【规划师论坛3】国家公园双层边界划定思路与建议

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本期主题：国家公园规划建设与管理 

【编者按】

国家公园是以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的、实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域，是保护自然资源的重要形式。近年来，国家公园已在世界各国推广并取得良好成效，我国也出台了一系列文件、政策着力推进国家公园试点、落实建立国家公园体制、推进生态文明建设和绿色发展，2019年6月《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的印发，意味着我国的自然保护地体系正从以自然保护区为主体转变为以国家公园为主体。但是由于我国国家公园建设起步较晚，在规划建设与管理方面有待进一步整合与深化。本期“规划师论坛”栏目以“国家公园规划建设与管理”为主题，从理论层面研究建立以国家公园为主体的自然保护地体系的重构路径和管理分类，以及国家公园边界划定的构想；从实践层面借鉴美国、英国和法国国家公园管理的经验，探讨适用于我国国家公园的管理策略，以供读者参考。

【规划师论坛3】

国家公园双层边界划定思路与建议

作者琼台师范学院陈曦，雅克设计有限公司副总规划师、雅克规划院总规划师唐波，海南大学讲师梁松斌在《规划师》2019年第17期撰文，国家公园边界的划定涉及对生态系统的严格保护、周边社区的利益协调、规划管理的切实可行等诸多因素，是进行国家公园体制试点及建立国家公园面临的重要问题。文章针对国家公园的特性，从以“多规合一”为技术平台的国土空间用途管制、以景观生态学为理念构建生命共同体的双重视角，提出国家公园双层边界划定的构想，即以刚性管控为主的内层边界和以弹性管理为主的外层边界，以便适应生态系统的动态性、满足利益主体诉求的多元性、体现规划管理的层次性，以此缓解国家公园与周边区域的二元对立局面，实现自然资源严格保护与社会经济可持续发展的区域协调目标。

[关键词]国家公园；双重视角；双层边界划定；刚性管控；弹性管理  

[ 文章编号 ]1006-0022(2019)17-0017-06

[ 中图分类号 ]TU984.18　

[ 文献标识码 ]A

[ 引文格式 ] 陈曦，唐波，梁松斌．国家公园双层边界划定思路与建议[J]．规划师，2019(17)：17-22．

一

国家公园边界划定面临的主要问题

1956年我国建立第一个自然保护区，随后相继建立风景名胜区、国家森林公园等自然保护地；2013年我国首次提出建立国家公园体制，建立以国家公园为主体的自然保护地体系；2015年，全国提出在9个区域建立国家公园体制试点，至今已发展至11个试点区。各类自然保护地及国家公园试点区边界划定的研究、实践为建立国家公园提供了经验借鉴，但各类自然保护地毕竟不是真正意义上的国家公园，国家公园试点区也尚处于探索实践阶段。在此情况下，学者们对国家公园边界划定面临的实际问题进行了研究，如苏杨提出国家公园要实现生态系统完整性，在生物保护、公共管理、政策衔接和利益协调等方面均面临诸多困难，并简述了成因。以下通过对已有自然保护地及国家公园体制试点区的研究，梳理国家公园边界划定面临的主要问题。

（一）整合碎片化的邻近的各自然保护地，形成国家公园统一边界

在以新公共管理为治理理念阶段，各行政管理部门在不同历史时期根据不同的管理目标导向，针对同一保护对象划定出不同类型的自然保护地，出现了同一保护对象分属不同的自然保护地类型、被不同的保护地边界分割或在不同的保护地中边界不一等现象。因此，如何以生态系统的内在规律性为导向整合碎片化的自然保护地，成为国家公园边界划定必须解决的难点问题。

国家公园试点区为整合重组这些破碎化的自然保护地进行了积极探索，如海南热带雨林国家公园试点区集中连片整合位于海南岛中部山区的5个国家级自然保护区、3个省级自然保护区、4个国家森林公园、6个省级森林公园及相关的国有林场，涉及海南岛陆域面积1/7的国土空间，对整合碎片化的以热带雨林为保护对象的各自然保护地形成统一的国家公园边界进行了探索性的实践。

