【规划师论坛2】空间规划信息资源共享下的“一张图”建设探讨

本期主题：地理信息资源共享与公共服务 

【编者按】

当前，随着“智慧城市时空大数据平台”及国土空间规划“一张图”的提出，地理信息资源共享已成为规划转型与发展的重要一环。然而目前各部门间存在数据壁垒、数据重复采集、系统重复建设的问题普遍存在，已有的地理信息资源难以得到充分利用。如何在各部门间建立联通关系打破“信息孤岛”，全面整合各类地理信息资源，促进地理信息资源的有效共享及其在公共服务领域的运用，成为业界十分关注的课题。本期“规划师论坛”栏目以“地理信息资源共享与公共服务”为题，特组织刊发一组文章，重点探讨我国空间规划地理信息资源共享与公共服务的发展方向、应用模式，以及新型城市治理信息平台和历史地理信息共享服务平台的创新模式与设计思路，以供读者参考。

【规划师论坛2】

空间规划信息资源共享下的“一张图”建设探讨 

作者天津市城市规划设计研究院数字规划技术研究中心张恒，天津市城市规划设计研究院数字规划技术研究中心于鹏，天津市城市规划设计研究院数字规划技术研究中心李刚，天津市城市规划设计研究院数字规划技术研究中心于靖在《规划师》2019年第21期撰文，地理信息资源共享是政府部门互通协作及进行城市精准化治理的重要工作，特别是针对数字城市、智慧城市等数字化建设目标，城市地理信息的统筹建设、联通共享和高效服务的重要性显得日益突出。文章针对规划行业数据资源共享应用的进展及存在问题，尝试从规划编制、规划管理及规划实施3 个角度提出基于建立“一张图”的空间规划信息资源共享模式，强调数据共享和业务应用必须协同，以业务应用来促进规划行业地理信息动态的共享，同时提出建立“一张图”的地理信息共享的保障措施及建议，期望形成空间规划信息资源共享和服务应用的生态体系。

[关键词]一张图；空间规划；地理信息共享；生态体系  

[ 文章编号 ]1006-0022(2019)21-0011-05　

[ 中图分类号 ]TU981　

[ 文献标识码 ]A

[ 引文格式 ]张恒，于鹏，李刚，等．空间规划信息资源共享下的“一张图”建设探讨[J]．规划师，2019(21)：11-15．

一

规划行业数据资源共享应用进展及问题

（一）相关城市工作推进情况

城市规划多源大数据融合共享、数据平台支撑业务应用是规划工作发展的重要趋势，目前国内城市规划管理部门相继开展大量工作。例如，上海市规划和国土资源局提出“数据资源体系、服务应用体系和支撑保证体系”建设，以及“促进城市规划、建设、管理和服务智慧化”的行动计划；南京市规划局提出“整合建设智慧基础设施云平台，打造城乡规划大数据中心，开展规划管理机制创新和技术应用服务创新，全面提高规划管理服务能力，提升规划管理办公自动化、信息网络化、决策智能化、政务公开化和服务社会化水平”的发展规划；重庆市规划局提出“提升自身信息化建设能力”，采用“2库3平台”的建设思路来应对“新常态”，满足“新形势”下的“新需求”的工作展望；武汉市国土资源和规划局提出“信息资源在要求范围内深度共享、信息平台在‘云’上提供泛在服务、业务办理智能化水平大幅提升、大数据支撑智慧决策能力进一步提高”的规划纲要。

目前，国土空间规划“一张图”还处于建设过程阶段，随着国土空间规划体系的完善，“一张图”将同步建成并逐渐完善。在机构改革之前，主要由城乡规划行业和国土行业开展“一张图”建设工作。对于国土行业，土地利用规划及土地利用现状已形成了“一张图”成果管理模式，有些城市已经将国土资源的计划、审批、开发其他业务内容纳入“一张图”中；对于城乡规划行业，主要以法定的控规数据为核心、以控规数据为建设基础形成“一张图”，服务于规划审批管理工作。因规划体系和体制上的原因，国土、城乡规划及其他各类规划都自成体系、相对独立，仅有部分城市实现国土和城乡规划两类信息的融合建设与共享。

