【规划师论坛4】国家公园特许经营管理制度构建策略

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本期主题：国家公园规划建设与管理 

【编者按】

国家公园是以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的、实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域，是保护自然资源的重要形式。近年来，国家公园已在世界各国推广并取得良好成效，我国也出台了一系列文件、政策着力推进国家公园试点、落实建立国家公园体制、推进生态文明建设和绿色发展，2019年6月《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的印发，意味着我国的自然保护地体系正从以自然保护区为主体转变为以国家公园为主体。但是由于我国国家公园建设起步较晚，在规划建设与管理方面有待进一步整合与深化。本期“规划师论坛”栏目以“国家公园规划建设与管理”为主题，从理论层面研究建立以国家公园为主体的自然保护地体系的重构路径和管理分类，以及国家公园边界划定的构想；从实践层面借鉴美国、英国和法国国家公园管理的经验，探讨适用于我国国家公园的管理策略，以供读者参考。

【规划师论坛4】

国家公园特许经营管理制度构建策略

作者南京大学建筑与城市规划学院博士研究生陆建城，南京大学建筑与城市规划学院副院长、博士生导师罗小龙，江苏省城市规划设计研究院张培刚，清华大学建筑学院博士研究生邹晖在《规划师》2019年第17期撰文，特许经营是一种兼顾自然资源保护与高效利用的特殊商业行为，随着我国提出建设国家公园体系，特许经营制度的健全与完善成为当务之急。文章通过分析我国国家公园特许经营管理存在的问题，借鉴美国国家公园特许经营制度经验，提出我国国家公园特许经营管理完善的建议与策略：我国国家公园应从强化地方国家公园管理局职能、规范特许经营程序、建立定期审查制度及加强特许经营民生导向等方面完善特许经营制度。

[关键词]美国国家公园；特许经营制度；特许经营特征；建议与策略 

[ 文章编号 ]1006-0022(2019)17-0023-06

[ 中图分类号 ]TU984.18　

[ 文献标识码 ]B 

[ 引文格式 ] 陆建城，罗小龙，张培刚，等．国家公园特许经营管理制度构建策略[J]．规划师，2019(17)：23-28．

一

美国国家公园特许经营制度

特许经营是指国家公园管理体系以外的主体通过租赁、合约、许可及执照等方式在国家公园内进行的商业经营行为。美国国家公园特许经营制度的产生并非一蹴而就，而是随着国家政治经济背景及国家公园发展诉求的变化而不断完善的过程。第二次世界大战前，美国国家公园始终坚持不以盈利为目标、而以生态资源保护为核心的管理思路。第二次世界大战后，随着人们对自然休闲的要求不断提高，涉及商业经营活动发展的“66计划”应运而生，引起了环保专家、志愿者等的强烈反对，其担心大量以营利为目标的商业活动会破坏自然生态环境。为此，1965 年美国国会颁布了《国家公园管理局特许经营政策法案》，以期规避破坏自然生态环境的行为。该法案创新地提出管理者的收入与经营状况无关，使得国家公园特许经营管理的人为干扰大大降低。1998年，美国国会审议颁布了《改善国家公园管理局特许经营管理法》，明确了特许经营转让的原则、方式、流程等，并提出了成立特许经营管理委员会、制定特许经营合同及完善特许经营费标准，成为后期经营管理的法律依据。由此可见，美国国家公园特许经营经历了整体反对、初步尝试和体系完善3个阶段，并在过程中不断加强对可操作性、精细化的管理程序的制定。

（一）特许经营的管理结构

特许经营的管理主体主要为国家公园管理局、地方管理局、特许经营主体及特许经营管理委员会(图1)。国家公园管理局负责制定颁布特许经营的相关法律法规，并对地方管理局和特许经营主体等进行监督。地方管理局具体负责各地区国家公园特许经营业务的管理，依据合同考核特许经营主体的发展计划，收取与管理相关特许经营费用等。特许经营主体是国家公园内商业设施的具体经营者，受到地方管理局管理与监督，需要交纳特定的费用以获取特许经营权，同时按照法律要求向地方管理局提交年度经营计划，以待评估与审核。特许经营管理委员会承担特殊监督职能，需向内政部秘书处定期汇报特许经营管理的情况，如是否影响自然生态资源、特许经营合同是否合理完整等。以上可以看出，美国国家公园特许经营实行垂直化分级、分工的管理模式，而在单一国家公园内确保了地方管理局的“绝对权威”，避免了内部其他管理主体的干预。

