【规划师论坛5】英国国家公园保护与游憩协调机制和对策

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本期主题：国家公园规划建设与管理 

【编者按】

国家公园是以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的、实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域，是保护自然资源的重要形式。近年来，国家公园已在世界各国推广并取得良好成效，我国也出台了一系列文件、政策着力推进国家公园试点、落实建立国家公园体制、推进生态文明建设和绿色发展，2019年6月《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的印发，意味着我国的自然保护地体系正从以自然保护区为主体转变为以国家公园为主体。但是由于我国国家公园建设起步较晚，在规划建设与管理方面有待进一步整合与深化。本期“规划师论坛”栏目以“国家公园规划建设与管理”为主题，从理论层面研究建立以国家公园为主体的自然保护地体系的重构路径和管理分类，以及国家公园边界划定的构想；从实践层面借鉴美国、英国和法国国家公园管理的经验，探讨适用于我国国家公园的管理策略，以供读者参考。

【规划师论坛5】

英国国家公园保护与游憩协调机制和对策 

作者哈尔滨工业大学建筑学院、寒地城乡人居环境科学与技术工业和信息化部重点实验室副教授董禹、哈尔滨工业大学建筑学院、寒地城乡人居环境科学与技术工业和信息化部重点实验室硕士研究生陈晓超，哈尔滨工业大学建筑学院、寒地城乡人居环境科学与技术工业和信息化部重点实验室副教授董慰在《规划师》2019年第17期撰文，党的十八届三中全会提出建立国家公园体制，推动了我国国家公园在制度、建设和管理方面的研究。随着国民生活水平不断提高，如何有效协调民众日益增长的游憩需求与国家公园自然环境保护之间的矛盾成为学界关注的热点问题。文章梳理了英国国家公园游憩发展的历程和现状，探讨了英国国家公园从国家层面到地方层面的保护与游憩开发的矛盾协调机制，并在操作实施层面总结出景观特征评估、游憩设施建设和公众教育3种协调矛盾的对策方法，以期为我国国家公园理论研究和实践发展提供参考。

[关键词]国家公园；公园保护；民众游憩；协调机制

[ 文章编号 ]1006-0022(2019)17-0029-07TU984.18　

[ 中图分类号 ]TU984.18　

[ 文献标识码 ]B 

[ 引文格式 ] 董禹，陈晓超，董慰．英国国家公园保护与游憩协调机制和对策[J]．规划师，2019(17)：29-35，43．

一

英国国家公园发展

（一）英国国家公园及游憩活动

欧洲地区的国家公园大部分都以美国的黄石国家公园为样本，但英国国家公园由于包含了人类活动的文化景观而区别于欧洲其他国家。在1949年通过的相关法案中明确了英国国家公园的两个主要目的：保护和增强其自然美景，并为公众提供娱乐机会。在1951年英国设立第一批国家公园时，其内部已经有了以经济农业为主体的“生活、工作的乡村景观”。因此，英国建立了自己独特的国家公园系统，主要特征在于：有人居住，混合用途，主要为私有景观。

英国到目前为止共有15个国家公园(图1)，其中英格兰有10个国家公园，占区域土地面积的9.3％；威尔士有3 个国家公园，占区域土地面积的19.9％；苏格兰有2个国家公园，占区域土地面积的7.2％。国家公园内大部分土地归当地农户所有，其他部分土地归国家信托、森林委员会和国家公园管理局之类的组织所有，其中各个国家公园管理局还负责协调其他土地所有者共同合作保护景观。因为各个国家公园的地理位置、占地面积、景观特性和住户数量都不一样，所以其在游憩人口数目、游憩频率和游憩花费方面有较大不同(表1)。总体而言，在游憩目的方面，大约58％的游客的主要目的是欣赏国家公园风景。在游憩人群方面，游客多为一日往返游客和留宿的度假者。这些游客中有68％的人以家庭为单位，多数为5人以下的群体，主要来自人口密集的东南地区和临近国家公园的地区。此外，约有7% 的游客来自英国以外的地区。在出行方式方面，大多数游客(93％) 选择自驾，小部分游客使用公共交通工具。在游憩活动类型方面，大部分游客在国家公园内徒步观光(40％)、开车观光(19％)、休闲放松(12％) 或参观周边城镇和村庄(10％)，还有更小一部分游客参与到骑马、攀岩或皮划艇等户外活动中。