（二）存在问题

随着机构改革的推进，国土、城乡、环保和海洋等所有的规划都统一为国土空间规划，规划业务由自然资源部统一管理。部门合并和规划体系统一为规划信息资源共享及应用提供了必要的前提条件与制度保障，但在后续工作过程中仍存在一些急需解决的问题。

在数据建设方面，土地资源、矿产、测绘、海洋等规划部门开展大量调查、编制管理、规划和监测实施类的数据资源信息建设，由于建设机制、应用模式存在较大差异，缺乏统一的规划大数据资源体系进行统筹整合；受业务和管理应用分割的限制，技术标准不一致造成数据之间矛盾、冲突，数据准确性存在较大问题；缺乏有效的数据更新机制，数据更新周期各异，数据时效性不足。

在数据共享方面，现有的规划数据信息共享程度不高，业务应用系统关联度低、社会化服务能力不足。规划编制单位、管理部门、实施部门和政府机构的共享协同不够，基础网络存储设施、数据资源及应用系统存在多头布置和分散建设的问题，信息化建设统筹不够，共享困难；尚未形成贯穿纵向的国家—省—市—县、横向的业务部门之间的联动机制，业务应用关联度低；基于网络安全和防护，面向社会企业和公众的服务内容不够及时，“互联网+”的社会化服务共享能力需进一步提升。

在数据应用方面，没有形成统一数据服务资源搜集、统筹管理、分发及服务的工作机制，还需提高数据的全面整合和联通程度，规划业务应用没有和规划数据获取、集成、管理形成良好的数据生态体系。

二

“一张图”下的空间规划信息资源共享与应用模式

（一）对“一张图”工作的理解

在技术上，“一张图”是以大数据技术、地理信息系统、网络通信和人工智能算法等技术为支撑，以统一空间、统一标准为依据形成各类数据信息资源的信息整合和联通，基于数据安全及网络互通、模型分析算法，借助数据平台实现信息共享和服务应用。

在内容上，基于符合国家、地方标准的相对完整的空间规划数据体系，建立从空间上覆盖地上、地下，从时间上跨越过去、现在和未来的规划领域的空间数据资源，完善一套符合数据资源生态特点的运行维护机制。

在应用上，基于“一张图”的空间数据资源整合，进行数据信息的统一管理、统一展现及统一服务，为规划编制、管理、监督、实施、公众参与和管理决策等规划全周期的业务提供全面科学的应用支撑。

（二）“一张图”的工作模式

规划数据资源的共享与应用包括两方面：一是面向数据技术人员开展数据资源的建设和共享；二是为规划业务人员提供数据支撑应用。在数据资源的建设和共享方面，从物联感知( 利用物联网设备进行智能感知)、数据获取、数据聚合可视化( 大数据、云计算和互联网技术支撑)、模型分析(应用人工智能算法进行数据知识挖掘) 到数据服务( 规划及城市的数据服务) 建立完整的应用体系；在规划业务应用方面，建立从规划编制设计、规划统筹管理、规划实施、规划监测、管理决策到规划评估全生命周期的业务体系。从技术和业务看，两者在建设过程中总是分开和割裂的。

为了更好地开展规划数据资源共享与应用工作，必须建立数据共享与应用的生态体系。数据共享工作需要以业务应用为导向，以满足数据建设及共享的数据需求，更大地发挥数据的服务价值，避免盲目重复建设；同时，应将业务应用过程中产生的数据逐渐融入共享数据内容体系中，两者必须协同建设。

由此，本文提出基于“一张图”的规划信息资源共享与应用的工作模式。在建设思路上，“一张图”作为数据资源的资源池，规划业务应用相互独立，都从统一的“一张图”资源池中获取业务应用的所需数据，同时将业务过程数据及最终数据汇聚在资源池中。“一张图”是业务应用的核心，数据建设技术围绕业务应用展开(图1)。在数据更新机制上，由前期的制度规范化约束实现数据信息的动态更新，逐渐实现由业务驱动的数据生态体系的建设和完善。通过“一张图”实现数据资源信息动态建设更新、业务应用的全周期服务，形成可共享、可服务、可搜集的数据应用生态体系的工作模式。