（二）特许经营的授予与监督

美国国家公园特许经营制度的授予流程主要包括8个部分(图2)。特许经营授权采取公开招标的方式选择经营主体，地方管理局从过往业绩、经营宗旨、经营目的及诚信状况等方面对投标人进行初步筛选。正式评标阶段，国家公园管理部门会按照提案评审评分标准(表1)对投标人进行严格的审核，确定最优提案与经营主体，并提交美国国会审议公告。地方管理局与中标主体签订特许经营合同，授予其在国家公园内的特许经营权。特许经营合同年限一般为3～5年，最长年限不得超过20年，且明确规定地方管理局不得与经营主体签订长期合约。后期，地方管理局对特许经营主体的年度计划进行监督与管理，确定是否中止合约，同时对表现突出的经营主体进行宣传与奖励。合约期满，地方管理局还需对特许经营主体在合约期内的综合表现及未来经营计划进行考评，确定是否与其续签合约。

（三）特许经营内容的管理

根据美国国家公园相关法律，特许经营内容应严禁消耗自然生态资源，具体类型包括公园内的购物、餐饮、住宿、卫生等基础配套服务设施及垂钓、野营、骑行等娱乐设施。特许经营合同涉及经营的方方面面，如经营发展计划、服务内容与质量、商品与服务价格、经营点的空间范围、资源保护要求、食品卫生安全及明令禁止行为等。同时，特许经营合同规定经营主体须承担指定区域内的服务设施、公共用地等的维修、整治。经营设施的修建应遵守国家公园的法律法规，满足相应的设计指标要求与标准。

特许经营主体根据合同需每年向地方管理局交纳特许经营费。在综合考量合理利润与合同规定的基础上设定费用收取标准，除了合同规定应尽义务外，一般费率占经营主体年净收入的3％～5％，或可根据经营主体的实际情况(特殊贡献) 进行调整。特许经营费及相关补偿一律存入国家财政部的专属账户。

（四）特许经营制度与原住民

美国国家公园特许经营管理过程十分注重与原住民的关系，积极考虑原住民的生计需求，并将其纳入国家公园特许经营范围。1971年，阿拉斯加地区国家公园在其范围内划定原住民生活区，并允许原住民对可再生资源进行传统利用。1981年，迪纳利国家公园管理局制定生计管理规划，提出在授权区域内的原住民可以开展可持续的生计活动，包括为游客提供商品、娱乐等项目。授权区域以外的居民也可以申请生计使用许可证。此外，积极鼓励原住民以各种方式参与特许经营，如阿拉斯加地区国家公园的原住民参与了解说教育、餐饮服务等活动；迪纳利国家公园的原住民向游客讲述祖先故事；北极之门国家公园内的原住民参与了特许经营，包括工艺品销售、游客住宿等。

（五）小结

美国国家公园的特许经营制度融合了行政监管与自由市场机制，在发挥了政府主导作用的同时，也体现了市场机制的灵活与高效。在特许经营管理机构方面，形成了自上而下的多级、分类管理体系，并确保地方管理局的权威；在特许经营授予方面，主张公平竞争、程序合法，在合同期限、奖惩制度和后期监管等方面创新了一系列举措；在特许经营内容管理方面，在经营类型、合同内容、建(构) 筑物修建及费用收取方面充分体现国家公园保护宗旨与民生服务的结合；在原住民方面，将其生计需求纳入特许经营，鼓励其以多种方式参与经营活动。美国国家公园特许经营制度体系为我国国家公园特许经营制度的建构提供了参考与借鉴。

二

我国国家公园特许经营特征

我国国家公园特许经营现状特征有其制度背景，尽管国家创新了自然资源有偿使用、生态补偿等制度，但难以彻底解决转移支付不足的问题。加之特殊的社会文化背景，我国国家公园很难复制欧美的“荒野”保护模式，必须采取多方合作的方式。由此，国家公园特许经营呈现出区别于西方的特征与问题。

（一）特许经营管理主体多元，利益诉求复杂

我国建立国家公园的目标是保护具有国家代表性的自然生态资源、野生动植物等。但在国家公园建立之前，国内已有一些自然资源法定保护主体，如自然保护区、湿地公园等。因此，国家公园范围的划定难免与其他法定保护主体存在空间重叠。根据对国内现有10个国家公园的统计，所有国家公园范围内都有多个法定保护主体。尽管国家提出以国家公园为主体、整合其他自然保护地，但在实际操作层面，一些法定主体依然掌握物业空间及授予经营的权力，导致属地的国家公园管理局无法直接管理，如武夷山国家公园有29.3％的物业空间的产权归属风景区和自然保护区管理部门。此外，大部分国家公园内包含军区管理机构、省市行政管理机构、村镇和社区等，甚至一些行政管理机构权力级别高于地方国家公园管理局，这些主体同样掌握着物业空间的产权、享有自主授予经营权，如三江源国家公园内有12个乡镇、53个村庄，钱江源国家公园内有4个乡镇、91个村庄。由此可见，现有国家公园内特许经营管理主体多元、利益诉求复杂。