（二）实现跨行政区划的统一定界，保护生态系统的完整性

以往的各自然保护地为了便于管理，通常依据行政区划来划定边界。例如，《国家地质公园规划编制技术要求》( 国土资发〔2016〕83 号) 提出：“为便于管理，在保证地质遗迹的完整性和有效保护的前提下，边界划定可合理利用地形、地物界线及行政区边界。”其虽然也强调了保护的完整性和有效性，但界定出保护对象的完整边界与行政区划遵循的是不同的原则、采用的是不同的识别方法。因此，为保护生态系统的完整性，如何实现跨行政区划的统一定界是国家公园边界划定面临的问题之一。

在当前的国家公园体制试点中，福建武夷山、浙江钱江源和湖南南山国家公园体制试点区受行政区划的影响，边界划定尚未充分体现生态系统的完整性。例如，黄岗山是武夷山的最高峰，为福建、江西两省分界线，由于地跨两个行政区，分属武夷山国家公园体制试点区和江西武夷山国家级自然保护区。因此，武夷山国家公园体制试点区正在整合江西武夷山国家级自然保护区，实现对跨行政区划的生态系统的完整保护，但这仍然在探索之中。

（三）与周边区域衔接，协调生态空间与生产、生活空间的关系

自然保护地边界内外由于管理目标的不同采取了截然不同的发展模式，如出于生产、生活的需要，因交通出行、产业发展和建设强度带来的环境压力对自然保护地造成了不可忽视的影响。因此，需要一种体现管控层次性的规划管理来协调“三生”空间的关系。

为解决这一问题，一些自然保护地遵循规范进行了积极探索，如《国家级森林公园总体规划规范》(LY2005—2012)提出：“规划范围即森林公园设立的批复范围。为了有利于森林公园的保护管理，有利于保持森林风景资源的完整性，可根据实际情况在公园周边划定一定面积的协调控制区。”批复范围之外的协调控制区的设立可以协调国家级森林公园与周边区域因发展模式不同而形成的对立关系，缓和人为因素对自然保护地带来的干扰。

（四）从资源保护与利用角度合理划定边界，兼顾周边景区、社区发展

如何避免国家公园成为独立于经济社会之外的生态孤岛，是国家公园边界划定必须解决的又一关键问题。在国际上，国家公园与当地社区的融合越来越受关注，各国也开展了相应的研究与实践。在国内，学者们对国家公园影响周边区域的范围进行了探讨，如吴承照提出了国家公园对周边区域直接的经济影响范围，并引用了美国学者在国家公园经济影响统计分析中采用的96km的界定标准。在自然保护地的规划建设中，《国家湿地公园总体规划导则》( 林湿综字〔2018〕1 号) 在划定国家湿地公园的范围和面积的要求中，除了提出应考虑湿地生态系统的完整性与湿地类型的独特性、地域单元的相对独立性及具有明确的地形标志物，还特别强调了历史文化的延续性、社会经济的关联性，以及保护、管理、合理利用湿地公园的必要性与可行性。

（五）以国土空间尺度进行国家公园的边界识别与划定

由于空间尺度较大，在国土空间上如何从“三生”空间中完整地识别出自然保护地，并划定其边界是自然保护地规划建设中另一个重要问题。针对这一问题，学者们从提出规模指标与建立评价模型等方面进行了研究，如杨锐等人对我国自然保护地的远景规模进行了研究，在国土尺度层面提出了将我国至少50％的国土区域用于自然保护地这一倡议；虞虎等人提出了生态系统完整性、生态重要性、原真性、生物多样性、自然景观价值与人文遗产价值6个关键指标以构建识别国家公园的潜在区域的评价模型。