三

空间规划全周期的“一张图”建设

从规划业务方向上划分，空间规划全周期的“一张图”建设主要包括规划编制、规划管理和规划实施3 个方面的建设。

（一）规划编制的“一张图”建设

为了更好地使数据服务于规划编制工作，基于“一张图”模式，规划编制单位可以从规划编制数据建设共享、编制工作平台和软硬件环境三方面进行建设(图2)：

(1) 规划编制数据建设具有量大、技术门槛高和不易组织等特点，通过构建规划编制数据平台(包括数据资源建设管理及数据应用门户两方面)，以实现规划数据资源的便捷使用和管理，降低规划师获取、使用数据的门槛；制定数据建设标准规范、数据更新机制，同时统一数据提交及使用方式，通过规划编制数据平台的数据共享实现部门之间的工作协同。

(2) 从提高规划编制科学性及效率的目标出发构建编制工作平台，主要包括分析模型、专业协同设计平台和规划工具三方面。基于统一的数据平台资源，形成规划编制的各类业务应用，为规划编制分析、统计提供数据支撑；所有应用平台业务产生的数据都沉淀到编制工作平台中。

(3) 基于安全、大数据运算分析等进行软硬件环境建设，包括GIS软件、文件加密等安全软件、内外网服务器与网络设备和图形工作站。

（二）规划管理的“一张图”建设

结合空间规划体系改革的要求，国土空间规划应该是可感知、能学习、善治理、自适应的“智慧规划”，规划管理部门必须从规划管理业务出发，利用新数据和新技术提升国土空间规划数据集成能力；通过建设知识库、规则库和智能算法的结合，实现国土空间规划管理的智能化，支撑规划管理、规划监测和决策分析；纵向上实现各级系统信息汇交，横向上实现与行业部门的信息共享和业务协同，提升网络驱动力。

针对国土空间规划管理工作，自然资源部要求与国土空间规划编制同步完成国土空间规划“一张图”实施监督管理信息平台，有效支撑空间规划审批、实施、监测评估预警的全过程。该工作也是通过“一张图”模式，实现国土空间规划管理数据信息的共享，以及规划管理业务应用的协同建设，具体包括保障措施、标准规范、国土空间规划“一张图”、指标模型库及规划管理应用服务5个部分(图3)。

（三）规划实施的“一张图”建设

规划实施需要从时间、空间、资金上全面统筹计划建设、准备建设和正在建设的各类项目，实现建设项目的实时监控、建设全过程的实施管理，提高对建设项目的科学、高效管理，需要精细化、标准化的空间化管理模式，实现传统的人力资源推动型向信息资源推动型的管理方向发展。

基于“一张图”模式，建立规划实施建设项目的“一张图”平台。结合建设计划、下达任务、项目立项、招投标、施工建设和验收交付的建设项目全生命周期管理需求，开展项目“一张图”的数据资源共享服务建设，服务于规划实施建设单位的业务流程管理、系统集成、分析决策和监管等工作，实现项目数据信息与规划建设业务的协同工作(图4)。

目前，关于规划实施的“一张图”建设已有大量实践应用，如道路管网“一张图”信息管理平台、供热规划“一张图”信息管理平台和石油天然气管线“一张图”信息管理平台，以项目“一张图”工作模式大大解决了规划实施建设部门内的信息数据建设共享及应用问题。