（二）英国国家公园游憩活动与保护

早在19世纪早期，拜伦等浪漫主义诗人从乡野获得灵感创作田园诗歌，认为这种乡野之美是一种每个人都有权利享受的国家财产。然而，英国对私人土地的保护制度使得民众无法享有感受自然风光的权利。而后人们对进入乡野、享受自然的需求日益增长，这种需求与乡村土地所有者和公共利益集团之间出现了冲突，最终使得1949年英国议会通过法案推进国家公园建设，秉承保护与开发并行的原则，将一部分土地作为“开放乡村”开放给公众，民众游憩活动的发展也由此开始。

最初，英国国家公园将旅游业视为“有效和适当的使用”，并热衷于将旅游设施和基础设施发展为有价值的收入来源。早期因为国家公园远离城市中心，需要通过铁路连接，所以游客相对较少。后来随着国家公园概念的推广及交通基础设施的建设和私人汽车数量的增加，国家公园的可达性大大提高，这导致了国家公园旅游量的显著增加，对国家公园的社会文化与生态环境产生了积极和消极的影响，游憩开发与环境保护之间的矛盾也逐渐显露。虽然游憩会带动经济发展，但依赖和消耗自然资源意味着将导致环境退化。因此，如何协调好环境保护和民众游憩需求是英国国家公园面临的挑战之一。

1968年《乡村法案》在此前规定的“开放乡村”区域基础上，扩大了民众游憩的可达范围，同时强调了要保护自然的美；2000年《乡村与道路权利法案》直接创设了公民漫游权，界定了范围更广的“可进入土地”，规定“任何人有权以善意的户外空间游憩为目的进入可进入土地”。同时，出于环境保护等原因，公众游憩活动也受法律约束，比如不能随意野外露营，不能在公众道路范围外骑马、骑自行车等。

2019年英国政府部门更新的《国家规划政策框架》(NPPF) 中强调了游憩发展对于促进乡村经济发展的重要性，要求地方部门开展需求评估，从而确定开放空间、游憩设施和活动种类。对于国家公园景观及具有杰出自然风光的区域，需要评估发展项目是否对景观环境产生不利影响，是否符合公共利益。由此可见，英国国家公园的游憩发展充分考虑了对环境生态的保护。

二

英国国家公园保护与游憩的协调机制

为了协调国家公园保护和民众的游憩需求，英国从国家政策的引导到地方国家公园管理局相关发展战略与行动计划的制定方面，形成了从宏观到具体、从国家到地方的环境保护与游憩开发协调机制(图2)。

（一）国家层面协调国家公园保护与游憩发展

(1) 国家立法引导。

在国家层面，英国政府修订国家公园发展的相关政策和法案，目的在于赋予民众进入乡村享受自然的权利，确立发展的目标与指导思想，对相关部门提出要求，引导国家公园的建设与发展。国家层面的政策是纲领性文件，主要为宏观方向把控，不涉及地方具体的发展战略和行动计划的制定。

20世纪70年代早期，在游憩活动显著增加导致国家公园保护与游憩需求之间重大冲突的背景下，《桑福德报告》指出当时国家公园无法实现既定的目标。报告最直接的影响是建立了“桑福德原则”，原则指出，“如果保护与公共享受之间存在不可调和的冲突，那么应该优先考虑保护”。至此，环境优先成为英国国家公园发展的指导思想。