（六）小结

在各类自然保护地的建设发展过程中，国家针对不同类型保护地制定了相应的技术规范为其边界划定提供技术指导，这对制定国家公园边界划定的规则均有一定的借鉴意义。学者们对自然保护地边界划定涉及的区域、规模、难点问题及经济影响范围等进行了研究探讨，但站在多学科角度提出边界划定具体方法的研究相对较少。我国11个国家公园试点区根据自身特色进行体制试点，在边界划定上呈现出各自的特点及问题，其从各类自然保护地边界划定技术规范到国家公园边界划定理论及试点区实践的探索，为国家公园边界的划定积累了丰富的理论与实践经验。但无论从理论上还是从实践经验上，我国对这一问题的探讨仍处于摸索阶段。

二

双重视角下国家公园边界划定的思路

边界划定是国家公园规划建设的首要环节。边界的划定即是规则的确定，体现为国家公园内、外采取的不同发展理念与运营模式。学者们对国家公园边界的划定提出了原则性要求，如王梦君等人提出国家公园的范围需边界清晰、获得多方认可，需综合考虑生态系统的完整性、人对资源利用的需求及野生生物的生存需求等来划定，且划定后不得擅自变更并需进行定期评估。这就要求具体的国家公园边界划定要能适应生态系统的动态性、满足利益主体诉求的多元性、体现规划管理的层次性。

就国家公园具有的特性来划定边界，一方面从生态价值与保护强度看，国家公园在我国的自然保护地框架体系之中属于等级最高的类型，其保护对象是具有国家代表性的生态资源，因此明确的边界划定有助于有效区分其与生产、生活空间的差异，实现对此类生态空间的用途管制。另一方面较之一般的城镇空间边界划定，国家公园属于生态空间，其保护对象(一个完整的生态系统)是一个有机整体，与周边区域联系紧密，其边界具有生态界面的属性，这就对通常意义上的明确边界划定提出了新的要求。

为应对上述问题，本文选取了两个视角，即在“多规合一”与国土空间用途管制视角下，利用统一技术平台，实现纵向与横向上的空间规划的衔接优化及对资源的有效管理；而在景观生态与生命共同体视角下，以系统论的思维方式，则能把景观生态空间涉及的时空尺度、空间格局、生态过程、生态服务及可持续性这些有机联系的研究对象整合起来，实现对完整生态系统及与之密切联系的过渡空间的合理保护和利用。在这两种视角下划定国家公园的边界，既能尊重生态系统的特性，又能实现对生态资源的管控，为解决上述国家公园边界划定涉及的主要问题提供了思路。

（一）“多规合一”与国土空间用途管制视角下的国家公园边界划定

国土空间是自然资源与建设活动的载体，对国土空间的划界、定性、定量，即是对其上承载的自然资源保护与利用规则的制定。“多规合一”整合主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间规划，对国土空间进行统筹，为实现国土空间用途管制提供了信息技术平台。

1.在不同的空间规划层级中逐级精确国家公园边界

根据《建立国家公园体制总体方案》，国家公园属于全国4类主体功能区中的禁止开发区，被纳入生态红线保护区域的管控范围，代表国家利益，体现全民公益性。因此，国家公园的边界即是国土空间中重要自然资源保护控制的边界。在规划体系中，国家公园边界的划定首先需站在国家生态文明建设的战略高度，着眼于自然资源保护的一级土地发展权管理，在国家层面进行总体划定。其次，宏观层面的主体功能区规划受规划精度的限制，不能直接成为划定国家公园具体边界的依据，需要在由市(县)域层面城镇开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线共同构成的一张蓝图上规划出以生态保护为首要目标的国家公园落地实施边界。因此，国家公园边界的划定需在不同尺度的空间规划中逐级确定。

2.在统一的技术平台上跨行政区划定国家公园边界

行政区划往往以山脉、河流等明显的地形地物为依据。国家公园的保护对象(一个完整的生态系统)的范围并不以行政区划为界，其边界往往跨越行政区。若以省界确定国家公园边界，生态系统的完整性将受到极大影响；若以生态系统为界，涉及多省事权，在规划及管理上都难以协调。“多规合一”为跨行政区划定国家公园边界提供了统一的、相互衔接的空间规划技术平台，为进一步实现不同阶段和层级的国土空间用途管制提供了技术保障。针对这一类的国家公园，可以借助“多规合一”这一统一的技术平台从区域层面整合跨省域的国土空间，并在试点阶段由中央政府直接行使所有权，实现以跨区域治理为理念的统一管理。

