【规划师论坛1】改革开放以来中国城市规划理论国际化历程研究

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本期主题：中国城乡规划建设经验与国际化发展 

【编者按】

新中国成立70年来，我国工业化和城镇化逐步启动并不断加速发展，规划行业应时而上、顺势而为，吸收借鉴国际经验、开展本土实践创新和逐步对外输出相结合，形成了包容国际前沿、具有中国特色的规划理论与技术方法。随着国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的发布与国土空间规划体系改革的深化，我国的国家规划体系面临新一轮的重组。在此背景下，本期“规划师论坛”栏目以“中国城乡规划建设经验与国际化发展”为主题，梳理我国规划的本土实践与国际化交流相辅相成的总体历程、典型领域和地域经验，总结我国规划发展的国际化特征，探讨我国规划行业在理论与实践、标准与理念等多方面的国际化发展路径，以期为新时期国土空间规划改革和中国规划“走出去”提供参考。

【规划师论坛1】

改革开放以来中国城市规划理论国际化历程研究 

作者浙江大学区域与城市规划系副教授曹康，浙江大学区域与城市规划系硕士研究生贾淑倩，浙江大学区域与城市规划系副教授郑卫在《规划师》2019年第19期撰文，宏观政治经济环境变迁影响规划学科及其理论的发展，也影响中国对既有西方规划理论的引入、认识和利用。基于中国改革开放40多年来的社会经济制度变迁，文章历时性梳理了以引进与吸收为主线的中国城市规划理论国际化路径。以1992年社会主义市场制度初建及2014年宣布进入新常态这两个时间点为依据，将中国城市规划理论国际化历程划分为市场体制初建期、务实增长导向期与存量更新转折期3个阶段，各阶段的规划理论国际化特征分别为物质与科学、务实与思辨、变革与创新。在此基础上，探讨了未来中国城市规划理论国际化的发展方向。

[关键词]城市规划理论；国际化；历程；中国 

[ 文章编号 ]1006-0022(2019)19-0005-08

[ 中图分类号 ]TU981

[ 文献标识码 ]A

[ 引文格式 ] 曹康，贾淑倩，郑卫．改革开放以来中国城市规划理论国际化历程研究[J]．规划师，2019(19)：5-12．

一

市场体制初建期：物质与科学(1978 ～ 1991 年)

在改革开放初期，相较于之前，中国城市经济快速发展、城市化率上升，这导致公共基础设施(包括住房) 供给的短缺。在这样的供给压力下，中国于20世纪80年代末开始试行土地制度改革，又于1992年提出要建立社会主义市场经济体制。因此，改革开放以来规划理论国际化的第一阶段可以认为是1978～1991年，即中国的社会主义市场经济体制初建时期。该阶段城市规划的主要任务是尽可能高效地配置公共产品，以保障经济的高速发展。这便导致此时的规划属于注重城市物质空间形成的物质规划，并带有强烈的工具理性特征，符合这样特征的国外理论或模式易受到关注。同时，意识到物质规划模式的单一性，国内学者也通过引入国外多学科理论来丰富理论建设。

（一）物质规划与综合规划

20世纪80年代，我国尝试建立国家管制下的市场竞争机制，探索社会主义市场经济体制。然而“市场的形成是相当长期的过程”，1990年开始实施的《中华人民共和国城市规划法》( 以下简称《城市规划法》) 仍规定“城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划”。这说明在这一时期，城市规划仍是计划经济指导下的政治行为，其主要任务是通过蓝图规划在物质及空间上落实国民经济发展计划，是比较典型的物质规划。

物质规划盛行于第二次世界大战以后的欧美国家，但20世纪60年代以后因其不再符合变迁的社会经济背景及城市发展新动态而不断遭到批判，同时有不少新的替代理论及模式被提出。在此期间，中国城市规划工作处于波动及停滞状态，直至20世纪80年代才开始向发达国家寻找经验良方，以期解决中国当下的城市发展问题并建立新的规划体系。但物质规划在中国广泛实践时，国内部分学者已开始对这种模式持质疑及批判态度，而另一部分学者则认为中国城市规划已经逐渐摆脱物质规划，逐步扩大到社会、经济等综合性研究范畴。吴良镛先生从社会发展、科学技术、经济衰退等方面剖析了西方规划界20世纪60年代以来针对物质规划的否定和批判。他提出，与西方出现逆城市化、城市衰落等不同，尚处在城市化初期向加速期过渡的中国，物质环境规划是现实需要，不能一味否定。

