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【专题讨论25】

韧性城市视角下的新型冠状病毒肺炎疫情解读与响应研究

作者沈阳市规划设计研究院有限公司李晓宇，中国医科大学环境健康研究所所长、博士生导师，沈阳建筑大学城乡规划学博士生导师朱京海在《规划师》2020年第6期撰文，2020年春节前后爆发的新型冠状病毒肺炎疫情已成为新中国成立以来公共卫生安全领域最严重的“黑天鹅”事件。城市作为人口和经济集聚—扩散的主要载体，迫切需要建立起与健康防疫的紧密联系，必须形成“韧性”机制，使其具备有效预警、抵抗冲击、有序恢复甚至提质增效的能力。文章从韧性城市的角度重新审视城市与健康防疫的密切关系，针对重大卫生安全事件对城市发展的多方面冲击，提出全方位建构韧性城市的响应机制，以期为我国新时期城镇化健康发展奠定理论基础。

[关键词]韧性城市；新型冠状病毒肺炎；公共卫生安全

[文章编号]1006-0022(2020)06-0065-04

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式] 李晓宇，朱京海．韧性城市视角下的新型冠状病毒肺炎疫情解读与响应研究[J]．规划师，2020(6)：65-68.

一

 核心概念：“韧性城市”VS“脆弱城市”

“韧性”(Resilience) 源于物理学概念，表示“材料在塑性变形和破裂过程中吸收能量的能力”。自20世纪70年代以来，韧性理念被用于生态学的研究中，表示“生态系统受到扰动后恢复到稳定状态的能力”。后来逐渐应用到社会生态系统、工程系统等诸多领域。

“韧性城市”(Urban Resilience) 是近年来防灾减灾领域使用的核心概念，指“城市或城市系统能够化解和抵御外界的冲击，保持其主要特征和功能不受明显影响的能力”，也认为“面对当前以及未来房地产市场的诸多干扰甚至颠覆力量时，能够承受考验或是顺应潮流并加以善用”，其价值在于面对未来发展的不确定性，城市自我调整适应能力的系统性提升。简言之，就是“当灾害发生的时候，韧性城市能承受冲击，快速响应、恢复，保持城市功能正常运行，并通过适应来更好地响应未来的灾害风险”。

在漫长的农业文明时代，城市本生长于自然、孕育于田园，天然具有“类生命体”的基本结构，象天法地、因地制宜—“韧性”是传统城市固有的“空间基因”。18 世纪以来，三次工业革命造就了工业文明，快速支撑了现代主义城市空间和产业扩张，城市成为世界人口和经济活动的主要载体，但“韧性”的基因更多地被“刚性”的材料所替代。在人们享受城市繁荣与舒适的同时，地震、洪涝、海啸、卫生防疫、危险品泄露和恐怖主义等各类突发安全事件依然层出不穷，尤其是全球大城市的聚集效应正面临着日渐“脆弱”的安全环境。就公共卫生领域而言，世界卫生组织(WHO) 自2007年颁布针对管理全球卫生应急措施的《国际卫生条例》以来，共宣布了包括此次新型冠状病毒肺炎疫情在内的六次国际突发公共卫生应急事件，给全球城市经济社会发展造成了严重影响，在其背后是大城市超强的集聚扩散能力和全球化背景下频繁的人口流动。

随着对工业文明发展的反思，生态文明建设越来越受到重视。党的十八大以来，生态文明建设已经作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，“从经济速度转向经济质量、从人口规模转向人口质量、从固定资产转向研发投入、从城市硬件设施转向城市软环境”，“韧性”正是城市进入生态文明时代需要重新拾起的精神内核。

二

 新型冠状病毒肺炎疫情对城市运行体系的全方位冲击

此次新型冠状病毒肺炎疫情对我国经济社会的影响已经超过2003年的“非典”事件，其以武汉为基点，以直接传播、接触传播为基本模式，依附航空、高铁等现代交通网络体系进行扩散。“纳米”级的病毒具有“千万公里”级的传播能力，尤其在春运这样超大规模的人群流动期间，病毒传播具有了“几何量级增长”的可能性。城市商业中心、文化娱乐场所和交通枢纽等高密度人群活动空间成了病毒传播的“高频”区域。在这样的传播条件下，我国“超大人口规模、超强流动性、超大国土面积和超大消费市场”的城镇化模式无疑面临着巨大的压力与挑战。

