【规划师论坛4】新中国成立以来江苏城镇化和城乡规划的回顾与展望

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本期主题：中国城乡规划建设经验与国际化发展 

【编者按】

新中国成立70年来，我国工业化和城镇化逐步启动并不断加速发展，规划行业应时而上、顺势而为，吸收借鉴国际经验、开展本土实践创新和逐步对外输出相结合，形成了包容国际前沿、具有中国特色的规划理论与技术方法。随着国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的发布与国土空间规划体系改革的深化，我国的国家规划体系面临新一轮的重组。在此背景下，本期“规划师论坛”栏目以“中国城乡规划建设经验与国际化发展”为主题，梳理我国规划的本土实践与国际化交流相辅相成的总体历程、典型领域和地域经验，总结我国规划发展的国际化特征，探讨我国规划行业在理论与实践、标准与理念等多方面的国际化发展路径，以期为新时期国土空间规划改革和中国规划“走出去”提供参考。

【规划师论坛4】

新中国成立以来江苏城镇化和城乡规划的回顾与展望

作者研究员级高级规划师、江苏省自然资源厅国土空间规划局局长陈小卉，江苏省城镇与乡村规划设计院胡剑双在《规划师》2019年第19期撰文，1949年以来，中国城镇化快速发展，取得了举世瞩目的成绩。城乡规划作为涵盖城乡聚落的空间规划，在中国城镇化发展、城市与乡村人居环境改善方面起到了重要的引领作用。江苏作为中国沿海经济发达的省份之一，人多地少、城镇密集，在城镇化快速嬗变中积极与国际规划接轨，并不断结合江苏实际进行创新与探索，积累了丰富的规划实践经验，为探索中国特色的城乡规划建设经验做出了一定的贡献。文章以江苏为例，结合不同阶段城镇化特征，在对江苏70年以来代表性城乡规划进行梳理的基础上，将江苏城乡规划划分为5 个发展阶段，并对每个阶段的规划特点和空间成效进行总结，提炼出江苏城乡规划的特征和经验，以期为新时期中国构建国土空间规划体系提供支撑，也为其他地区提供一定的借鉴和参考。

[关键词]新中国成立；城镇化；城乡规划；江苏 

[ 文章编号 ]1006-0022(2019)19-0025-07TU981　

[ 中图分类号 ]TU981　

[ 文献标识码 ]A 

[ 引文格式 ] 陈小卉，胡剑双．新中国成立以来江苏城镇化和城乡规划的回顾与展望[J]．规划师，2019(19)：25-31．

一

计划经济体制下城市规划服务工业建设阶段(1949～1977年)

(1) 社会经济发展特征：率先发展乡镇企业和开展经济协作，以农村集体经济解决富余劳动力问题。

1949年以前，由于战争导致国家经济面临崩溃，经济基础薄弱。面对一个百废待兴的社会，以及当时的国际环境，中华人民共和国成立后，确定了全面学习苏联进行社会主义建设，建立了计划经济体制，确立了社会主义公有制、优先发展重工业、“变消费城市为生产城市”和“三线建设”等政策。这一阶段，江苏历时近两年全部完成土地改革，大力发展农业生产，开展社会主义改造，兴修水利、发展农业、建设交通及兴办工厂等。一方面，城市面临着恢复建设问题；另一方面，由于江苏人多地少，在计划经济体制下，农村大量富余劳动力转向非农产业的困难较多，常州、无锡等地为了加快发展地方经济，开始突破计划经济体制下形成的一些条条框框，从计划外寻找资金和物资，出现了有限的市场调节，称之为经济协作，乡镇企业与经济协作成为江苏经济的一大特色。

(2) 江苏城市规划特点：以城市总体规划为代表开展城市功能分区规划探索。

中华人民共和国成立后，中国城市规划从借鉴苏联经验全面开展城市规划到城市规划大跃进，再到“三年国民经济困难时期”国家计委提出三年不搞规划，最后到“文革”期间城市规划工作进入全面停滞期，经历了曲折发展的历程。这一时期，江苏城市规划以城市总体规划、区域规划、市(县) 域规划和分区规划等中宏观规划为主，以功能分区理论探索合理安排城市发展框架，为城市工业化提供空间支撑。一是各市先后编制城市总体规划，学习苏联城市规划的理论，采用功能分区方法，重点配置工业发展空间。例如，1956年《镇江市城市建设初步规划》以城市的工业化为重点，划分出工业区、军事区、生活区和园林区等城市功能区(图2)；1959年《无锡市城市规划及建设原则》考虑城市用地不足，工业区布局沿运河、铁路分布，向旧城四周放射，呈“集团式布局”，选择7 个城镇作为近郊工业点和卫星城镇，该规划在翌年召开的全国规划工作会议上做了介绍。二是探索不同功能分区的规划方法，如1953年《无锡市市政建设第一个五年计划方案》布置了新的行政区、工业区、商业区、文化区、住宅区、疗养区和风景区；1958年《南通市城市规划功能分区示意图及当前修建地区安排说明书》对南通市城区、唐闸镇和天生港镇等功能分区提出了独立的示意图说明，进一步细化了总体规划。