这一时期中国城市规划也积极向外尤其是向其他学科寻找突破单一建设规划理念的新思想、新概念——不仅引入国外的“规划的理论”，还关注国外的“规划中的理论”，“多学科”、“综合性”及打破“就城市论城市”的“区域观”等观点纷纷出现在国内学术期刊上。英国学者帕齐·希利被翻译并刊载于1988年第6期《城市规划》上的文章《关于用地规划方法研究》明确指出运用其他学科知识与理论对发展规划学科与研究的重要性。她认为，要用经济政治学充实规划对社会过程的认识，以及鉴别经济、社会和政策机制的结构型趋势。该时期其他被引入的理论还包括城市研究方面的格迪斯的城市复杂性研究、日本的广域城市理论；地理学方面的门槛理论、基于中心地学说的德国区域点轴模型、法国的平衡发展及英国的反磁力吸引体系；数学上的系统论等。这些学说的引入均反映出从更大范围的空间战略层面综合研究城市的需要，并且有效推动了区域规划、国土规划等宏观性规划研究的逐步展开，带动了大城市带、城镇密集地区的规划。1991年，吴良镛先生指出我国已经初步建立以人类物质环境为主要对象的环境优先的综合规划，多学科参与丰富发展了城市规划学。

（二）科学与理性规划

因为要摆脱苏联经验的影响建立新的体系，所以该时期对城市规划的基本属性、特征等的学术探讨十分热烈，出现了不少带有“哲学”“基础”字样的期刊论文。多数学者认为城市规划是一门科学，相关讨论集中在科学性、软科学、系统性等方面。

兴起于20世纪50年代的欧美的理性规划论淡化了规划的政治和意识色彩，将科学与规划视为孪生姊妹，并着重于对规划过程的研究。理性规划是市场机制的补充，强调城市规划作为技术工具的作用和价值。它的这一特征使其成为中国计划经济转轨时期最有效的政策服务工具；同时，它也因操作性强、见效快而成为促进快速城市化的有力法宝。规划界普遍认同理性规划的科学合理性，城市中空间、土地等各项资源都可以通过它得到有效配置。在行之有效的物质设计与理性规划下，这一时期成为规划的“第二个春天”，全国上下掀起总规编制热潮，至20世纪90年代末全国第三轮设市的城市总规编制工作基本结束，基本都遵循物质规划与理性规划的模式。在该时期已有学者深入思考理性规划的性质与分类，如根据规划内容的不同将规划分为物质环境规划( 或功能理性主义) 和综合性研究规划。也有人根据美国的规划理论类型将理性规划模型分为3类，即倡议性规划(Advocary Planning)、参与性规划(Citizen Participation)与激进规划(Radical Planning)。

该时期还尝试借鉴美国的分区制(或区划) 来建立中国控规制度，并以法定规划形式写入了1990 年的《城市规划法》。同时，英国、挪威、美国等国的某些规划理论及实践案例也被登载在相关期刊上。有选择性地吸收符合当下国情和城市发展特征的国外规划理论与做法，以满足城市高效建设的需求，是这一时期我国规划界的基本共识。但这种做法也导致这一时期的理论国际化带有工具理性特征，功利性较强，追求快速建设好城市而忽略了社会与人的需求。

由于需要建立新的规划学科与研究体系，非常有必要系统性地梳理理论发展进程。在视城市规划为科学或软科学的前提下，学者尝试多角度总结西方城市的发展，探索理论生长的脉络(表1)。这些总结囿于当时的认识局限及接触西方同时期规划理论的滞后性，存在一定不足。例如，不能仅仅依据20世纪20年代盛行的学派之一芝加哥学派的思想，而将这一时期定性为“人类生态理论”阶段，芝加哥学派仅只是美国社会学与城市研究领域中一个影响比较大的学派而已，同时期还有其他学派和思想体系的存在。

二

务实增长导向期：务实与思辨(1992 ～ 2013 年)

