【规划师论坛1】国家公园为主体的自然保护地体系构建的现实困境与重构路径

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本期主题：国家公园规划建设与管理 

【编者按】

国家公园是以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的、实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域，是保护自然资源的重要形式。近年来，国家公园已在世界各国推广并取得良好成效，我国也出台了一系列文件、政策着力推进国家公园试点、落实建立国家公园体制、推进生态文明建设和绿色发展，2019年6月《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的印发，意味着我国的自然保护地体系正从以自然保护区为主体转变为以国家公园为主体。但是由于我国国家公园建设起步较晚，在规划建设与管理方面有待进一步整合与深化。本期“规划师论坛”栏目以“国家公园规划建设与管理”为主题，从理论层面研究建立以国家公园为主体的自然保护地体系的重构路径和管理分类，以及国家公园边界划定的构想；从实践层面借鉴美国、英国和法国国家公园管理的经验，探讨适用于我国国家公园的管理策略，以供读者参考。

【规划师论坛1】

国家公园为主体的自然保护地体系构建的现实困境与重构路径

作者北京清华同衡规划设计研究院有限公司长三角分院规划二所副所长林凯旋，苏州科技大学建筑与城市规划学院讲师周敏在《规划师》2019年第17期撰文，在生态文明建设背景下，中央提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系，这意味着我国自然保护地体系建设进入了全面革新的发展阶段。文章梳理了我国自然保护地体系建设的三阶段探索历程，从体系格局、管理机制和经营模式3个层面深入剖析我国自然保护地体系建设的现实困境及产生原因，以推进自然资源治理能力现代化为目标，从重构自然保护地体系、重塑自然资源治理逻辑、创新全民共享机制和加快保障体系建设4个方面提出具体的重构路径。

[关键词]国家公园；自然保护地体系；国家公园体制；重构路径  

[ 文章编号 ]1006-0022(2019)17-0005-06　　

[ 中图分类号 ]TU984.18　

[ 文献标识码 ]A

[ 引文格式 ] 林凯旋，周敏．国家公园为主体的自然保护地体系构建的现实困境与重构路径[J]．规划师，2019(17)：5-10．

一

我国自然保护地体系建立的探索历程

自美国1872年建立黄石公园以来，国家公园建设运动逐步在世界各国推广，加拿大、澳大利亚与新西兰分别于1880年前后，南非与日本分别于1930年前后相继建立了各自的第一个国家公园。相较于美国等先行国家，我国关于国家公园体制的建设工作起步较晚，从我国国家公园体制建设的探索历程看，最早可追溯到民国时期，总体上可分为3个阶段，即民国时期国家公园体制建设的萌芽阶段、以“类国家公园”为主体的自然保护地体系发展阶段和国家公园体制建设上升为国家战略阶段。

（一）民国时期国家公园体制建设的萌芽阶段

早在1929年，我国造园学的倡导者和奠基人陈植先生就为太湖制定了我国首个国家公园规划方案，并主编出版《国立太湖公园计划书》。在该计划书中，陈植先生提出：“盖国立公园之本义，乃所以永久保存一定区域内之风景，以备公众之享用者也。国立公园事业有二，一为风景之保存，一为风景之启发，二者缺一，国立公园之本意遂失。”此后，受国内外政治与战争动荡局势的影响，国家公园建设工作并未在我国得到进一步推广。

（二）以“类国家公园”为主体的自然保护地体系发展阶段

新中国成立之后，我国于1956年建立了自然保护区制度，并于同年10月由国家林业部提出建立我国第一个自然保护区，即广东肇庆鼎湖山自然保护区。截至2018年6月，我国国家级自然保护区共474处。1981 年我国建立风景名胜区管理制度，自1982年起，国务院共公布了9批、244处国家级风景名胜区。除此之外，我国还陆续批设国家级的森林公园、地质公园和湿地公园等一系列“类国家公园”(表1)。2008年6月，云南省被批准为“国家公园”建设试点省，提出建设普达措、梅里雪山和老君山等8个国家公园。

经过60多年的探索与发展，我国逐步建立了以风景名胜区、自然保护区等一系列“类国家公园”为主体的自然保护地管理体系。虽然我国的风景名胜区设立之初名义上对外宣称为“中国国家公园”，但是并没有发展成为国际标准意义上的国家公园。实际上，我国现有的各种“类国家公园”在定义和功能要求等方面均与国际上认证的国家公园不完全吻合，如自然保护区侧重实行最严格的保护，风景名胜区则更强调游览功能。

