【规划师论坛2】国家公园体制背景下的自然保护地体系管理分类研究

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本期主题：国家公园规划建设与管理 

【编者按】

国家公园是以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的、实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域，是保护自然资源的重要形式。近年来，国家公园已在世界各国推广并取得良好成效，我国也出台了一系列文件、政策着力推进国家公园试点、落实建立国家公园体制、推进生态文明建设和绿色发展，2019年6月《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的印发，意味着我国的自然保护地体系正从以自然保护区为主体转变为以国家公园为主体。但是由于我国国家公园建设起步较晚，在规划建设与管理方面有待进一步整合与深化。本期“规划师论坛”栏目以“国家公园规划建设与管理”为主题，从理论层面研究建立以国家公园为主体的自然保护地体系的重构路径和管理分类，以及国家公园边界划定的构想；从实践层面借鉴美国、英国和法国国家公园管理的经验，探讨适用于我国国家公园的管理策略，以供读者参考。

【规划师论坛2】

国家公园体制背景下的自然保护地体系管理分类研究

作者福建工程学院副教授沈员萍，福建省城乡规划设计研究院黄萌，美国佛罗里达大学副教授、博士生导师罗毅，澳大利亚昆士兰科技大学博士研究生、福建工程学院讲师柯美红在《规划师》2019年第17期撰文，在我国国家公园体制建立和自然资源统一管理机构设置的大背景下，对现有各类型自然保护地进行清理规范和归并整合的任务刻不容缓。文章借鉴世界自然保护联盟(IUCN) 保护区管理分类的经验，立足于我国国家级自然保护地的特点，深入剖析自然保护地的资源品质和管理目标，归纳与其对应的资源保护优先等级和管理目标等级，从而衍生出具有我国特色的自然保护地体系管理分类，并提出人类干扰区域、人口密度、人类允许活动和开发建设活动4个基本指标参数，增强管理分类的操作性和执行性。

[关键词]国家公园体制；世界自然保护联盟；自然保护地体系；管理分类  

[ 文章编号 ]1006-0022(2019)17-0011-06　

[ 中图分类号 ]TU984.18　

[ 文献标识码 ]A

[ 引文格式 ]沈员萍，黄萌，罗毅，等．国家公园体制背景下的自然保护地体系管理分类研究[J]．规划师，2019(17)：11-16．

一

我国自然保护地体系管理分类的意义

我国自然保护地在新时代国家公园体制建立和自然资源统一管理机构设置的大背景下，突破管理分散、各自为政的传统格局，迎来了新的发展契机，正式形成了自然保护地体系的概念。然而，如何归并整合我国在管理机构分散国情下进行传统分类的既有各类型国家级自然保护地，如国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家级森林公园、国家级地质公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、国家级水利风景区、国家级海洋保护区和国家沙漠公园等国家级自然保护地，将其形成一个以国家公园为主体的自然保护地体系，是我国自然保护地体系管理分类的首要任务。同时，对我国自然保护地的管理分类也是满足国际统一交流的需要，能够对接世界自然保护联盟(IUCN) 保护区体系，并积极响应国际会议《生物多样性公约》缔约方大会第七次会议决议中明确提出“鼓励各缔约方、其他国家政府和相关组织为其保护区指定保护区管理分类”的要求，以适应生物多样性就地保护的需要。因此，依据管理目标重新对我国自然保护地体系的既有各类型国家级自然保护地进行分类迫在眉睫。

二

世界自然保护联盟(IUCN) 保护区体系管理分类

世界自然保护联盟(IUCN) 保护区体系管理分类的历史可以追溯至20世纪30年代，从最初的五大类到简单的两大类，再到复杂的十大类直至最后的六大类，历经7次修订和不断完善(图1)，体现了自然保护地体系管理分类的复杂性和时代性。其中，核心的历史进程就是世界自然保护联盟(IUCN)于1994年出版了一份新的《保护区管理类型应用指南》，该指南将保护区划为六大管理类型，明确指出1978 年划分的十大管理分类系统不完善，部分保护区类型之间的差异不太明确，在实际操作中容易混淆等缺点；2007 年5 月在西班牙阿尔梅里亚召开的国际会议“分类峰会”中进行再次讨论修订，类型数量保持不变，但部分名称和内容有所变化，随后于2008 年修订分类工作完成并出版，2013年再版。