(3) 空间成效：有效引导各类设施建设，初步确立了城市框架。

这一时期，江苏的城镇化率有所下滑，从1949年的14.8％下降到1978年的13.7％，城镇人口数量经历了曲折的变化过程，从1949年的437万上升到1960年的876万，然后又减少到1970年的656万，最后再增长到1978 年的801 万。在城市规划的合理引导下，城市空间框架基本明确，各类设施开始逐步建设，如1954年无锡市梅园水厂建成投产、1966年南京市炼油厂向南京市区居民供气、1968年南京长江大桥建成通车和1975年南京市五台山体育馆建成等。尤其是城市公共交通水平有所提升，如全省公共汽车运营线路和运营车辆由1952年的130km和136辆发展到1979年的1864km和1594辆等。

二

双轨制运行下城市规划支撑基本建设阶段(1978～1990年)

（一）社会经济发展特征：逐步从计划经济向市场经济转型，确立以小城镇为城镇化发展的主要空间载体

改革开放初期，国家处于短缺经济时期，住宅和各类基础设施短缺。1984年，国家发布了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确经济体制改革从计划经济向有计划的商品经济转变，再到市场经济转型，初步探索并建立了农村家庭联产承包责任制和土地有偿使用制度，为城镇化发展做好了人口劳动力和资本积累的制度准备。1978年，江苏的城镇化率仅为13.7％，比全国低约4个百分点，也低于广东(16.3％)、浙江(14.5％) 等省份，三产结构为27.6∶52.6∶19.8，处于工业化初期。这一时期，一方面江苏下乡知青开始返乡；另一方面江苏苏南地区大部分乡镇在乡镇企业和社队工业的基础上，大量农村剩余劳动力“离土不离乡”“进厂不进城”，形成了“小城镇、大战略”的城镇化发展格局。1983年，费孝通先生在《小城镇再探索》一文中，首次将这种发展模式称为“苏南模式”。

（二）江苏城市规划特点：在全国率先探索居住小区规划设计经验

1978年，第三次城市工作会议召开，强调要认真抓好城市规划工作，提出“控制大城市规模，多搞小城镇”的城市发展方针，这是城市建设历史性转折的一个新起点。1984年《城市规划条例》颁布，为城市规划走向法制化道路打下了良好的基础。这一时期，江苏城市规划积极以城市总体规划支撑城市恢复重建，在全国率先探索居住小区规划设计经验。一是统一了规划编制的内容和技术要求，建立了省级规划审议机构和审批工作规范，启动全省规划期至2000年的城市总体规划编制工作，解决了城市建设无规划依据的问题，为各市县的经济恢复和城市基本建设发挥了重要的作用。例如，1981年江苏省政府批复了南通市城市总体规划，是江苏省第一个批复的总体规划。二是应对大量人口回城，江苏率先在全国实施成片居住区规划建设，涌现出红梅、丽华、清潭等闻名全国的住宅小区规划，常州红梅新村的规划设计经验还被写进了《城市规划原理》(图3)。1982 年，国家城建总局在常州召开现场会，推广以“集资、征地、规划、设计、施工、管理”6个统一方法建设的常州花园新村建设和管理经验。三是应对乡镇企业发展，开展了大量村镇规划建设，1982年编制了改革开放以来首个全省范围内的村镇规划，1986年江苏召开了全省集镇建设规划讨论会，提出要提高集镇规划的质量。四是1982年和1986年，江苏有7座城市被国务院公布为国家历史文化名城。为有序推动历史文化保护工作，江苏率先推进历史文化名城保护规划编制，包括南京(1984年)、镇江(1987年)、徐州(1989年) 历史文化名城保护规划等，以及将历史文化名城保护规划作为城市总体规划的组成部分，包括扬州(1980年)、苏州(1985年)、常熟(1987年) 等。