1992年邓小平的南方讲话及党的十四大明确了要进行经济体制改革和发展土地市场。经济体制改革下中央政府逐渐开始分权于地方政府，调动了地方政府积极发展经济与建设城市的积极性。土地使用有权转让制下土地市场得以建立，使得土地成为市场化体制下城市规划的重要配置对象。随着土地市场的盛行，这一时期被称为“城市规划的黄金时代”。史无前例的土地大开发急需各类规划与建设理论的实践指导，因而务实地引入了一些西方理论、工具与模式。与此同时，现代城市化浪潮也造成了新的社会、生态、文化问题，于是一些学者通过借用更为成熟的西方规划理论视角来反思中国规划的不足。

2003年党的十七大召开，“科学发展观”“以人文本”成为国策，城市发展驱动机制不再局限于外生性资本和政府，也开始源于内生性的市民社会的自身需求，更多考虑多方利益、社会公平等因素。2006年《城市规划编制办法》与2008年《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》) 相继将城市规划定位为公共政策，并在规划编制方法中引入公众参与原则。这表明城市规划在政策与法制上从技术性转向公共政策性，也表明规划观念上维护社会公正、保障公民权利的权重被加重，因而意味着城市规划从工具理性向价值理性回归。

（一）务实下的引入

增长导向下，城市规划成为地方政府进行城市营销的工具，其为经济建设服务的职能被突出，因而在努力适应开发区和城市新区的大建设中寻求技术上的突破。在此背景下，各类专项规划诸如开发区规划、居住区规划、控规、战略规划等开始被探索和实践。其中，一些新的规划类型如战略规划或概念规划，其理念本身就源自国外，但是在国内大规模实践下形成了各类特色规划模型。

随着价值理性的回归，可持续发展、多元化、正义与公平、社会责任等越来越受重视。自20世纪80年代可持续发展理念被联合国确立以来，已逐步成为规划理论和实践的重要原则，各国也基于此衍生出一系列关注城市均衡发展的具有复杂内涵的城市模型，诸如加拿大的宜居城市、欧洲的紧凑城市等。中国学者基于这些理论及本国国情，提出基于“目标定位+ 运行机制”的可持续城市理论模型的辨析框架；或是引入自然、社会和实践三大要素，结合“和谐社会”思想初步建立“和谐城市”规划理论模型以提升城市人的空间需求层级。

城市规划被定位为公共政策以后，与多元利益主体参与协商时的相关理论被引入，如各类公众参与理论、主要源自美国的沟通规划与源自英国的协作规划等。公众参与兴起于20世纪50年代，各国已经积累了丰富的理论成果，如阿恩斯坦的阶梯理论和米切纳的参与类型。公众参与相关理论于20世纪80年代被引入中国，逐渐成为最广为接受的国外规划理论之一，并被写入第四版《城市规划编制办法》。除了公众参与的理论，实践经验上被介绍的有法国公众协商机制、日本市民参与型道路规划机制、美国参与型区域遗产保护及中国台湾地区多元主体参与下的社区营造等。

（二）试错后的思辨

改革开放以来，中国不少城市变为各类外来规划理论的试验场，但在中西方社会经济制度差异下，这些“拿来式”理论在实践中也出现了不适应性和变异性。这是因为西方的规划理论经历了近百年的变迁，这个过程是“多向性的、渐变的、前后重叠覆盖的”，而中国对于西方规划理论的学习是短期、集中、功利导向的“救急式”过程。一方面，对外来理论只是表面化引入，对其产生背景、内涵、机制等了解不足，造成“拿来式”理论的水土不服；另一方面，出于规划实践的地域性和本土性，外来规划理论和模式即使得到运用也可能会与源生地的结果有天壤之别。因此，辩证地思考“拿来式”理论在中国的适应性和局限性显得尤为必要。

首先，实用主义。囿于政府权力主导、市场经济驱动下城市扩张的现实需要，对西方规划理论的认识和吸收秉持着实用主义标准，体现在两个方面：一是理论移植的方式是“救急式”的，这造成了整个城乡规划的理论创新惰性和拼凑式的理论建构模式；二是中国学者引入理论时不像西方理论研究那样注重政治过程，这导致了城市社会效益的虚化。过度实用主义不仅影响了对规划理论和思想的筛选与认识，还极大地约束了研究问题的方式和概念系统的形成。