1991年，国家公园评论小组发布《适合未来报告》，旨在评估各地区国家公园满足其目标的能力，并讨论在未来该如何实现国家公园目标。该报告基于《桑福德报告》提出了176项关于国家公园进展的建议。该报告指出，国家公园的发展需要考虑当地社区的经济和社会需求，特别强调了要在国家公园规划中明确制定旅游政策。这些建议被政府采纳，并构成了1995年发布的《环境法案》的立法基础，使《环境法案》成为英国国家公园可持续发展的一个重要里程碑。该法案接受《桑福德报告》中的环境优先原则，将保护优先于经济和社会发展，并且规定各个国家公园管理局作为指定的国家公园区域规划当局，负责制定管理规划和其他相关政策文件。

英国在2019年更新的《国家规划政策框架》(NPPF) 中对于游憩的发展和国家公园环境保护也做了相关指示，指出地方规划政策应当支持可持续乡村旅游和尊重乡村特色的游憩发展；规划政策应当基于扎实的需求评估，确定开放空间、活动种类和游憩设施数量；在国家公园自然环境保护方面，应当重视并最优先保护国家公园景观及具有杰出自然风光的区域，同时保护区域内的野生动物、文化遗产。发展项目需要评估其必要性及对景观环境等方面造成的影响，只有能够证明其符合公共利益才可获得规划许可。

(2) 界定开放的“可进入土地”范围。

英国国家公园内绝大部分为私有土地，因此在游憩发展的进程中必须解决复杂的土地权属问题。国家当局通过签订访问协议、下达访问命令或者征收的方式，界定开放给民众的“可进入土地”范围。由于这部分“可进入土地”大多还是私人所有，英国政府制定了一系列关于进入权、道路使用权的相关政策、指南，如《可进入土地：管理、权利和责任》《乡村准则》《公众道路：土地所有者的责任》等，用于明晰公众和土地所有者的权利与责任，协调游憩者和土地所有者的关系，解决国家公园内复杂的土地权属制约游憩发展的问题。

（二）地方层面协调国家公园保护与游憩发展

国家层面政策和法规对国家公园的保护及旅游、游憩发展提出了总体纲领性的引导。具体到地方层面，各个国家公园设有国家公园管理局，这是中央政府、环境、食品和农村事务部设立的独立机构。法律要求国家公园管理局每5年更新一次国家公园管理规划，并且在因地制宜、充分了解与分析地方人口、游客数量、地形地貌和自然景观等各方面因素的基础上，制定地方发展战略与行动计划，同时进行实施与监察评估。

(1) 制定国家公园管理规划、发展战略与行动计划。

以新森林国家公园为例，为贯彻落实国家层面政策法规提出的要求，地方层面出台了一系列旅游规划和管理的地方文件与政策；同时结合实际，对新森林国家公园的环境保护与游憩发展提出了相应发展战略与行动计划(表2)。此外，还制定了一系列地方规划政策，如区议会发布的《我们共同的未来》(NFDC)、森林委员会制定的《皇冠土地管理规划》(FC) 等，从不同角度为新森林国家公园的环境友好型游憩发展提供指导意见和发展策略。

(2)国家公园管理规划的监察与评估。

监察和评估是英国国家公园管理规划的重要组成部分，用于审查制定的发展战略与行动计划有哪些已经实现和哪些尚未实现。因此，对国家公园管理规划的监察与评估是下一版国家公园管理规划的重要基础，在地方层面形成了“管理规划—战略实施—监察与评估—反馈修订”的循环发展机制(图3)。

三

在实施层面协调保护与游憩的对策

在实施层面，为了协调游憩需求和国家公园环境保护的矛盾，英国地方政府、国家公园管理局和相关组织机构及个人团体等在各个方面都做出了努力。这些实施措施主要可以分为3个方面：评估国家公园景观特征，从空间上因地制宜地制定环境友好的游憩发展规划；建设、完善游憩设施系统，降低游憩活动对环境的影响；通过公众教育提高游憩群众的环境意识，从而保护国家公园的生态环境。