（二）特许经营授予、淘汰及奖惩机制缺失

当前，我国国家公园特许经营制度仍处于摸索阶段，尽管《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《建立国家公园体制总体方案》都提出制定特许经营法规，但暂无明确的、规范的制度体系。这也导致一些国家公园试点的日常经营管理无法可依、矛盾重重。首先，经营权授予与合同签订流程未公开化。根据对钱江源国家公园的调查发现，经营权的授予缺乏公开、透明制度，“裙带”关系严重，除了本地村镇居民外，其他物业空间被少数专业化团队掌控，外人很难参与。另外，合同签订流程与合同内容缺乏公开渠道，甚至一些国家公园管理人员也不了解合同具体条款与细节，更无法对其进行监督。其次，特许经营淘汰机制缺乏，导致特许经营成为私人谋利的工具。部分经营主体在国家公园建立之前已与物业空间所有者签订授予合同，部分合同期限过长，甚至一些经营主体进行涨价二次转租。例如，武夷山国家公园内的星村与黄村经营合同期限平均为10～15年，甚至长达30～40年。最后，特许经营的奖惩机制缺失。据了解，国家公园针对地方特色经营内容等的奖励机制缺乏，导致经营者难以维持生计。此外，私自违反合同经营行为的惩罚制度尚未建立，导致违法违规行为层出不穷。由此，从特许经营管理问题看，高效、合法的经营制度缺失导致了经营管理困难重重。

（三）经营内容管理失控，违背国家公园宗旨

我国大部分国家公园关于特许经营内容的管理处于真空阶段，虽然一些国家公园管理法律法规涉及了经营内容的正面或负面清单，但在实际操作层面仍存在部分经营内容违背国家公园的自然资源保护、公益性等宗旨。①经营内容高端，违背公益属性。据调查，一些经营者受到高额入园门槛(租金高) 及利益驱使的影响，私自上调物价或引进高端业态，超出普通居民与游客的承受能力，违背公益性原则，如钱江源国家公园内一些特色酒店价格高达2000～3000元。②存在污染经营，违背保护宗旨。一些国家公园内存在大体量、大规模的酒店、民宿及餐饮设施，加之国家公园基础设施较城市存在一定差距，导致废水、垃圾等难以处理，造成国家公园生态污染。③随意更换经营内容，违背经营合同。国家公园内的经营类型应有宏观的管控，以满足游客、居民等不同人群的需求。但是，一些经营者为了迎合快餐式消费，随意更换经营内容，导致国家公园内经营雷同、特色缺失，同时也影响当地居民购买生活必需品。④乱搭乱建，与整体风貌不符。例如，一些经营者私自将物业空间周边的公共空间改造为游客接待区。因此，从国家公园经营内容看，存在失控现象，在一定程度上影响了国家公园建设目标的实现。

（四）特许经营空间失配、利益失衡现象凸出

从国家公园经营内容的分布集聚程度看，呈现出3 三类特征：①围绕出入口集聚；②核心景点周边集聚度高；③沿主要道路分布。通过对钱江源国家公园特许经营分布状况的调研，发现以上3类集聚特征也导致一系列问题：首先，经营内容分布以观光体验者为导向，而忽视当地居民的需要，如钱江源公园内北部与南部村镇呈现空间失配特征，根据部分村民反映，一些基本生活用品需要去国家公园外或中部经营集聚区购买。其次，特许经营者的不均衡分布，导致村镇居民之间贫富差距过大，如钱江源公园中部龙门、上汪等村庄的物业空间租金高，且始终处于供小于求状态。而北部的新屋、南部的东山等村镇大量物业空间价格低廉，但始终处于空置、无人问津状态。此外，一些村镇被划入国家公园核心保护区，导致特许经营、游客服务等受到限制，使得其与景点周边村镇贫富差距扩大(图3)。