其次，规划中的多元主体。张庭伟认为，以“政治正确”(包括种族、女权、同性恋等)为中心的仍在动态演变中的西方规划理念不具备普适性，不该被视作真理。处于物质建设阶段的中国应当继续聚焦于规划的空间属性，城市规划作为公共政策应该以社会公利为己任，反映人类的普世价值观。在当今及今后相当长的一段时期内仍将是物质功能、系统理性和公众参与等多种理论并存，并推测公平规划的影响会相对增加。也有观点认为，随着规划中多元利益主体声音的出现，规划重点应转向决策、规划与管理过程，强化规划师在多元主体下的协调作用，扩大规划参与群体。

最后，整体利益与个人利益，自上而下与自下而上。20世纪80年代以来西方新自由主义影响下的规划理论盛行，但新自由主义更强调个人利益，不利于确保社会整体利益，与中国传统的推崇“大我”的文化环境及现行的基于和谐理念的群体主义核心价值观相错位，因而有学者认为中国城市规划理论更宜强调整体利益的“理性”与“大我”。也有学者认为西方的市民参与不适用于中国，因为中西城市化程度与经济发展水平存在巨大差异，人口密度高、收入低的地区仍然需要政府自上而下的规划协调机制，城市总体利益应该高于社区局部利益。

三

存量更新转折期：变革与创新(2014 年至今)

GDP高速增长期之后我国进入经济增长放缓期；相应地，经历了土地财政驱动下的增量扩张，城市也从外沿扩张式增量开发转为内涵提升式存量更新。习近平在2014年5月考察河南时首次将当前命名为“新常态”阶段。面对宏观社会经济环境的变化学者看法不一，有人认为城市规划领域或将面临基础理论的范式变革，也有人认为仅是规划工作方式的顺势调整和修正。为了适应这一变化，中国城市规划理论在借鉴国外同期理论探索成果的同时也在尝试创新(图1)。

（一）规划价值观探讨

新自由主义思想下的企业型政府、城市竞争力、城市经营等追求效率与利润的理念在推动中国城市化建设的同时，也在政策、价值及公众等方面对我国规划行为产生一些误导。并且，新常态背景下复杂而多元的利益格局造成日益尖锐的社会分配问题，增量式的、效率导向的空间性规划难以解决。随着粗放型增量规划时代的结束，倡导对人及社会本质诉求的回归的精细化城市经营开始出现。

在此背景下，价值观等规划理论本源问题成为讨论核心。学者意识到理性与平等、公平与正义等价值理念能够为规划价值回归提供路径选择。例如，根据美国哲学家罗尔斯的平等主义下的正义观，或借鉴西方国家作为政府干预手段的规划对市场经济进行干预的经验(如土地空间资源分配理念)，提出兼顾社会平等与市场效率以指导城市规划利益还原。学者也意识到美国过度政治化、社会化的规划理论难以落实到空间与实践上，因而在价值导向上需要兼具空间性与社会性的多元平衡，使理论落地。

至于实际操作手法，有学者试图引入社会网络、正义机制等概念来探索倡导型规划的应用，或归纳出监督、自治、权威3种社区协作模式，或在“行动者网络”理论下构建依赖多方参与、协调的规划激励机制；又或推动制度设计正义和利益分配程序正义的第三方力量参与。也有学者探讨在操作过程中人的职能与作用，如在美国政体理论(The Regime Theory) 的基础上提出规划过程的4个阶段，强调规划师、政府部门、规划管理者及规划教育研究者等多种规划参与者的协调职能，体现规划的协调本质。也有人通过回顾西方百年规划发展历程来引入规划社会综合改良的理念，并呼吁当代规划师对社会精神与责任的回归。需要注意的是，规划既要强调多元与开放，又要防止过度多元主义下公共利益退变为公众利益。

