尤其是外围地区)，以适应人口出生率的显著提升，增加针对城市特定地区的定制化标准。③在规划决策中引入社区规划的编制理念，鼓励设施的直接使用者—当地居民参与到规划编制和决策过程中。④制定详尽可实施的设施分期建设计划，建立完善的规划常态化检讨机制。在规划实施检讨中重点关注该地区新生人口变化情况，必要时适当高配、多配公共服务设施，或设置公共服务设施“留白”用地，以应对生育新政所造成的人口规模、结构短期内快速变化的情况，使公共服务设施与该地区居民人口动态匹配。⑤建立激励机制，鼓励开发商根据所在区域的公共服务设施供给情况，在规划要求的公共服务设施规模和数量基础上，在合理范围内超额建设，并根据具体情况予以开发商容积率奖励，从而解决以存量建设用地为主的地区因出生率快速提高而造成的设施供给不足的问题。

生育新政的实施给广州市人口出生率造成了显著影响，并将在未来对人口规模和年龄结构带来变化，这对城市基础教育设施的供给提出了新的要求。因此，进一步优化中小学规划供给机制，提高其有效性和应对人口结构变化的适应性，对于提高九年义务教育水平具有重要意义。本文研究结论主要基于量化空间分析提出，未能深入调查居民对于设施可达性的主观感受。未来研究可补充问卷调查分析，通过增加质性研究方法，提高研究结论的科学性。

来源：2019年24期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2019年24期

《广州城市基础教育设施空间分布特征与规划供给机制研究》

 

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