3.在统一的管制目标下整合自然保护地，划定国家公园边界

建立国家公园不是在空间上对邻近的破碎化的各自然保护地进行简单合并，也不是在各自然保护地之上再增设管理层级，而是在同一国土空间用途管制目标下重组、建立具有国家代表性的生态空间。因此，需在“多规合一”的技术平台上对目前形成的各自然保护地的空间分布进行全面调查，对其自然资源的品质与等级、保护与利用情况进行科学评估，将符合国家公园理念、目标的保护地或其中的部分功能区划入国家公园的界线范围，即在统一的技术平台上以同一国土空间管制目标为导向，以国家公园的准入标准对邻近的各自然保护地进行评价筛选，并在国土空间上进行整合重组。

4.在国土空间用途管制导向下划定国家公园边界

国土空间是自然资源的载体，国土空间用途管制是通过制定土地利用与管理措施对自然资源实施监管的有效途径。要实现国土空间用途管制，就需要制定利用和管控国土空间的规划，确定土地使用性质及强度。国家公园边界的划定标志着界线内外采用不同发展方式，土地的用途和使用条件及其上承载的自然资源保护与利用的强度存在显著差异。国家公园边界的划定一方面需要遵循上位规划与管制要求，另一方面又是对实现该区域国土空间用途管制的落实和深化，因此实施国土空间用途管制需要划定明确的边界作为依据。

（二）景观生态与生命共同体视角下的国家公园边界划定

景观生态学在自然保护地的规划、管理中已经得到广泛应用，其研究方向已经从关注不同尺度下景观格局及生态过程的作用机制转向在此基础上进行的生态系统服务及可持续性研究，即“格局—过程—服务—可持续性”新范式。

1.选择适宜景观尺度划定国家公园边界

景观尺度是研究景观现象或过程所采用的时间或空间单元，是研究之初需要确定的问题。研究不同的生态问题需要采用不同的时空尺度。从空间尺度看，目前11个国家公园体制试点区形成的景观尺度包括：小于几百平方千米的小尺度(如北京长城国家公园约为60km²)、几百平方千米至几千平方千米的中尺度(如海南热带雨林国家公园为4400km²、浙江钱江源国家公园为252km²)、几万平方千米以上的大尺度(如青海三江源国家公园为12.3万平方千米、大熊猫国家公园为2.7万平方千米) 不等。之所以形成大、中、小不同等级的空间尺度，在于需要根据其核心保护对象的特征，综合选择最具代表性的能实现完整的生态服务功能的区域，按照适宜的尺度划定满足其需求的国家公园空间边界。例如，大熊猫国家公园和北京长城国家公园这两个分别以旗舰物种、世界文化遗产为核心保护对象的试点区就采用了不同等级的空间尺度来界定国家公园边界。大熊猫国家公园试点区是基于满足大熊猫这一核心保护对象的活动范围，以及包括涵养水源、改善气候和保护生物多样性等需求进行整体性保护的大尺度区域；而北京长城国家公园试点区是围绕世界文化遗产这一核心保护对象，整合长城沿线交错分布的人文与自然资源，包括世界文化遗产明十三陵、八达岭—十三陵风景名胜区(延庆部分)、密云雾灵山自然保护区、北京八达岭国家森林公园、中国延庆世界地质公园八达岭园区等涉及世界遗产、风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园5种类型的保护地，划定出实现人文与自然资源整合联通的小尺度区域。

2.关注景观生态安全划定国家公园边界

生态保护第一、体现全民公益性是国家公园的核心理念之一。一方面，国家公园边界的划定是从空间上界定出保护生态系统原真性、完整性不受或少受人为干扰影响的范围，以确保生态安全；另一方面，生态安全还涉及生态系统提供的服务能否满足人的生存发展需求。因此，国家公园边界的划定从生态安全角度既应关注生态系统本身的安全，又要从人的生存发展需求出发，提高其不受生态破坏影响的保障程度，促进形成良性互动的人地关系。