（一）基于景观特征评估制定游憩发展规划

(1) 适宜游憩活动评估。

国家公园通常包含不同特征的自然景观。英国政府机构“自然英国”提出了评估景观特征的方法—图示、分类和阐释，通过分析景观特征变化的驱使因素，做出应对未来变化的明智决策。例如，英国峰区国家公园分为8个具有不同景观特征的区域，不仅为当地发展规划提供了空间框架，还为制定游憩发展策略提供了依据。同时，峰区国家公园管理局以适宜游憩活动评估为依据，鼓励和加强不同景观特征区域内对应的适宜的游憩活动，通过空间规划方法，实现游憩需求与高敏感度环境保护需求的平衡(表3)。

(2) 游憩发展规划。

诺森伯兰国家公园景观特征评估更加具体地将景观特征与适宜的游憩活动对应起来，在宏观、中观和微观3个尺度上对景观特征的种类与区域进行分类。在宏观层面，分为不同乡村特征区域；在中观层面，将相似的地质地貌、土壤、植被、土地利用、定居和田野模式归为同一个景观特征类型；在微观层面，将景观特征类型细分为不同景观特征区，与景观特征类型有相同的元素但又有自身的特点。该评估将国家公园区域分为8个乡村特征区域和26个景观特征类型，详细描述每个景观特征类型，提炼其关键特征，并提出对应的发展策略和指导方针。

景观特征与游憩活动之间存在复杂的关系。具有游憩活动吸引力的景观特征往往非常脆弱，如徒步、观鸟和荒野探险等。但也有游憩活动不依赖于脆弱的景观特征，比如在不太敏感的森林景观中可以进行各种类型的集会和活动。因此，诺森伯兰国家公园景观特征评估依据26个不同类型的景观特征提出对应的旅游和游憩发展方针。

景观特征评估可以帮助理解不同景观特征环境对开发的敏感性或管理方式需求的差异，从而协助规划管理部门做出决策。对于上文提及的环境保护与游憩发展需求之间的矛盾，通过景观特征评估可以确定不同景观区域的敏感性、游憩开发适宜程度与适宜的游憩活动类型，从而为环境保护与游憩需求之间的协调提供参照。

（二）建设游憩设施

(1) 公众道路网络建设。

达特穆尔国家公园截止到2006年建设了766条共计727.4km 的公众道路，并且指定了47000hm²的“可进入土地”供民众漫游。公众道路是原有道路系统向自然游憩资源的渗透和拓展，引导民众进入公共土地游憩。这些公众道路分为3类：步道——仅允许步行；马道——可以步行、骑自行车和骑马；车道——允许各种交通方式。

达特穆尔国家公园的公众道路网络由467条步道、271条马道和28条车道组成，主要分布在“可进入土地”周边，与现状路网相连接形成了游憩路网系统。国家公园管理局提供并鼓励民众选择多样的路线去体验，从而达到平衡和消减国家公园内游客压力的目的。游憩路网的建设充分考虑了国家公园的景观特征，其中指定可以随意漫游的公共土地大部分是高地荒野，因为这些土地面积宽广，没有高强度的游憩聚集点和出入口，所以对自然环境的干扰较小；在有较多的自然生态系统(如林地、自然草地、高地荒野、牧场和指定保护区域等) 的区域，游憩者需要沿着公众道路行进，不能随意进入道路以外的区域，从而实现对自然环境的保护。

达特穆尔国家公园管理局还注重引导游憩路网的规范使用，如引导游憩者在雨天走硬质铺装路面，从而避免损毁自然小道；引导游憩者使用出入口来穿越边界，避免攀爬石墙带来的环境破坏；禁止破坏现存的石头和岩体等。此外，还对特定人群(如徒步者、登山者、露营者)发布专门指南，从而尽量减少各类游憩活动对环境带来的影响。

(2) 绿色游憩商业指南。

布罗兹国家公园位于英国东南沿海，是英国乃至全世界的重要湿地，同时也是一个非常脆弱的生态系统。公园有较好的游客基础，每年约有800万游客。为了降低游憩活动带来的环境影响，公园管理局提出了主题为“绿化我们的布罗兹”的绿色游憩计划，编制绿色游憩商业指南，旨在为国家公园内游憩服务提供绿色发展框架，以减少对环境的影响，提高经济效益并促进与客户、当地社区的互动。