在此次新型冠状病毒肺炎疫情爆发之初，各省市陆续启动突发公共卫生事件应急预案一级响应，“有效阻断或减少病毒传播”成为防疫战的关键，并陆续实施禁止集会、学校延假、商场延业、交通管制和社区设岗等一系列措施。这种阻断对“工作、生活、交通、游憩”等城市功能都造成了阶段性的严重影响，是被迫对城市人群活动实施的“逆向操作”。

三

韧性城市建设对突发公共卫生事件的重要能动作用

从国际上看，纽约、伦敦、东京、新加坡等全球发达城市由于总体进入后工业时代，加上近年来陆续遭遇重大灾害警示，韧性城市推进相对较快。我国对韧性城市的研究和实践亦取得突破，如北京成为全国首个将韧性城市建设纳入新一轮城市总体规划的城市，雄安新区规划建设也基于韧性城市方法形成分散组团式结构。总体而言，国内外各大城市对于地质灾害、气候灾害领域的韧性城市研究和实践成果较多，但响应突发公共卫生事件的韧性城市研究和实践相对较少，依然任重而道远。

（一）韧性城市理论建立了“事前预警—事中防治—事后恢复”闭合链条

韧性城市理论在时间维度上覆盖了“事前预警、事中防治、事后恢复的管理全流程”，将城市视为有机生命体，强调城市机能对灾害的系统性抵御、吸收、适应、恢复和学习的能力，以整体防御应对局部恶化、以长期治理化解短期冲击，对于有效响应城市突发事件和可持续发展具有重要意义。

（二）韧性城市技术整合了“工程建设—城市治理—智慧平台”三大体系

韧性城市技术方法在“防止城市脆性断裂”的目标导向下，在“应激—防控—恢复”的基本框架下，有着非常广阔的研究视角和发挥空间，初步形成了市政工程、土木工程、建筑工程、人防工程、城乡规划、城市公共管理和地理信息等多学科交叉的融合创新趋势。以清华大学、浙江大学、中国科技大学、国防科技大学和中国矿业大学为代表，陆续成立了韧性城市实验室或研究所，在防灾减灾、海绵城市及人防工程等方面做出了积极探索。

（三）韧性城市实施涵盖了“科技创新—管理创新—文化创新”相关领域

韧性实际上代表了生命有机体自我洞察、自我恢复和自我建构的能力，是一种积极响应困境的优秀品质。韧性城市的建设需要大量的工程技术、信息技术作为基础支撑，其动员则需要多样、有效的公共管理和社会治理手段。从较长时间维度上看，韧性城市建设也是一种社会文化的养成过程，中华文化中“多难兴邦、玉汝于成”的优秀品质正是在巨大压力下淬炼而成的精神财富。

四

韧性城市规划建设对突发公共卫生事件的响应策略

此次新型冠状病毒肺炎疫情事件看似随机偶然，实则有其内在因果逻辑，应当成为强化城市健康可持续发展的重要契机。尽管经历了改革开放40年大规模的城乡规划与建设实践，但我国城乡规划学在应对突发公共卫生事件领域的理论和实践积累依然不足，应当积极采用韧性城市的理念和方法，以“柔”克“刚”，化“危”为“机”，不断健全城市免疫力系统，以科学理性和可持续发展价值观应对疫情的冲击。

（一）响应之一：空间韧性——平疫兼顾，强化国土安全

首先，在“双评价”阶段即开展城市免疫力评估，将健康防疫规划作为防灾减灾系列专题纳入国土空间规划编制体系，将重大卫生保障设施和安全隐患空间作为刚性底线管控，并结合城市空间结构和人口分布划定防疫分区。

其次，夯实生命线工程，预先做好重大安全事件条件下交通物流、市政能源及通讯保障等生命线工程的应急方案和预留通道，为医护人员、病患人员和物资运送提供保障，确保“甄别隔离、有阻有放、物流不断、信息畅通”。