在该阶段还可见智能理性对价值理性的补充。因为单一、静态、管制型传统理性规划已经难以应对新常态下庞大多变的城市系统，需要从智能理性入手解决城市巨系统的新问题，并通过云数据、高性能计算和深度学习等信息技术来推动传统规划模式的转变。智能理性的一种应用方式是将人工智能的计算分析、可视化和深度学习等应用到规划的全过程；另外一种是通过众筹规划、智慧城市实现规划的部分开放共享、循环交互及动态调整。然而，也需要认识到基于数据分析、经验学习的智能规划仍属“纯理性”范畴，缺乏人类价值观及差异化需求的考量。“城市规划根本上是人的价值观问题”，因此新技术的运用似乎并没有完全摆脱传统理性规划的局限与弊病。

（二）新一代可持续城市理念

新常态下，在对可持续发展的新解读中一些当代城市规划及相关理论被引入，这些理论多在气候能源、生态环境、安全健康和社区活力等维度拓展既有研究。

(1) 韧性城市。该理念约于2005年以后出现在欧洲城市研究学术界。广义的韧性可以理解为统筹利用生态智慧(即通过知识与伦理准则来指导行动)这一系统框架来构建韧性城市；或是城市规划中的刚性与弹性的辩证统一；或是分为基础、附加韧性两层面加强城市综合防灾能力；或是基于城市自身的资源禀赋并结合价值导向确定发展方向，强调规划的底线与弹性框架。抑或引入资本、能力、行动和秩序四大要素，提高城市的恢复性、连通性、适应性、繁荣性、灵活性和可转型性。

(2) 收缩城市。新常态下中国部分城市已经出现了城市收缩现象，一些学者在借鉴国外收缩城市研究成果后提出可将城市收缩分为趋势型、透支型和调整型收缩3类。也有人运用新马克思主义理论解释资本流动与城市人口、经济收缩的发展关系，并总结了4 种收缩城市模型，引导我国城市规划理论向城市更新、精明收缩等方向转变。

(3) 低碳城市。作为复合多元的城市发展理念，低碳城市包含了能源发展、气候调节、环境保护和生态修复等多个层面的内涵。目前的研究集中于如何通过各种手段促进节能减排、实现低碳。例如，英国学者提出通过发展节能技术或改变人类行为模式来促进低碳减排。也有学者基于行为的模型框架，研究反弹效应和需求侧管理对于城市能源系统改造的影响；甚至有学者讨论了历史建筑保护与节能减排的关系，认为可以通过适度调整历史遗产价值观和审美观达到低碳减排的目的。

(4) 生态城市。目前的研究集中在生态城市的评价指标体系构建及如何实现生态保护、加强生态防御等方面。例如，有学者引进城市微气候质量评价体系，作为判断城市生态宜居性的关键指标。在生态保护方面，美国的绿道规划及尼泊尔缓冲区划定原则为中国城市生态资源的保护提供了借鉴思路。国际上从实证和对策两个层面探讨城市空间增长与生态风险问题的复杂性，中国学者据此提出了一种加强区域生态风险防御能力的规划调控方法模型。

（三）乡村规划与城乡一体化

伴随着乡村规划、乡村振兴的提出，有学者也从国际上寻求经验以完善乡村规划体系。这些经验多源自社区、生态、产业等角度，一般而言，欧洲乡村转型兼顾“生产主义”和“后生产主义”；东亚如中国台湾地区、日本及韩国的可持续发展乡村建设关注公众参与、社区营造。学者还从规划法规与政策、土地综合整治、乡村保护与发展、公众参与等方面总结他国乡村治理经验。

中国日趋明显的城乡一体化现象推动了《城市规划法》在2008年被修订为《城乡规划法》。在中国规划理论国际化的第3阶段，城乡一体化已进入乡村城镇化、郊区化阶段，越来越多的社会、经济、生态矛盾集中在城市边缘地区。20世纪30年代城市边缘区概念被提出后，西方学者尝试从社会学、城乡规划学、地理学和经济学等多重视角不断丰富概念内涵。21世纪后，由于人们越来越关注生物群落、生态系统的衰退现象，西方不少国家提出了生态环境资源保护视角下的管控规划理念。美国的绿图计划、英国的绿带及荷兰的绿心战略都力图在城市边缘区规划绿色开敞空间进行绿色保护、卫生隔离、空间抑制与土地的多功能利用，这对中国农业地区开放空间保护具有重要启示价值。基于中西方城乡边缘地区既有研究成果的比较，有学者强调以生态学为核心构建多学科融合的城乡规划理念；或是通过城乡互动因子和互动机制研究来指导城乡边缘区的建设；或将其作为综合性空间规划体系，促进多功能开发和可持续发展，协调城乡关系均衡发展。

