【规划师论坛3】城市新区应对生育新政的基础教育设施规划策略——以上海市浦东新区为例
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本期主题：生育新政下城市基础教育设施规划(下)
【编者按】
2016年以来，随着我国生育新政(“全面二孩”政策) 的实施，新生人口不断增长，城市就学人口不断增长，基础教育设施存在很大缺口，难以满足城市居民对基础教育设施的需求。面对生育新政实施带来的基础教育阶段学龄人口总量、结构和空间分布的变化，如何通过合理的城市基础教育设施规划补足缺口成为规划界关注的问题。本期“规划师论坛”栏目以“生育新政下城市基础教育设施规划”为主题，特组织刊发一组文章，探讨广州、厦门、上海、佛山在生育新政下城市基础教育设施的现状问题、需求变化趋势及规划应对策略，以供读者参考。
【规划师论坛3】
城市新区应对生育新政的基础教育设施规划策略——以上海市浦东新区为例
作者复旦大学社会发展与公共政策学院博士研究生、高级工程师、现任职于上海市浦东新区规划设计研究院罗翔，上海市浦东新区规划设计研究院陈洁在《规划师》2019年第24期撰文，城市居民日益增长的对基础教育设施的需求和设施布局不平衡不充分之间的矛盾，是当代中国城市民生领域的短板之一，城市新区尤为突出。文章以上海市浦东新区为例，分析其当前基础教育设施需求呈现出低龄化、品质化、市场化、国际化等新趋势，提出为应对生育新政下的基础教育设施需求变化，应识别就学人口变动特征，充分兼顾外来人口就学需求。基于此，文章提出以下规划建议：基础教育设施规划编制和调整要因势利导；在研究本地化的基础教育设施体系和标准的基础上，实施差异化分区引导；应运用大数据辅助布局，在空间—时间维度实施精细化管理。
[关键词]城市新区；生育新政；基础教育设施；浦东新区
[ 文章编号 ]1006-0022(2019)24-0019-05
[ 中图分类号 ]TU984
[ 文献标识码 ]B
[ 引文格式 ]罗翔，陈洁．城市新区应对生育新政的基础教育设施规划策略——以上海市浦东新区为例[J]．规划师，2019(24)：19-23．
一
上海市浦东新区就学人口变化特征
（一）总人口结构尚无显著改变
生育新政实施以来，政策效果逐年显现，但是对城市人口结构的影响，目前尚不显著。以浦东新区为例，截至2019年7月，实有人口587.7万，人口规模已达到城市规模分类标准中特大城市体量，对比2016 年和2018年人口金字塔图发现(图1)，2016年0～14岁户籍人口、实有人口统计口径的占比分别为11.2%、10.1%，2018 年上述两个统计口径占比分别提升至11.9%、10.6%，仍然远低于国际标准(20%)，少子化趋势未得到根本改善。
（二）基础教育适龄人口显著增长
生育新政对于基础教育适龄人口规模和结构的影响，正在逐步显现。实施生育新政以来(2015～2018年)，浦东新区0～19岁的户籍人口、实有人口数据虽有所波动，但总体呈上升态势(图2)。分年龄段看，0～4岁婴幼儿、5～9岁、10～14岁儿童的增长率提升相对明显，对相应基础教育学段的设施产生一定压力，但目前矛盾还不尖锐。这是因为在政策初期，各方面的公共服务配套还未结合新政进行完善，尽管有生育意愿的育龄人群占比不低(据抽样调查显示，上海市杨浦、闵行、浦东三区受访的育龄妇女中有约53.9% 的有生育意愿)，但照料压力、养育成本等在一定程度上抑制了生育行为。按目前户籍人口和实有人口综合年均2%的增长率计算，至2035年，户籍人口、实有人口中的0～19岁学龄人口预计将分别增长18万和30万。因此，需充分考虑生育新政长期影响下人口的增长与分布，对基础教育设施进行规划预留。
（三）外来人口就学需求攀升