（三）空间成效：城市建设得以恢复，大量回城人口居住需求得以解决

1978～1990年，江苏城镇化率由13.7％增长到21.6％；城市各类基础设施建设水平大大提升，城镇人均住房面积由4.3m²增长到17.4m²，城市人均道路面积由2.3m²增长到6.3m²，城市人口用水普及率由83.6％增长到91.3％，城市污水处理率由0.2％增长到16.4％，改善了欠账多年的城市基础设施和生产生活空间。在“小城镇、大战略”的影响下，江苏小城镇数量急剧增长，从1978年的115个增加到1990年的517个，苏锡常地区数量增长占比较大，从1983年的34个增长到1992年的229个。

三

市场经济改革下城市规划引导空间拓展阶段(1991～2000年)

(1) 社会经济发展特征：明确建设社会主义市场经济，以各类开发区为主要空间载体走外向型经济道路。

邓小平南方谈话后，在中共十四大正式明确了建设社会主义市场经济的目标，积极推进国有企业和集体企业改革。随后，分税制改革和城市住房商品化改革进一步为市场经济做好了制度安排。在对外开放方面，国家推进浦东大开发，确立出口导向型战略，走外向型经济道路，全国各地随后开始大规模设置各类开发区。1988年，江苏省委省政府出台了《关于加快发展外向型经济若干问题的意见》，明确了走外向型经济道路。在此基础上，江苏积极推动各类开发区设立，1992～1993年相继批准设立了51个省级以上开发区，基本覆盖全省各县级单元，昆山于1985年自费创办的经济开发区也于1992年8月获国务院批准列为国家级序列的开发区。这一时期，江苏开发区类型不断丰富，1992 年江苏设立了国内唯一的一家内河港型保税区——张家港保税区，1994年江苏与新加坡联合设立苏州中新工业园区，2000年国内首家封关运作的出口加工区—昆山出口加工区经国务院批准设立。

(2) 江苏城市规划特点：以苏州工业园区规划为代表的园区规划探索。

为应对市场经济改革需要，中国城市规划价值开始从国民经济计划的延续和具体化转向按照市场规律运行。随着1990年《中华人民共和国城市规划法》和1991年《城市规划编制办法》的实施，法律法规体系不断完善。为适应土地有偿使用制度，控制性详细规划和“一书两证”制度逐步建立。这一时期，江苏城市规划积极借鉴新加坡开发区建设的经验，重点探索开发区规划引导生产空间配置，以控制性详细规划强化土地用途管制。一是以园区规划引领城市各类开发区建设，不断优化城市与开发区组团之间的空间布局关系，如在1994年国内开发区普遍处于“边开发、边规划”的阶段，苏州中新工业园区借鉴新加坡规划理念，以“超前、先进、合理”的规划理念开展了园区规划，自1994年开发建设至今，实现了“一张蓝图绘到底”(图4)。二是积极探索控制性详细规划的编制和管理方法。土地的有偿使用拓宽了城市建设资金的筹措渠道，提高了土地资源的利用效率，也催生了通过用地规划指标控制来实施城市规划管理的控制性详细规划的实践，如南京、苏州、常州等地积极探索用地条件管理、“一书两证”管理等，使城市规划的政策性和操作性得到了极大的加强。

(3) 空间成效：引导生产空间布局，为城市快速发展提供了产业载体。

1991～2000年，江苏城镇化呈现快速发展态势，城镇化率由23.2％提高到41.5％，高于全国水平(36.22％ )。全省开发区的数量不断增加，截至2000年底达到了69个，江苏城市规划为开发区的发展提供了有效的空间管理工具，提升了城市用地效率。在开发区经济的影响下，全省城市规模逐步增大，江苏100万人以上的城市从1个增加至4个，50万～100万人的中等城市从4个增加至5个；建制镇由517个增加至1191个；城镇密度达101个/万平方公里，远远高于全国(19个/万平方公里)。

四

全球化背景下城市规划引领城市区域化发展阶段(2001～2010年)