三

我国国家公园特许经营制度的建构策略

（一）强化地方国家公园管理局的职能

我国国家公园内特许经营管理主体多元而复杂，主体之间的合作与协调机制的缺失为经营管理带来了一系列问题。参考美国国家公园的特许经营制度，笔者建议建立以国家公园管理局为核心，以地方国家公园管理局为责任主体，融合直接管理型与间接监督型两种模式的特许经营管理制度(图4)，并加强纳入市场竞争机制，减少行政垄断的负面影响。直接管理型主要针对国家公园内产权隶属地方国家公园管理局的物业空间，地方国家公园管理局应建立特许经营专门管理部门采取直接管理措施，对特许经营的招投标、合同签订及后期监督等进行“干预式”管控。而间接监督型主要针对国家公园内产权隶属居民、村集体等其他主体的物业空间，地方国家公园管理局应颁布特许经营法律法规，并对其他管理主体的特许经营过程进行监管。从监管流程上看，地方国家公园管理局可参照直接管理机制对招投标、合同签订、后期监督等进行综合评估与监督，并完成考核报告。在此基础上，与物业空间产权主体进行协商，对违反国家公园保护要求与特许经营法律法规的经营主体进行警告或中止合同。同时，为了保证监督与协调机制正常运营，还需上级政府(如省、市政府) 审议颁布相关文件并引入媒体、公众等主体参与监督，以实现效率最大化。

（二）制定统一的法律法规，规范特许经营程序

在国家层面进行顶层设计，颁布统一的国家公园特许经营管理法律法规。首先，构建基于法律的合同关系是特许经营的前提，应从法律层面对特许经营资格审查、招投标、合同签订等过程进行引导与规范，并且在此过程中不断增加参与的广泛性和公平性。其次，强化特许经营监督与淘汰的法律保障，对特许经营者的后期合同执行情况进行监督，并制定淘汰标准与程序。另外，对于历史遗留问题，如国家公园建立之前的合同监督问题，应统一纳入国家公园合同标准进行考核与监督。最后，增强奖惩机制的法律保障。对于当地特色化经营内容、自然资源保护标杆等经营主体应给予充分肯定与经济奖励，而对于违反国家公园保护要求和特许经营制度的经营主体应继续进行惩罚，如警告、中止合同等。整体上看，特许经营程序应该在法律法规的引导下，坚持平等、竞争、高效的原则，充分考虑各方诉求，并接受广泛的监督。

（三）建立特许经营内容的定期审查制度

在特许经营制度中应明确特许经营内容的正面与负面清单，通过引入第三方管理主体，建立特许经营管理顾问委员会，对后续特许经营内容与合同进行严格审查，确保特许经营内容的可持续与必要性。特许经营审查的内容包括经营类型、经营价格、污染情况、经营合同和空间建设等。具体包括：①经营类型是否符合正面与负面清单，以及经营过程中是否随意更改经营类型；②经营价格是否符合市场标准且在游客、居民的接受范围；③经营主体对废水、垃圾等的处理情况是否存在污染自然资源的行为；④经营主体是否存在乱搭乱建行为，新建建(构) 筑物与国家公园风貌是否协调等。同时，建议推进试营业制度，将第一年定为特许经营试验期。一年后，地方国家公园管理局根据年度经营计划及试验期内的综合表现进行审查评估，决定是否继续或终止合同。

（四）加强特许经营制度的民生导向

我国《建立国家公园体制总体方案》中多次强调民生问题，如实现全民共享、协调与周边社区关系、重点保护区内居民逐步搬迁及鼓励居民参与特许经营项目等。但在实际管理过程中，仍存在一些民生问题。因此，应从以下方面进行引导：首先，应合理引导经营布局，缓解地区发展不均。综合考虑管理者、游客和原住民的需求，加强对特许经营项目的空间布局引导与租金管控，缓解国家公园内由先天资源不均引起的贫富差距。其次，应转变保护思路，从被动保护向生态建设转型，创新原住民参与特许经营的方式。尽管国家针对国家公园出台了一系列财政支持政策，但大多数资金用于配套服务、基础设施等建设，属于典型的“输血式扶贫”，未能改变内生动力不足的问题。因此，特许经营制度的建设要实现“+ 生态”与“生态+”相结合，让国家公园内的居民也能享有更舒适的生活环境、更完善的配套服务和更多的就业机会，实现生态保护与地区发展的和谐共赢。

四

结语

本文通过对美国国家公园特许经营制度成功经验的总结，结合我国国家公园特许经营管理过程中存在的问题，提出我国国家公园特许经营制度的建构策略。由于涉及面广、成熟案例少及数据获取难等原因，问题与建议的提出尚待进一步实践检验。在此背景下，可以进一步开展以下研究：①以单一国家公园为例，进行跟踪与动态研究，并针对性提出特许经营制度完善建议或编制专门的管理条例；②将特许经营实践与学术理论相结合，多视角揭示问题，并反馈于理论的提升。

来源：2019年17期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2019年17期

《国家公园特许经营管理制度构建策略》

 

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