作为城市功能拓展的活力区域，城市新区有更多的就业机会和相对较低的生活成本，对各类劳动人群具有较强吸引力和吸纳力。外来人口占比较高是城市新区的普遍特点。上海市浦东新区的战略定位决定了其开放高度，其可观的就业机遇与发展前景吸引了多元化的外来人群，外来人口逐年增加。近年来，浦东新区外来人口占比稳定在总人口的40% 50%，几乎与户籍人口持平。
与大多数外来人口输出地相比，外来人口就业的城市新区教育资源相对丰富，但限于政策和经济门槛，随迁子女本地就读比例不高。2018年浦东新区统计年鉴显示，在227万来沪人员中，子女在浦东新区借读或培训的仅有14.5万(占5.4%)。对比本文图1可见，在劳动适龄人口中，外来人口比重远大于户籍人口，但外来务工人口携带子女来沪的比重偏低。换言之，经济和教育条件发达的城市新区，只是接纳了外来务工人口，却没有将优质教育机会提供给其子女。
（四）就学人口变化的区域差异
城区内部不同类型地域，由于发展阶段差异，人口发展存在不同特点。一般而言，中心城区发展成熟，人口密集，生活成本较高。非户籍人员即便工作在中心城区，也会选择在成本较低的周边郊区居住。因此，中心城区人口规模趋于稳定，而郊区人口变化较大。
2018年浦东新区统计年鉴显示，全区约56%的常住人口居住在中心城区，38%的常住人口居住在郊区各镇，6%的常住人口居住在临港新城。北部中心城的人口密度出现了绝对高值，沿江街道的人口密度圈层式由北向南降低，南部新城人口密度由南向北降低。对比2014年人口数据发现，近年来常住人口导入较多的是中心城区周边镇，以及康桥、航头、惠南等外环线周边镇。分析0～6岁儿童千人数发现，高桥镇、张江镇和川沙新镇的比重较高( 图3 ～图5)。人口密度与幼童数量不呈现正相关关系，从另一个侧面反映了城市新区人口分布不均及外来人口子女就学困难。就学人口的空间差异特征，客观上要求基础教育设施规划布局分区施策。
二
基础教育需求新趋势
（一）托育、学前教育需求增长
城市居民对托育和早教服务的需求逐年增长。据上海市幼儿托育服务需求调查显示，43%的受访者表示有托育服务需求，并倾向于全日制结合保育、早教的教养服务。在选择幼托机构的优先考虑因素方面，费用等经济因素已靠后，安全、环境设施和可达性等成为重要的考量因素。
针对0～3岁“社会最柔软”人群的照护问题，2018年4月，上海市在全国率先出台了《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》及两个配套文件，构建“政府引导、家庭为主、多方参与”的0～3岁幼儿托育服务体系。浦东新区0～3岁婴幼儿共约9.5万人，潜在托育需求较高。
（二）品质化需求与多样化办学
近年来，城市居民对教育重视程度和高品质教育的需求日益增长，具体包括基本教育公平均等化和基础教育设施均衡布局。现实情况是，优质学校供不应求，一般学校生源缺乏，形成供需失衡的现象。据《2018 年中国民办中小学行业发展现状及发展趋势分析》，中高收入家庭关注教育质量甚于教育投入，约24%的中国高净值人群( 资产在600万人民币以上)子女就读于私立学校和国际学校。
非公办学校的兴起，一方面满足了上述人群对基础教育的需求，另一方面也是对国内国际人才生活配套环境的完善，有利于城市功能培育和能级提升。浦东新区2016学年的民办学校法人单位共有173家，约占全区学校总量的27.6%，在校生总数约6.3万，超过就学总量的十分之一。此外，还有国际学校14所，含3个示范性高中国际部，在校生近万人，占全市在校生总数的48%。未来，人们对优质民办、国际基础教育的需求量和接受度会持续增加，基础教育设施布局规划应给予重视。
（三）居住空间演变