（三）国家公园体制建设上升为国家战略阶段

近几年来，国家公园体制建设议题逐步进入中央顶层设计环节(表2)。中共中央十八届三中全会提出，建立国土空间开发保护制度与国家公园体制；2015年5月，国家发展和改革委员会与13个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》，提出推进10个国家公园体制试点①工作的具体要求，希望通过试点工作形成统一、规范、高效的管理体制和保障机制，从而总结出可复制、可推广的应用模式；2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《建立国家公园体制总体方案》；2017年10月，党的十九大报告提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的战略要求；2018年4月，国家公园管理局揭牌，负责统一管理各类自然保护地；2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。这一系列顶层政策的出台，标志着我国的国家公园体制建设已上升为国家战略，也意味着在生态文明建设背景下，我国即将迈入自然保护地治理体系与治理能力现代化的新阶段。

二

我国自然保护地体系构建的现实困境

（一）体系紊乱、要素重叠

(1) 类型多样、体系繁杂的复杂格局。

自1956年自然保护区制度建立以来，经过多年的发展，我国形成类型多样、体系繁杂的自然保护地体系，主要保护地类型达10多种(图2)。截至2017年底，我国各类自然保护地总数已达11412处，其中国家级自然保护地3922处，各类陆域自然保护地总面积约占我国陆域国土面积的18%。这一系列被纳入国家各部门保护管理序列的自然保护地，是新时期我国推进生态文明建设的重要载体，但由于各职能部门从自身管理特征与利益诉求的角度出发，保护对象依据各职能部门单一的管理要素而定，类型划分不科学，使得在复杂的保护地体系中，时常出现管理失调的尴尬局面，在长久保护与永续发展之间也难以做到合理平衡。

(2) 一区多名、空间重叠的制度障碍。

在我国庞杂的保护地体系中，一区多名、一地多牌的现象非常普遍，即一个保护地同时被多个职能部门或机构以不同的评价标准冠以多种称号。例如，广东韶关丹霞山自1988年开发以来，先后被列入和评为国家级风景名胜区、国家级自然保护区、国家地质公园、国家AAAAA 级旅游景区、世界地质公园及世界自然遗产地。对于这种一区多名的自然保护地，往往由于土地与相关资源的产权不明确，各部门之间的利益冲突和矛盾不断。一区多名现象的存在势必导致保护地之间存在空间交错甚至是重叠的情况，以东北地区为例，自然保护区与森林公园之间的重叠面积高达31.98万公顷，自然保护地之间空间重叠现象普遍存在。

(3)普遍存在旅游景区化的建设乱象。

我国现有大部分“类国家公园”存在旅游景区化的现象，如国务院颁布的第一批国家重点风景名胜区均已陆续被原国家旅游总局确定为国家AAAA 级或AAAAA 级旅游景区，其中AAAAA 级旅游景区15处、AAAA 级旅游景区29处。旅游景区与风景名胜区之间存在开发保护导向的明显差异，使得资源保护与旅游发展之间存在难以协调的矛盾。旅游景区的等级认定，是通过一套规范性、标准化的质量等级评定体系来完成的，表达的是景区的旅游品质，如将游客规模及旅游配套设施的多少作为旅游景区等级高低评价的重要指标，势必会与强调保护对象的自然景观与人文景观基本处于自然状态或保持历史原貌的国家级风景名胜区认定原则相悖。

（二）政出多门、权责不清

各个行政主管部门从单线管理逻辑的角度出发，主要通过制定各自的部门规章、行政法规及对保护对象的各类空间规划进行管理，如对于同一个保护地的具体管理工作，由于往往需要依循《中华人民共和国自然保护区条例》《中华人民共和国风景名胜区保护条例》《国家湿地公园管理办法》《国家级森林公园管理办法》等一系列法律法规，管理主体混乱，往往会导致管理工作失调、规划执行失效。部门分治、政出多门和权责不清的乱象对各种“类国家公园”资源的合理保护与利用极为不利。在我国推进生态文明建设的大背景下，各部门针对各种“类国家公园”的单线管理逻辑已经与全要素的国土空间治理观、“山林湖田草生命共同体”的生态文明系统观存在价值导向上的根本偏差。