(1) 社会经济发展特征：积极融入全球经济，以大城市作为推进城镇化的主体。

在1997年亚洲金融危机影响下，中国过于依赖外资的发展模式已不可持续，生产过剩问题显现，民营经济活力不足。“十五”计划明确将城镇化战略列为五大发展战略任务之一，2003年十六届三中全会提出了“五个统筹”的改革要求，2005年十六届五中全会提出建设社会主义新农村，不断扩大内需、投资和消费。在对外开放方面，2001年中国加入WTO，意味着中国市场化的改革正式与世界市场经济接轨。20世纪末，江苏着手推进乡镇企业改革，并于1997年12月出台《关于进一步加快发展个体、私营经济的意见》，2002年经济学家吴敬琏先生认为这是从“苏南模式”向“新苏南模式”的衍变。2000年，江苏召开城市工作会议，明确以大城市为推进城镇化的主体。在区域协调方面，江苏积极推动沿江、沿海大开发、“南北挂钩”、“四项转移”等政策理念，构建区域协作的增长联盟，统筹区域发展。这一时期，江苏在城市发展上，积极推动撤县(市)设区，推动大城市发展，为城镇化提供空间载体，积极参与全球城市体系竞争。

(2) 江苏城乡规划特点：率先开展以都市圈规划为代表的城市区域化规划探索。

为应对2000年以来行政区划调整后城市拉大框架及新城新区建设的需要，全国陆续开展了城市发展战略规划研究等。为落实“五大统筹”理念，国家于2008年出台了《中华人民共和国城乡规划法》等。这一时期，江苏城市规划重点探索以城市群(都市圈) 规划、城市总体规划、城乡规划全覆盖等，以应对城市区域化发展需要，城市规划向城乡规划转型。一是通过城镇体系和都市圈规划，优化以城市群为载体的城镇化空间布局。《江苏省城镇体系规划(2001—2020年)》前瞻性地提出以城市带和都市圈作为全省城镇空间的主要组织形式，于2002年经国务院同意批准实施，是全国第一批由国务院同意批复的省级城镇体系规划。随后，江苏结合城市区域化的发展趋势，确定以大城市为发展重点，借鉴日本东京都市圈的规划建设经验，在全国率先探索开展了第一轮“三大都市圈”规划(图5)，2002年经省政府批准实施。二是为应对全球化及市场经济带来的全球竞争加剧，使城市在稳定延续中适应新的形势要求，江苏适时开展了规划期至2020年的城市总体规划修编工作，引领城市新城新区开发建设，引导城市区域化发展。三是2005年，江苏城乡建设工作会议明确提出城乡规划全覆盖。2006年，江苏提出用3年时间，完成从区域到城市、从城市到小城镇、从总体到专项的城乡规划体系，以控规为例，2005年全省省辖市控规覆盖率约为70％，县级市和县城的控规覆盖率不足50％，到2009年全省控规覆盖率达到98％以上。

(3) 空间成效：形成以大城市为主体的空间布局，快速推进城镇化发展。

2001～2010年， 全省城镇化率由42.6％增长到60.6％，城镇人口由3134.73万增长到4737.15万。这一时期，江苏城乡规划有效支撑了特大城市和大城市的建设，引领了城市区域化发展，100万人以上的城市增加了4个，人口占比从21％增加到30.86％，50 万～100 万人的城市增加了4个，人口占比从11.48％增加到14.77％，20万～50万人的城市增加了23个，人口占比从8.57％增加到17.28％，而20万人以下的城市数量及人口占比均大幅下降。截至目前，江苏共有13个城区常住人口为100万人以上的城市，是全国最多大城市的省份。

五

新型城镇化下城乡规划促进城乡发展一体化阶段(2011～2018年)

(1) 社会经济发展特征：实施新型城镇化战略，推进城乡发展一体化。

2008年金融危机导致中国外向型经济快速增长模式越来越难以为继，单一GDP增长方式的问题与困境、牺牲环境的发展模式不可持续，区域、地区、城乡之间发展不充分不平衡的问题也日益显现。中央城镇化工作会议明确提出以城市群为主体推进新型城镇化战略，随后出台《生态文明体制改革总体方案》，大力推进生态文明建设和高质量发展。在对外开放方面，国家大力实施“一带一路”倡议及长江经济带等区域开放战略，并陆续设立了国家级新区和自贸区等。2011年，江苏出台《关于以城乡发展一体化为引领全面提升城乡建设水平的意见》，决定在全省实施“美好城乡建设行动”。2013年，江苏出台《关于扎实推进城镇化促进城乡发展一体化的意见》，正式把城市化战略拓展为城乡发展一体化战略，全面推进“六个一体化”；2014 年，习近平总书记视察江苏，提出建设“强富美高”新江苏的要求；2018年，江苏积极贯彻落实国家高质量发展要求，提出新时代江苏要实现“六个高质量”。