居住社区是公共服务的物质载体，历史形成的空间格局及城市规划引导下的演化趋势，将直接影响基础教育设施布局。以浦东新区为例，1998年实施住房市场化改革前，居住社区主要集中在沿江街道的工人新村，目前在此居住的多为本地老年人、低收入群体以及外来人口；2000年以来，在市场化机制下，逐渐形成普通商品房社区、高端社区和国际社区杂糅的空间格局，中心城边缘地区、重点新市镇以及临港新城快速增长，现状居住用地容纳居住人口超过500万，居住人口密度达到4万人/平方公里。未来对基础教育设施的新增需求将主要产生在新增居住空间，主要包括解决动迁安置的市、区两级大型居住社区和局部地块的新建商品房，后者因集约用地要求，规划容积率往往较高，新增基础教育设施的需求较大。
（四）租售同权趋势
2017年，住建部等九部委联合发布文件，要求在人口净流入、住房租赁需求旺盛的大中城市，加快发展住房租赁市场。上海市在实施意见中提出：依法办理租赁合同登记备案，通过与居住证和积分制度的衔接，可享有子女义务教育等基本公共服务，初步明确了租售同权。此举为外来人员子女享受公平便捷的基础教育机会提供了制度保障，在规划预留中应早做准备，以满足包含非户籍人口的全口径二孩的就学需求。
三
规划应对
（一）面向本地需求的设施体系和标准
(1) 构建完整的基础教育设施体系。
基础教育设施规划应结合本地特点、符合本地需求和未来发展趋势。对浦东新区而言，首先，要突破办学主体限制，大力推进公办学校完善布局，同时鼓励社会资本办学，形成政府办学、社会办学等多口径办学的模式。其次，完善全年龄段服务，将3岁以下的托育设施设置纳入规划体系，尝试托幼结合、托育独立及结合邻里中心等社区级公共服务设施配置养育托管点等托育模式，并在相关的15分钟社区生活圈要求和控规中加以落实，形成“托—幼—小—中”完整的基础教育设施规划体系。
(2) 重估基础教育设施规模。
目前对基础教育设施总量的规划预估，往往不区分教育阶段，从户籍口径出发，“自上而下”地提出计划，容易导致供需错配。浦东新区基础教育设施规划应对标纽约、伦敦、东京核心城区配置水准，落实上海城市总体规划，响应租售同权政策，在托育、幼儿园、小学和初中阶段应满足全域人口的需求，即从可承载的服务人口需求角度考虑预测设施需求量。
(3) 调整基础教育设施建设指标。
国家规范对基础教育设施用地和建筑面积有详细规定。不同区域客观上存在供地条件的差异，在地方标准上进一步细化优化。例如，《广州市独立用地社区公共服务设施控制性详细规划管理规定》对幼儿园、中小学一般只确定用地面积和容积率下限(中心城区的幼儿园、中小学的容积率不低于0.7，外围地区不低于0.4)；上海市以内环为界，将基础教育用地按0.6 和0.8 的系数折减，中心城区以外的区域和新城、新市镇的基础教育用地按0.8 的系数折减，而建成区用地获取困难，可适当提高学校容积率以满足班级规模容量需求(表1)。
（二）差异化的分区引导策略
结合需求分析，从人口发展特征、现状建设基础和未来发展定位等方面着手，制定有所侧重的分区引导策略。例如，北京市基础设施规划分区按首都功能核心区、首都功能优化区、城市发展协同区和生态涵养发展区等划分；合肥市结合外来人口影响适当调整设施配置标准；上海市浦东新区按存量地区和增量地区提出分区引导策略。
(1) 存量地区：学社共享+复合转化。
学社共享，即学校内设施与周边社区相关公共服务设施的共享。目前我国已推动校园体育设施向社会公众开放，但校园反向利用社区公共服务设施以补足缺口的案例尚且不多。因此，可借鉴美国社区学校经验，区分校区对内、对外两种功能，挖掘周边社区潜在的补充服务功能，在学校建设和改造时明确学社共享资源清单，形成开放融合、双向互利的共享模式。