3.遵循生态界面特性划定国家公园边界

边界是事物本质或现象发生变化的标志线或带，生态界面是在相邻位置变量的定量值差异最大的地带。生态界面具有的开放或关闭、不明显或显著、渐变或模糊、直线或弯曲的结构特征，使这一界面具有了模糊性和渐变性。生态界面本身是一个动态的实体，其结构随演替发生变化，影响相关的斑块，因此生态界面又具有动态性。对于国家公园这一生态空间，需在具有模糊、渐变、动态性的生态界面之中，在恰当的时空尺度下找到有效的边界划定方法，才能保证保护对象的动态、可持续的完整性。

4.融入社区共建共享理念，划定国家公园边界

山、水、林、田、湖、草不仅是一个生命共同体，这些自然要素与满足人们生活、工作、交通、游憩需求的城镇在国土空间上也是有机联系的整体。国家公园并不是一座生态孤岛，而是社会经济发展的一部分，与周边的社区密切相关。国家公园边界的划定需对自然资源的保护等级进行研判，将承载以生态保护为主、体现公益性、具有国家代表性资源的国土空间划入国家公园，并进行严格的资源保护和开展对环境影响可控的公益性活动；将自然资源保护价值相对较低、适宜进行旅游开发的国土空间划为不单纯依赖自然资源进行多要素体验的综合旅游产品开发并提供旅游接待服务功能的区域。在国土空间上，以国家公园为主体，环绕国家公园形成美丽乡村、特色小镇、A 级旅游景区、生态城市的“一园多点”的空间结构。而美丽乡村、特色小镇、A级旅游景区、生态城市在分享国家公园品牌效应的同时，成为国家公园开展资源保护、形象展示和产品拓展活动的联盟伙伴，实现对生态系统的有效保护和旅游资源的合理利用，以及区内区外的共建共享。

三

国家公园双层边界划定思路框架与建议

（一）双层边界划定的思路框架

基于上述分析，在新公共管理向整体性治理转变的管理理念和构建生命共同体的发展理念之下划定国家公园边界，既需以“多规合一”为技术平台从国土空间用途管制角度实现管理上的可行性，又要针对国家公园这一生态空间的特质体现规划上的科学性。因此，本文以“多规合一”为技术平台的国土空间用途管制、以景观生态学为理念构建生命共同体的双重视角，提出对国家公园采用刚性管控与弹性管理相结合的双层边界划定方式的构想(图1)，即对核心资源保护范围采用静态划界刚性管控，对外围的控制地带采用动态平衡弹性管理，底线管控与协调管理相结合，兼顾生态保护、社区利益与规划管理(图2)。

（二）双层边界划定的建议

1.以刚性管控为主的内层边界

依托“多规合一”的技术平台，划定以刚性管控为主的国家公园内层边界，以实现国土空间用途管制。

(1) 内层边界的划定。内层边界不是简单地以明显的人工或自然边界为参考，依据行政区划、已有的自然保护地边界、地形特征、土地权属等因素来划界，而是以保护一个完整生态系统为导向，在“多规合一”的统一底图上选择适宜的景观尺度确定刚性管控的边界。

(2) 边界清晰，可识别性强。内层边界需在不同的空间规划层级中借助“多规合一”技术平台逐级精确落实，在国土空间尺度上被有效识别出来。其作为规划界线能够在地形图上明确标出，并作为进一步规划布局的范围依据；其作为管控界线在实地中能够立桩标界，与周边区域明显分隔。同时，做到对专业人士及公众均识别性强。

(3) 边界内实行严厉管控。国家公园的保护对象是具有国家代表性的完整的生态系统，其保护力度决定了管控的严厉性。这就要求管控边界内只能进行严格的资源保护和开展对环境影响可控的、体现全民公益性的活动，落实国土空间用途管制。