该指南面向国家公园内所有的游憩相关服务，包括住宿、景点、活动组织、食品零售、办公和游客信息中心等(图4)。强调游憩相关企业应当承担起保护环境的责任，并详细列举了节能措施、雨水管理、垃圾分类和促进公共交通等各个方面的绿色措施，指导相关企业，服务绿色发展，降低对环境的影响，从而达到保护国家公园生态环境的目的。

(3) 游憩服务中心区建设。

参观国家公园的游客会自然地聚集到最吸引他们的特定区域，这些特定区域为了满足游憩者的需求也在持续建设和发展游憩设施，其中最突出的就是游憩服务中心区的建设。游憩服务中心区包括小型停车场、公共卫生间、游客信息咨询中心等设施，通常具有很高的可达性，是游憩活动发生的起点，靠近各项游憩活动设施(如攀爬岩体、自行车道、马道、皮划艇水域和步道网络等)。

图5显示了达特穆尔国家公园内游憩压力的不同区域，其中游憩服务中心区多数位于高密度游憩活动区内，并由国家公园的主要干道连接，空间分布合理，服务范围基本覆盖整个国家公园，减少了服务设施的不必要扩张。游憩服务中心区还为游客提供游憩相关服务(如自行车租赁、提供游客地图和游憩信息咨询等)，可以有效管理和引导民众游憩活动，从而降低游憩活动对国家公园生态环境的影响。

英国国家公园在游憩服务设施方面通过建设游憩路网引导民众游憩、积极构建绿色游憩服务设施及在空间规划上以现有主干道连接游憩服务中心区等方式，协调环境保护与游憩开发的矛盾。

（三）开展公众教育

游客调查访问中显示游憩活动带来的负面影响主要源于游憩者不负责任的行为。多数受访游客表示克服这个问题需要公众教育，让游憩者意识到自身的不当行为会对环境造成不利影响，引导并鼓励他们对自己的行为负责。约克郡山谷国家公园管理局主要通过两方面提供公众教育：传达《乡村准则》和阐释国家公园的意义。

《乡村准则》是由英国自然署发布，是以尊重他人、保护环境和享受自然为主题的户外游憩准则。约克郡山谷国家公园管理局将这一准则放在其官方网站和国家公园周围的布告板上，展示了如何成为“绿色访客”并遵守《乡村准则》的建议。这一做法有助于促进游憩者在国家公园内的“负责任游憩”，有利于环境和游憩活动的和谐共存。同时，约克郡山谷国家公园的游憩服务中心区以印刷宣传材料等方式，通过阐释国家公园的特殊品质，让游憩者了解到国家公园的重要意义，从而发自内心地尊重自然，达到保护国家公园环境的目的。

其他国家公园管理局也积极促进公众教育。新森林国家公园管理局热衷于提高年轻人对国家公园的了解，制定专门针对学校和青年团体的教育项目，旨在鼓励他们更好地了解新森林国家公园。湖区国家公园招募青年志愿者参与到国家公园的日常维护、道路修理及信息咨询服务等管理维护工作中来，鼓励青年人成为保护国家公园环境的一分子，加深青年人对国家公园的理解，以此达到公众教育的目的，从源头上降低了游憩活动对于国家公园自然环境的不利影响。