不同功能、不同学段设施间的复合设置与错峰转化是建成高密度城区适应人口变化的创新策略。首先，不同学段的就学需求高峰并不同时出现，可将幼托与小学、小学与初中、初中与高中等综合设置，按九年一贯制、完全中学等不同类型布局教育设施，便于调配资源；其次，可利用其他教育空间补充基础教育设施，如浦东新区上钢新村街道某小学利用原职业教育学校迁建后闲置的校舍。此外，还应倡导基础教育设施与其他社区公共服务设施转化利用。研究表明，教育、文化、养老等设施邻近或综合设置，具有正向溢出效应，也为应对人口结构变化提供了弹性调整基础。具体操作上，因涉及不同用地类型和权属部门，宜在同一街道或镇范围内实施。例如，浦东新区南码头街道，社区内老龄化程度高，养老设施需求突出，适龄幼儿生源不足，近期政府将辖区内一处幼儿园改建为敬老院。
(2) 增量地区：基本保障+ 弹性调控。
居住用地的增量空间是承接中心城区人口疏解和外来人口就业落脚的主要区域，也是未来基础教育、医疗、养老和交通等公共服务需求的密集增长区。基础教育设施因其纯公益属性和无偿划拨机制，即便对城区空间品质提升有显著贡献，在选地博弈中往往仍处于相对弱势地位。建议参照“基本农田”概念，设立“基本教育设施用地”，并在城区总体规划和控规中给予落实，在保障基本需求用地的基础上，结合规划实施进展和人口结构变化，由规划、土地和教育部门共同研判，进行弹性增减调控。
（三）运用大数据辅助布局
(1) 搭建数据平台推进规划协同。
当前，教育设施布局规划存在“数据分割”现象：教育部门掌握学校和学位数据，规划部门掌握规划用地和建设指标信息，公安部门掌握不同口径的人口统计数据，基层组织(街镇和社区) 了解实际需求和突出矛盾。信息获取不充分、不及时，需求识别滞后，可能造成规划布点和需求不尽匹配、空间利用效率低等弊端。
借鉴纽约、东京建立公共服务设施数据库经验，将所有类别、不同主体的公共服务设施入库，便于优化布局及监管。浦东新区已启动数据平台搭建工作，15 分钟生活圈设施平台和“智慧规土”平台的研究与建设，将居住空间、人口分布和社区公共服务等纳入统一信息联动平台，为规划决策提供更精准的基础数据来源，提升数据可信度，促进规划协同。同时，开放数据权限和需求反馈途径给基层，下一步还将面向公众开放，提升规划协同参与度。
(2) 静态规划向动态规划转型。
大数据平台可以有效辅助规划实施评估，通过更具时效性的人口密度、适龄人口规模、学校建设情况和提供学位情况等数据，明确人口发展趋势和设施需求变化，进一步调整、校核、查漏补缺，优化更新布局，提出改扩建建议，维持规划动态性。借助信息手段，在规划编制实施方面形成“规划编制—规划实施—数据、信息反馈—规划修改( 或修编)—规划实施”的良性闭环。
（四）空间—时间双维度精细化管理
基础教育设施规划作为专项规划，在空间维度上可衔接总体规划布点和控规地块，并落实到用地划拨，精细到地块管控。浦东新区在土地出让前须开展评估(包括养育托管点等设施缺口)，并明确在出让地块内须新增的建筑规模、产权归属及管理要求。
在时间维度上，借鉴纽约、伦敦在每一财政年明确下一年度设施更新和增补决策的模式，通过专项规划编制、管理计划制定及各学段设施制定追踪式行动计划，有序落实教育设施规划，明确学校改造、扩建计划，形成基础教育设施动态更新机制，以便很好地应对不断变化的人口结构和设施需求。
四
结语
“人乃事之本”，人口发展关系兴邦大计，关键环节在教育，并需落实在空间。城市新区、生育新政和基础教育设施，三者在时间和空间上达到适配，需要空间规划人员借助新型信息平台和大数据方法，充分研究人口变化、教育需求和空间供给的新趋势，并在规划编制思路、指标体系和实施策略上突破创新。
来源：2019年24期《规划师》杂志
新媒体编辑：刘晓莹
审读：刘芳
文章全文详见《规划师》2019年24期
《城市新区应对生育新政的基础教育设施规划策略——以上海市浦东新区为例》
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