（三）多元经营、利益失调

我国现有的国家森林公园、国家地质公园和风景名胜区等“类国家公园”大体上实行以政府为主体的经营管理模式。从横向看，属地政府通过成立管委会、管理局等派出机构对辖区内的各类保护地实行全面管理；从纵向看，上级主管部门主要通过监督管理与业务指导的形式对各类保护地进行有限管理。对于国家级保护地而言，作为带有国民福利特征的公共产品，从国民教育、科普与休闲的角度，理应突出其全民公益性，但在纵向管理序列上上级政府与属地政府的权责错位使得国家级保护地的全民公益性属性大打折扣；同时，属地政府因背负各类保护地自负盈亏的经营管理压力，不得不通过事业化管理或企业化管理的方式来支撑管理、资源保护等一系列工作所需的经济成本，以及尽可能更多地寻求盈利。目前，保护对象的经营管理方式主要包括政府主导管理模式、两权分置模式与经营权转让承包模式。在多元化经营的情况下，企业的介入虽然有效缓解了管理资金不足的困境，但资源开发利用往往也容易因过分追求经济利益而使得国有资产流失，甚至导致自然资源遭受严重破坏的不良后果。

三

以国家公园为主体的自然保护地体系重构路径

（一）一区一名、三级三类，重构自然保护地体系

(1) 以生态价值高低为依据，科学划分自然保护地类型。

针对我国类型多样、体系繁杂及一区多名的自然保护地建设乱象，急需以贯彻生态文明思想为导向，从自然生态系统原真性、整体性和系统性的角度入手重构自然保护地体系。应按照《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，以自然保护地生态价值高低为依据，建立以国家公园为主体的三级三类自然保护地类型体系(图3)，具体包括国家公园、自然保护区与自然公园3种类型。其中，国家公园是保护等级最高，具有全球价值、国家象征与国民认可度最高的保护区域；自然保护区是指典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区；自然公园则指重要的自然生态系统、自然遗迹与自然景观，以及具有生态、观赏、文化与科学价值的可持续利用区域，主要涵盖森林公园、地质公园和湿地公园等各类自然公园。在三级三类自然保护地体系确立的基础上，应进一步研究制定《自然保护地评价标准》《国家公园划建标准》等评价标准体系及自然保护地遴选、设立的法定程序。应确立国家公园在自然保护地体系中的主体地位，在总结目前10个国家公园体制试点经验的基础上，通过严格的标准与程序，划建国家公园，遴选并设立自然保护区与自然公园。

(2) 以生态系统完整性为原则，整合优化自然保护地范围。

自然保护地体系重构与体制建设必须彻底解决一区多名、空间交错与重叠的矛盾，按照三级三类的分类要求，从生态系统完整性角度出发，打破行政区划壁垒，按照保护等级高低，低级别服从高级别的原则，整合交错重叠的自然保护地，归并优化相邻的自然保护地。对于确定为国家公园的自然保护地，不再保留或设立其他保护地类型，确保各类自然保护地一地一名、空间边界清晰及管理权限明确(图4)。

(3) 以生态空间保护为前提，编制自然保护地空间规划。

在现有的自然保护地规划编制体系中，各部门从自身管理权限角度出发，通过制定各类规划编审规范与标准，开展各类自然保护地的规划编制、审批等业务管理工作，如环保部门的《国家级自然保护区总体规划大纲》、住建部门的《风景名胜区总体规划标准》和林业部门的《国家级森林公园总体规划规范》等。在生态文明建设背景下，应充分落实国家关于国土空间开发保护的总体要求，以生态空间保护为前提，由国家公园管理局统一规范、完善各级各类自然保护地规划编制标准要求；以“多规合一”为目标，依据各层次的国土空间规划，重新编制自然保护地体系规划及国家公园、自然保护区、自然公园等各级各类保护地规划。

（二）理顺事权、分级管理，重塑自然资源治理逻辑

(1) 可进可退、分级管理。

以全面实现自然资源治理能力现代化、统筹山水林田湖草系统治理为目标，理顺“多头管理、部门分治”的制度障碍。一方面，通过制定自然保护地政策、制度和标准规范，明确自然保护地的设立、晋级、降级、调整和退出规则；另一方面，在中央层面的国家公园管理局对全国自然保护地进行统一管理的基础上，构建自然保护地分级设立、分级管理体制；按照自然保护地生态系统保护层次与等级高低，对应三级三类自然保护地类型体系，实行中央直接管理、中央与地方共同管理、地方管理3 种管理模式( 图5)；对于需多职能部门协调共议的自然保护地相关管理内容，可由国家公园管理局牵头，启用部际联席会议制度，统筹协调各项工作。