四

启示与建议

（一）国家立法：科学界定游憩范围，完善国家公园游憩立法，建立生态补偿协调机制

我国的《建立国家公园体制总体方案》明确了国家公园的首要功能是对重要自然生态系统的原真性、完整性保护，同时兼具科研、教育和游憩等综合功能。英国国家公园建设的经验体现了游憩是国家公园建设中的必要部分，民众游憩需求也将日益增长，如果任由民众游憩活动无序发展，将会给国家公园的自然生态系统带来负面影响。因此，建议在我国国家公园体制建设过程中综合考虑民众游憩需求，科学界定游憩可进入范围；推动国家公园游憩立法，确立民众游憩的权利，明晰游憩相关的组织者、服务者和体验者的责任与义务，规范国家公园内的游憩相关活动，从而在生态环境不受破坏的前提下，实现国家公园“全民公益性”的内涵。此外，英国通过立法赋予国家公园管理局向当地相关机构征税的权力，并给予国家资金支持，用以保护自然资源，支持当地经济发展。我国在立法层面也可以建立生态补偿协调机制，设立国家公园环境保护专项资金，允许并鼓励国家管理机构进行多渠道资金筹措。

（二）地方管理：确立管理机构主导地位，制定国家公园管理框架，落实地方游憩发展战略

为解决跨行政区管辖、规划管理效率低的问题，英国当局通过立法确立国家公园管理局独立的法定地位，并赋予其规划管理国家公园的直接权力。我国的《建立国家公园体制总体方案》提出要建立统一管理机构，统一行使国家公园管理职责。建议我国进一步加强国家公园管理机构的主导地位，负责规划管理和发展战略的制定，切实解决原先国家公园体制建设中交叉重叠、权责不清等难题。在加快国家公园管理机构建设的同时，应当协同当地政府相关机构，制定国家公园管理框架，包含文化、景观、生态、游憩各方面发展和保护的战略与行动计划。在游憩方面，应当落实游憩发展战略，制定因地制宜的游憩发展管理政策。通过“制定规划—实施战略—监察评估—反馈修订”形成不断更新的循环发展机制，以实现在国家公园内游憩与自然保护的平衡发展。

（三）资源保护：保障国家公园自然生态，加强公众环境教育

保障国家公园的自然生态，需要把握国家公园的资源情况，因此建议建立基础数据库，整理并记录国家公园范围内的自然资源、人文历史和政治经济等方面数据。数据库的建立不在于一朝一夕，而是需要各个部门合作，不断更新和补充。数据库的建立可以为国家公园管理规划提供依据，比如在游憩发展方面，根据国家公园景观特征评估，确定各个区域适宜的游憩活动，从而科学制定环境友好的游憩发展规划。此外，国家公园管理机构应加强公众教育，多开展面向公众的志愿服务项目和教育项目等，鼓励公众参与到国家公园的保护工作中来，通过这种参与式的公众教育，更能激发公众的自然保护意识，促进其在游憩过程中对自然环境的保护。

（四）游憩开发：完善绿色服务设施建设，促进环境友好型游憩

游憩的发展需要服务设施支持，建议国家公园管理机构协同当地政府，合理布局和建设必要的游憩服务设施，如基础道路、住宿和游客中心等。游憩服务设施应该满足生态可持续的要求，建议管理机构编制游憩服务设施的建设要求和日常管理指南，致力于建设低碳环保的绿色游憩服务设施。此外，建议各个国家公园管理机构建设独立的门户网站，为公众提供深入了解国家公园的机会。将国家公园相关的历史发展、自然景观和政策管理等方面展示给公众，向公众阐释国家公园的理念、价值与意义。通过让公众认识到国家公园的重要意义，增强民族自豪感，以此促进公众自发的环境友好型游憩行为。

五

结语

英国国家公园游憩开发与保护协调的经验对我国国家公园的发展建设有一定的借鉴意义，但由于国情不同，其适用性还应结合我国的实际情况进行深入讨论。未来还需要广泛研究其他国家游憩与保护的矛盾协调机制，重点关注我国国家公园建设过程中如何有选择地吸取经验，并通过“经验借鉴—效益评估—反馈调整”，逐渐完善我国国家公园民众游憩与环境保护的协调机制。此外，也应当立足于中国特色社会主义的大背景，积极探索协调国家公园游憩开发与环境保护的中国经验。

来源：2019年17期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2019年17期

《英国国家公园保护与游憩协调机制和对策》

 

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