2.以弹性管理为主的外层边界

借助景观生态学的理念，尊重国家公园这一生态空间的特性，以系统论的思维方式，基于国家公园自身潜在生长拓展的不确定性带来的边界变动及与周边利益主体空间的关联性，划定以弹性管理为主的国家公园外层边界，以满足生态空间的特殊需求。

(1) 外层边界的划定。外层边界不是简单的在内层边界的基础上采用偏移法或地形线法划定，而是把内层边界划定时存在模糊性的地带、与国家公园密切相关的周边社区及需要对建设强度进行管控的区域划入其中，形成国家公园内层边界之外衍生的具有管控属性的空间。

(2) 多个利益主体的交汇地带。外层边界内存在美丽乡村、特色小镇、A级景区和生态城市等多个利益主体。在此区域，若管理决策得当、利益分配合理，这些利益主体与国家公园将形成具有共建共享的良性互动关系的共同体；反之，国家公园将处于认同感缺失的孤岛式保护之中。

(3) 生态资源保育的生长地带。就生态系统这一复杂、开放的巨系统而言，生态界面所具有的模糊性、渐变性和动态性，使得规划难以通过有限步骤完全准确地将边界划定出来。而这种生态过程不随人为边界的划定而终止，所带来的不确定性就需要为资源保育预留出一定的生长拓展空间，确保生态安全。

(4)土地与自然资源重置的调控地带。仅以刚性的边界来界定控制具有动态性的生态空间，难以应对实践中的种种不确定性。外层边界内是具有管控属性的空间，可以作为调整刚性管控边界的潜在弹性空间，以应对实践过程中资源类型转化与土地资源置换的需求。

3.对边界管理进行动态调整

为体现国家公园边界划定的科学性，应进行不同阶段的实时评估，对刚性管控边界与弹性管理边界内所涉及的管理事权和管理要素进行动态调整及土地利用的动态平衡。

(1) 不同阶段的实时评估。从国家公园体制试点到试点结束建立国家公园再到国家公园建立运营的不同阶段，都需要进行实时的动态评估。无论是国家公园的刚性管控边界还是弹性管理边界的划定，从空间维度看都是基于对资源不同程度的保护与利用所采取的国土空间上的分类分区管控，从时间维度看需对双层边界所划分出的生态、社会要素进行持续性的动态监测。而实行五年一次的正式评估及年度或双年度一次的非正式评估，是对国家公园这一开放复杂巨系统进行有效管理的制度保障。

(2) 管理事权的动态调整。刚性管控边界内由中央政府行使对全民所有的自然资源的所有权，过渡期可由省级政府代为行使，但涉及跨省域的国家公园以直接由中央政府行使为宜。而弹性管理边界内涉及的社会管理、建设审批和环境监督等事权归地方政府行使，以协调国家公园与社区的共建共享关系。管理事权需随双层边界的变动而做出相应的调整。

(3) 土地利用的动态平衡。在内层边界内涉及必须实行生态移民搬迁的社区，可在外层边界范围内进行土地置换，使搬迁安置村民能就近分享国家公园资源保护带来的红利，直接参与到国家公园资源保护或开发利用的相关产业之中。此外，管理要素伴随生态过程在空间上的变迁促使其需要进行边界调整的情况，可依法依规对边界进行修正及对双层边界之间的用地类型进行动态调整。

四

结语

在组建自然资源部、形成“多规合一”技术平台及构建国土空间规划体系进行国土空间用途管制的背景下，本文以“多规合一”为技术平台的国土空间用途管制、以景观生态学为理念构建生命共同体的双重视角，提出了国家公园以刚性管控为主的内层边界和以弹性管理为主的外层边界双层边界划定的构想。在这一构想之下，如何以国家公园为主体，将规划与管理的科学性、严肃性和灵活性通过合理的程序落实到具体的规划编制、实施评估与修编中，实现对国家公园的有效保护，仍需继续深入探讨。

来源：2019年17期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2019年17期

《国家公园双层边界划定思路与建议》

 

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