(2) 产权界定、权责对应。

全面准确地摸清各类自然保护地内自然资源的所有权与使用权情况，是重新界定自然保护地内各类自然资源资产的产权主体、实现自然保护地统一管理的基本前提，也是自然资源管理部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的重要基础性工作。因此，对不同形式的自然资源实行差别化的管理方式，如对于全民所有的自然资源，应明确其代行主体及其权责内容要求；对于非全民所有的自然资源资产，可通过协议管理方式明确管理权责。

(3) 明确规则、分区管控。

未来我国自然保护地的关注重点必然会由“怎么建”转变为“如何管”，按照上述三级三类的自然保护地类型划分要求，通过合理的规划分区，宜对各类自然保护地采用差别化的管控措施。其中，对于国家公园与自然保护区，原则上在绝对保护区或核心保护区内除必要的科学研究活动外应禁止其他人类活动，而在规划确定的一般控制区(自然风景观光区、旅游娱乐区等) 内应适当限制人类活动；对于自然公园，原则上按一般控制区要求进行管控。

（三）保护为基、永续发展，创新全民共享机制

从自然保护地的功能定位看，无论是国家公园、自然保护区还是自然公园，作为全民共享的生态型公共产品，应充分体现其公益性而非营利性，强调保护为基、永续发展理念，创新全民共享机制。一方面，让全体国民拥有享用自然保护地生态价值的基本权益；另一方面，以自然资源资产价值和资源利用生态风险评估为前置条件，以提供高质量生态产品、保护自然保护地内原住民的合法权益为导向，合理界定各类自然资源产权主体的权利和义务。此外，在对行政管理主体进行统一管控的基础上，探索以政府财政投入为主的多元化资金保障制度，鼓励社会资本通过特许经营的方式参与自然保护地的部分经营管理活动，合理分配特许经营收益，构建管理主体、产权人、特许经营主体和原住民等多元主体“共保、共建、共享”的自然保护地永续发展机制。

（四）严格保护、强化监督，加快保障体系建设

应充分认识到良好的生态环境是最普惠的民生福祉，以“共抓大保护、不搞大开发”为导向，对各级各类自然保护地实行最严格的生态环境保护制度；建立“天空地”一体化监测网络体系，通过信息化技术管理手段，全面掌握自然保护地内生态系统的动态信息，科学精准评估和预警生态风险，同时对自然保护地内的资源开发利用与设施建设等一切人类活动进行全面监控；完善行政管理主体的评估考核制度，以各类自然保护地管理与保护成效作为党政干部综合评价责任追究、离任审计的重要参考依据；常态监督、严格执法，定期开展自然保护地监督检查专项行动，对破坏生态环境与自然资源的各类违法行动，应按照自然保护地相关法律法规等规定进行严肃处理；加快推进自然保护地相关法律法规的“立、改、废、释”工作，完善自然保护地法制体系建设，修改完善自然保护区条例，推动制定出台《国家公园法》或《自然保护地法》，同时制定各类自然公园的相关管理规定。

四

结语

国家公园作为世界自然保护地的最高等级类型，具有全球价值与国家象征意义，其优势在于在强调国家生态公共产品全民公益性特征的同时，有效兼顾了保护与利用的平衡问题。而建立以国家公园为主体的自然保护地体系，不仅与IUCN保护地体系的设定要求相匹配，还是我国在推进生态文明建设进程中与世界接轨的一种具体表现。因此，重构我国的自然保护地体系是对现有体制的全方位革新，需解决现实困境中所暴露的弊端与问题，具体可从促进美丽中国建设、保障国家生态安全及推进国土空间治理能力现代化的角度，通过自然保护地类型的再界定与空间的整合重组，重构自然保护地体系。在管理机制层面，应理顺事权，统一管控、分级管理，重塑自然资源治理逻辑；确立生态环境保护为先的价值导向，在行政主管部门统一管理的前提下，探索多主体“共保、共建、共享”的自然保护地永续发展机制，为全体国民提供高质量的生态产品。在支撑保障体系层面，应落实最严格的生态环境保护制度，强化监督工作，加快完善自然保护地法制体系建设。

来源：2019年17期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2019年17期

《国家公园为主体的自然保护地体系构建的现实困境与重构路径》

 

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