（四）城市细微尺度与广域尺度研究

由于近年来尺度(Scale)概念在空间研究领域日益重要，中国规划理论国际化的第3个阶段还可见理论研究的两个趋势：一个是微观的街道尺度的研究；另一个是广域尺度下的全球城市或城市区域研究。在存量内涵发展期，贴近居民生活的街道等公共空间成为更新改造的主要对象。19世纪以来街道规划和设计就是西方规划研究的重点，涉及多重视角。在街道美学和社区活力上，有学者提倡关注街道的民主与活力。在工程技术上，有人基于紧凑城市理念，强调街道开发的紧凑式布局、复合式功能及人性化感知；或从街道雨水管理出发，借鉴美国的绿色街道理念，为我国海绵城市的建设提供思路；或是根据西方居住区街道模式及规划理论的演进规律，提出“融合与共存”的发展理念对中国城市街道规划具有重要意义。

全球化背景下一批区域城市经济体被赋予了全球性经济战略地位，这些经济体被学者命名为全球城市、世界城市、全球城市—区域(Global City-Region)等。伴随中国经济实力的迅速提升，部分国内的发达城市也提出了向全球城市迈进的战略目标。学者们分析了欧美发达国家大都市地区规划的实践经验，如芝加哥的以全球城市为核心的区域协同发展战略；法国的基于文化资源优势提升巴黎在全球城市中的竞争力的策略；第四次纽约大都市地区规划等。这些研究的重点都放在提高大都市地区的全球竞争力上。具体做法为：可以借鉴区域联合跨界合作或跨国境合作机制，提高地区整体核心竞争力，也可以从全球价值链视角反思传统世界城市的理论研究，通过创新来发展世界城市。

四

展望与建议

根据上文分析，可将改革开放以来中国城市规划理论的国际化进程分期及每个阶段的特征总结如图2所示。

城市规划理论生成是一个累积性、试错性、反思性的过程，相似地，规划理论国际化是一个非线性、反复性、试验性的过程。改革开放40 多年来，对西方规划理论的认知、吸纳、运用、反思始终与中央政策和国家宏观经济环境保持同步，在一定程度上成就了中国的高速城市化，构成了中国城市规划理论研究的重要组成部分。但由于中西方政治体制、社会习俗及文化传统的差别，西方理论在中国的实践过程中会出现水土不服的现象。因此，仍然要继续探索西方理论在中国背景下的适用性和局限性，在反复实践中推敲理论落地的可行性，进一步在本土实践中实现中国规划理论的创新。

中国规划理论发展的总体特征之一是在引介西方理论时是理论先于实践，而在探索本土理论时是实践先于理论。因此，在一个规划创新多向传播日益频繁的当代，必须加快培育本土规划理论，推进规划理论国际化由单向输入的模仿借鉴向多向交流的创新驱动转变。中国在改革开放前40年积极学习并借鉴西方发达国家的发展经验，缩小了计划经济时期城市物质建设与发达国家的差距，并凭借着后发优势实现部分赶超。在未来发展中，随着习近平主席关于“一带一路”、人类命运共同体倡议的提出，中国规划学者更要积极参与到城市发展共性问题的国际探讨中，提供具有参考价值的中国经验乃至中国理论。目前，通过援助非洲，中国的高层式住宅区模式已经在非洲得到大规模的实践。也有越来越多的国家对中国先进的高铁技术产生兴趣，高铁新城模式或许也会随着高铁技术的传播而传出国门。近年来推行的“多规合一”实践已经走向实质化阶段，通过新成立的自然资源部的整合形成了新的综合型规划类型——国土空间规划，对相应的空间规划体系、理论、方法和编制标准的探讨也快速升温。可以肯定，这个领域将是中国未来规划理论最活跃的产生源，也是中国规划理论最有可能走出国门的一个方向。未来是否还会有更多类似的技术创新乃至理论创新通过规划创新传播而走出国门，拓展中国规划国际化的第二条路径，我们拭目以待。

来源：2019年19期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2019年19期

《改革开放以来中国城市规划理论国际化历程研究》

 

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