在2013年最新版的世界自然保护联盟(IUCN)《保护区管理分类应用指南》中明确了保护区的9 个管理目标，分别为科学研究、荒野地保护、保存物种和遗传多样性、维持环境服务、保护特殊自然和文化特征、旅游娱乐、教育、持续利用自然生态系统内的资源、维持文化和传统特性(图2)，依据这些管理目标等级由高到低将保护区归纳为严格自然保护区/荒野保护区、国家公园、自然遗迹或地貌、生境/ 物种管理保护区、陆地景观/ 海洋景观保护区和自然资源可持续利用保护区六大管理分类(图3)。

由此看出，世界自然保护联盟(IUCN)保护区体系管理分类是根据保护区的主要管理目标对保护区进行分类的，强调的是保护区的管理，有利于明确保护区的功能定位，从而确定其管理政策、管理方式及未来的发展方向，这样可以在国家层面确定优先发展和支持的保护区。而且，该管理分类在以保护区管理目标为主要依据的同时，考虑了保护对象的特点及人类干扰程度，这对于指导保护区的管理工作是极为有益的。因此，这个历经大半个世纪演变确定的管理分类系统能够为世界各国自然保护地体系管理分类提供重要的理论参考，特别对我国目前自然保护地体系构建之初确定管理分类具有极其重要的指导意义。

三

构建我国特色的自然保护地体系管理分类

（一）管理分类指导原则

1.积极借鉴世界自然保护联盟(IUCN)保护区体系管理分类的经验

世界自然保护联盟(IUCN)是自然保护领域的权威国际组织，尤其是在保护区管理分类标准、保护区规划建设和提高管理水平等方面，在全球做了大量的工作，积累了丰富的经验和专业理论知识。世界自然保护联盟(IUCN) 保护区体系管理分类依据保护区管理目标的不同配置和优先次序进行分类，这种管理分类方法能够为一个国家确定优先发展和支持的保护区提供依据，对我国具有借鉴意义。然而，仅仅依据保护区的保护对象来确定支持重点，而不考虑保护区的管理目标和发展方向是不科学的。因为世界自然保护联盟(IUCN) 保护区体系管理分类系统在实践操作过程中具有一定局限性，如管理类型比较复杂、容易混淆，各类型难以准确界定，有时一个类型包含在另一个类型之中，最为重要的是与我国自然保护地的实际情况不对等，因此建议不完全复制而是采取择优补短的借鉴模式。

2.努力遵循我国国家级自然保护地的既有内涵特色

我国目前既有的国家级自然保护地主要有国家级自然保护区、国家级风景名胜区和国家沙漠公园等类型，依据不同类型的分头管理现象在我国已有几十年历史，形成了各自的内涵特色和管理方法。目前，要依据管理目标重新对其进行科学分类，只有在深入挖掘其各自内涵特色的基础上进行概括总结，才能构建出具有我国特色的可行的管理分类系统。

（二）管理分类体系构建

1.我国国家级自然保护地的既有内涵特色分析

我国既有的国家级自然保护地是依据保护对象的重要程度和资源属性进行划分的。由于原有管理机构不统一造成管理目标类似却又被分割为不同类型的自然保护地，同一类型的自然保护地又存在资源保护优先等级和管理目标等级不同而采用“一刀切”的极端管理手法，出现了一系列的问题，进而影响对其的科学保护与利用。例如，我国有些国家级自然保护区由于采用完全杜绝人类干扰的管理方式，造成一些需要人为干预的生态系统或物种得不到适当管理，一些在管理目标能够保持安全的情况下可以适度开展资源利用和生态旅游活动的保护区却受到政策制约。又如，我国有些国家级风景名胜区因盲目追求经济利益而造成过度开发利用，一些应当得到严格保护的区域却未能制止开发建设。因此，为了科学起见，将最常出现矛盾的国家级自然保护区和国家级风景名胜区两个类型的资源保护优先等级与管理目标等级以两级为主，其他以一级为主，这样才能更加科学地指导其依据管理目标进行分类。

(1) 资源保护优先等级分析。

通过对国家级自然保护地的资源保护对象和资源属性进行深入分析，确定其资源保护优先等级，其中国家级自然保护区等级以一级、二级为主，国家级风景名胜区等级以三级、四级为主，国家级森林公园和国家级地质公园以五级为主，其他保护地以六级为主(表1)。