四

“一张图”建设工作的保障措施及建议

（一）标准及制度建设

该工作涉及规划编制、规划管理及规划实施多个方面的数据建设和应用系统建设，需要建立统一的技术标准、管理规范。在信息资源方面，需要编制信息资源目录体系及内容标准，规范数据组织、数据编码和数据成果质量；制定信息资源共享交换标准，规范信息资源共享的范围、内容、权限、时效和更新频率；制定数据交换与安全标准，细化数据汇交、发布、共享和应用的工作制度；编制系统建设标准、系统运行标准、应用服务标准、信息服务接口规范及相关考核管理制度，对各部门的数据共享、交换和更新情况进行监督考核，保障系统安全稳定运行，数据资源充分开放共享。

（二）数据及平台设计研发

在工作开展前期需进行数据及平台顶层设计，构建规划大数据体系，针对数据获取、整合、管理及应用进行数据架构设计，汇聚融合成集现状数据、规划数据、管理数据和社会经济数据于一体的“一套数据库”；进行系统架构设计，统筹考虑基础设施资源、信息资源、标准规范、网络安全和应用服务等因素，借助分布式、云计算及大数据等先进的信息技术，搭建“一个平台”，提供信息资源共享交换接口，实现各类信息资源的纵横联通、共建共享及深度融合。通过科学的数据和平台架构设计，形成“空、天、地、海”一体化的自然资源“一张图”，为规划编制、管理和实施等业务提供支撑。

（三）网络及安全保障

规划数据共享的网络及安全是信息资源共享需要首要考虑的因素。在机构改革背景下，通过整合原规划、国土、海洋和测绘等网络基础设施资源，构建涵盖涉密网、业务网、互联网(电子政务外网)和应急通信网的多级互联的统一自然资源“一张网”，建成覆盖规划、土地、矿产、测绘和海洋等多节点的分布式自然资源云数据中心运行体系，推进国家、省、市、县四级自然资源业务网互通，实现各级自然资源主管部门之间的非涉密信息传输交换；建立自然资源主管部门与税务、统计、公安、水利等相关部门的网络互联体系，为部门间数据实时在线交换和共享提供保证；依照国家关于安全保密的技术要求，制定分层安全防护技术机制及制度规范，完善安全可控的基础设施，通过授权认证和数据加密防护的网络共享传输，保障规划数据资源在搜集、存储、共享和应用等各个环节的安全，实现规划数据安全高效应用，确保涉密网信息和不动产登记等敏感信息的安全。

（四）组织领导协调

统一的组织领导是统筹协调工作开展的前提保障，信息资源整合与共享需要地方政府统一领导，众多部门协同建设。地方政府下设的信息化管理部门负责信息资源的网络安全、统筹信息化发展战略和协调部门间的资源共享等工作，避免信息资源浪费和信息系统重复建设。各级政府管理部门负责落实平台、系统、数据建设的组织单位和承担单位，组建高水平的专家与技术团队，因地制宜地制定实施方案，明确实施步骤和保障措施，合理分工、落实责任及有序推进工作。

五

结语

“一张图”的工作模式能够有效促进空间规划管理部门对于数据信息资源的高效利用，通过数据共享，在横向上促进部门间的业务协同，使传统编制、管理与实施相互独立的、人工化的工作模式逐步转变为数字化导向的业务协同化工作管理模式。为了形成多级联动、业务协同及精细化管理的城市治理合力，以适应空间规划工作发展的趋势和要求，该工作还需进一步加强。

空间规划更加强调智慧性，通过数字空间的建设，为智慧性空间规划奠定了数据资源、网络资源和平台资源的基础，实现所有部门的数据统一梳理、统一管理，以及业务应用的统一设计、统一服务。为了更好地发挥城市治理的能力，首先必须从信息化角度通过互联网、物联网和业务网等技术建立并形成国土空间的感知体系，解决数据资源的来源和动态更新；通过机器学习和人工智能，为规划管理业务提供智能化辅助工具，帮助规划从业人员思考和判断，形成规划管理业务的学习体系，实现规划自动发现问题、辅助解决问题和促进自我优化。以“一张图”的建设为基础，整合感知体系和学习体系，最终可达到“智慧型规划”的目标。

来源：2019年21期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2019年21期

《空间规划信息资源共享下的“一张图”建设探讨》

 

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