(2) 江苏城乡规划特点：以城乡、区域统筹类规划为代表的城乡一体化规划探索。

为适应生态文明建设的新要求，国家积极探索空间规划改革，推进“多规合一”试点和省级空间规划试点，开展规划期至2035年的城市总体规划编制试点等。这一时期，江苏城乡规划更加关注提升城乡发展品质，积极推进区域协调、生态空间保护、镇村布局规划优化、城乡空间特色塑造和老龄化规划等工作，除了国际规划经验的借鉴，也开始了规划经验的国际推广。一是新一轮《江苏省城镇体系规划(2015—2030年)》于2015 年经国务院批准实施，在此基础上江苏编制了一系列城镇密集地区、苏北苏中水乡地区和苏南太湖及西丘陵地区等生态开敞空间的区域城镇体系规划(图6)，以及以江苏临沪地区规划为代表的跨界地区协调规划等，如借鉴荷兰兰斯塔德经验将江北七湖水网地区构建为江苏永续绿心等，其中《环太湖地区绿色生态空间规划》获得了2018年ISOCARP规划卓越奖。二是进一步强化城市总体规划的战略引领和刚性管控作用。2017年，江苏作为省级城市总体规划编制试点，积极推进规划期至2035年的城市总体规划编制，省政府明确了城市总体规划审批“两步法”，并采用此方法首次审批通过了《昆山市城市总体规划(2017—2035 年)》。三是2011年起，江苏推动了城乡统筹规划，开展了村庄人居环境整治，2014 年开展了第二轮镇村布局规划，带动社会要素资源向农村流动。四是尊重资源禀赋积极塑造城乡空间风貌特色，2016年编制了《江苏省城乡空间特色战略规划》，该规划获得了2017年ISOCARP规划卓越奖。

(3) 空间成效：有效推动了乡村空间发展，城乡区域协调发展格局基本形成。

2011～2018年，在城乡规划的有序引领下，江苏城镇化率由61.9％增长到69.6％，发展空间与保护空间均得到了有效的统筹布局，构筑了资源节约型和环境友好型省域城乡空间格局，为这一时期省委省政府“1+3”重点功能区战略提供了重要支撑。江苏城乡人居环境品质不断改善，全省累计4个城市获得联合国人居环境奖( 全国共13个城市)，9个项目获得联合国人居署国际改善居住环境最佳范例奖( 全国73个项目)，14个城市和54个项目获得中国人居环境奖或范例奖(全国40个城市、544个项目)，数量均为全国最多。

六

结语

综上所述，新中国成立以来，江苏城乡规划主要包括以下３个方面的特征：一是积极借鉴国际规划经验，将国际成熟的规划理论运用于江苏城镇化实践之中。例如，借鉴新加坡规划经验，苏州工业园区规划“一张蓝图绘到底”，持久引导工业园区建设，提出的邻里中心、规划留白等理念至今仍旧在推广；又如，借鉴日本东京都市圈规划经验推进江苏南京都市圈规划建设，以及借鉴荷兰兰斯塔德绿心规划建设经验推进苏南环太湖地区和苏北环洪泽湖地区构建为江苏永续绿心等。二是具有持续开拓创新的探索精神，根据不同时期社会经济发展特征与重点，探索与之相适应的规划方法理论体系。例如，为解决知青返乡的居住问题探索出“六统一”的居住小区规划建设经验，针对不同时期城市发展的需要开展了四轮城市总体规划实践，以及针对新时期城乡融合发展的需要探索村庄规划等经验。三是具有尊重资源环境本底、因地制宜的特征。例如，针对江苏人多地少、城镇密集的省情和特色资源丰富等特征，探索出以城市群规划、都市圈规划、跨界协调规划等来引导城市群和跨界协同发展；针对自然和历史文化资源丰富的省情探索以历史文化保护规划和特色空间规划推进生态保护与文化弘扬等。

随着《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的出台，国土空间规划新纪元已全面拉开帷幕。面对江苏人多地少、城镇密集的特征，江苏国土空间规划需要发挥城乡规划、土地利用规划和主体功能区等既有规划基础优势，继续秉承持续开拓创新的探索精神，积极推进“多规合一”，坚持保护优先，科学发展，用好存量，保护自然山水格局、彰显历史文化底蕴，持续推进国土空间布局优化，引导全省空间品质提升，支持全省实现高质量发展。

来源：2019年19期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2019年19期

《新中国成立以来江苏城镇化和城乡规划的回顾与展望》

 

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