(2) 管理目标等级分析。

通过对国家级自然保护地的既有综合性管理目标、实际保护目标、实际利用目标和公众游憩控制目标进行深入分析，确定其管理目标等级，其中国家级自然保护区管理目标等级以A级、B级为主，国家级风景名胜区等级以C级、D级为主，国家级森林公园和国家级地质公园以E 级为主，其他保护地以级为主(表2)。

2.由资源保护优先等级和管理目标等级衍生管理分类

通过以上对我国各类型国家级自然保护地既有内涵特色的深入分析，确定其资源保护优先等级和管理目标等级，这两个在等级对应类型上基本是呼应的，这些等级的划分为我国自然保护地体系管理分类提供了基础依据，基本形成了具有我国特色的四大主要管理分类。

首先，将资源保护优先等级为一级和管理目标等级为A级的、以国家级自然保护区为主的自然保护地划分为管理目标最高级，称之为国家自然严格保护区。

其次，将资源保护优先等级为二级、三级和管理目标等级为B级、C级的，以部分国家级自然保护区和国家级风景名胜区为主的，以少量的国家级森林公园、国家级地质公园、国家湿地公园等为辅的自然保护地划分为管理目标第二级，称之为国家公园。

再次，将资源保护优先等级为四级、五级和管理目标等级为D级、E级的，以国家级风景名胜区、国家级森林公园、国家级地质公园为主的，以少量国家湿地公园、国家城市湿地公园、国家级水利风景区、国家级海洋特别保护区等为辅的自然保护地划分为管理目标第三级，称之为国家自然特别保护区。

最后，将资源保护优先等级为六级和管理目标等级为Ｆ级的，以国家湿地公园、国家城市湿地公园、国家级水利风景区、国家级海洋特别保护区、国家沙漠公园为主的，以少量国家级风景名胜区、国家级森林公园、国家级地质公园等为辅的自然保护地划分为管理目标第四级，称之为国家自然可持续利用保护区。

3.管理分类具体操作内容

积极借鉴世界自然保护联盟(IUCN)保护区管理分类的优秀经验，同时立足于我国自然保护地既有内涵特色，由资源保护优先等级和管理目标等级衍生管理分类为基础依据，确定我国自然保护地体系管理分类的主要目标和相关操作内容，并根据以往各类型自然保护地的管理经验和实践规划，如《自然保护区分类管理技术导则》( 征求意见稿)、《风景名胜区规划规范》等进一步细化对应的基本指标，增强操作性和执行性( 表3，表4)。

（三）管理分类与现有国家级自然保护地类型的对应关系

按照新的管理分类方法，对纳入自然保护地体系内的国家级自然保护地就不一定都属于国家公园类型，也可能对应为四大管理类型中的任意一个。与此同时，在原有管理机构不统一的行政体系下，区位邻近、管理目标相似却被划分为不同类型的国家级自然保护地，可以将其归并整合为一个管理分类类型，从而保持整块区域生物多样性保护的完整性。总之，我国现有国家级自然保护地类型与这个新的管理分类类型可以理解为两条轴线上的分类，并具有相对应的关系(图4)。两条轴线的分类模式在初期是可以并列存在的，但最终采取以管理目标划分的科学模式，使国家级自然保护地能够依据对应的管理目标确定相应的管理政策、措施等，从而能够更加科学、有效地进行保护与管理，并与世界自然保护联盟(IUCN) 保护区管理分类接轨。

四

结语

依据管理目标对国家级自然保护地进行管理分类的这种新分类方法，改变了我国原有国家级保护地依据保护对象重要程度和资源属性进行分类的缺点，有效推进了各类自然保护地的清理规范和归并整合，为建立以国家公园为主体的自然保护地体系奠定了理论核心内容，从而为实现构建统一、规范、高效的中国特色国家公园体制提供了理论指引。同时，管理分类的类型划定、内容和基本指标应随着我国国家公园体制的实践发展进程进行相应的优化和修订，使之适应时代的发展，就如世界自然保护联盟(IUCN) 保护区管理分类也是经历了大半个世纪的修改完善过程，形成了目前的六大管理分类和具体操作指南。此外，建议原有省级自然保护地对应国家级自然保护地管理分类方法，如省级自然严格保护区、省级公园、省级自然特别保护区和省级自然可持续利用保护区，使之便于对接和管理。

来源：2019年17期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2019年17期

《国家公园体制背景下的自然保护地体系管理分类研究》

 

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