再次，本着“有备无患、平战结合、保障有力、高效利用”的原则，预留重大卫生安全“非常态”应急集中救治场地，快速补位“常态”公共卫生服务设施；提前研究存量空间的“扩充战备”要求，尤其要做好文体、会展等大型场馆和酒店宾馆的功能应急扩充准备方案，部分城市亦可结合闲置工业厂房和锅炉房制定改造应急预备方案。

最后，在疫情逐渐恢复后，应进一步严控特大城市人口规模，引导“中心—外缘型”空间结构向“网络—多心型”优化，强化生态和绿地系统的防疫缓冲功能，促进副城、新城和卫星城等新型功能区块内的职住平衡，减少日常工作造成的跨区域交通，改变城市中心建设“质密”形态。

（二）响应之二：技术韧性——数据驱动，突破时空障碍

突发公共卫生事件考验着城市的快速反应能力。与2003年的“非典”时期相比，现阶段最为显著的特征就是信息化技术的快速发展。第四次工业革命已出现端倪，云计算、物联网、移动互联网和大数据等信息化技术逐渐得到应用，尤其是信息获取和分析的“即时性”大幅度增强，为医疗卫生业务优化流程、提高效率提供了技术支撑。

近年来，以腾讯为代表的“社交大数据”、以阿里云为代表的“消费大数据”、以东软熙康为代表的“健康大数据”、以北京城市实验室BCL 为代表的“城市大数据”等开展了卓有成效的应用型研究，基于深度学习和即时传感的认知—追踪—刻画方法使得针对突发事件的快速反应成为可能。一方面，应以基础地理信息数据为基础，根据动态网络开源数据和商用数据，建立“第三方数据”测度与发布机构，从“核心密度、迁移轨迹、消费特征”等多方面刻画城市“疾病地图”，耦合分析传染性疾病与城市空间的灰度关联，实时监控各类隔离和疏散产生的流动性变化，预警和评估各类城市公共活动的潜在风险，为医疗设施投放、交通动态管理等重要决策提供依据；另一方面，以5G 平台为基础，积极利用可穿戴设备、可移动检测等智慧医疗新技术，推广远程服务和移动医疗，丰富和完善医疗服务内容与方式，提高大规模诊疗的效率，并降低“接触性”医疗带来的风险。

（三）响应之三：经济韧性——动能转换，催化新兴业态

此次新型冠状病毒肺炎疫情给我国“投资、出口、消费”三驾马车都带来了不利影响，对于零售商业、餐饮、休闲娱乐和旅游等大众消费性经济无疑是“致命性”打击，对教育培训、会议会展、酒店住宿和房地产等行业也将带来较长时间的阵痛期。从韧性城市视角出发，随着新旧动能转换悄然无声地“提前到来”，城市发展动力将进一步与土地经济“分野”，大健康产业、线上教育培训、网络传媒、物联网、虚拟现实、智能和装配式建筑、专用机器人、“无人”服务( 超市、酒店、驾驶等) 以及各类“宅经济”等将迎来成长“风口”，智力要素占有和虚拟空间建设将成为城市经济发展的主战场。

此次新型冠状病毒肺炎疫情在客观上已经在加速城市功能和行业的演替变迁，城市治理和基层医疗服务短板将得到极大关注与快速补足，并倒逼“健康型、智力型、非接触消费型”产业升级。城乡规划编制和审批管理相关环节都应做出快速响应，快速适应“基于科学的、以风险为导向的管理方法”，保障“经济韧性”发挥作用，促进经济快速恢复和转型升级。例如，进一步完善健康医疗体系空间布局，推动国家医学中心和区域医疗中心建设；促进医疗装备等产业园区及单体项目落位，适当降低大健康产业基准地价；倡导土地的混合利用和慢行社区建设，减少非必要的长距离交通；允许居住和商业用地嵌入“青创”与“轻医疗”功能，为大众创新、万众创业等提供包容性发展空间。

（四）响应之四：治理韧性——就近分诊，倡导社区共治

社区实际上构成了防疫与活力恢复的基本空间单元，围绕社区中心的15分钟生活圈是市民活动的“第一层空间”，也是就近参与城市公共活动最频繁的空间场所。因此，应以15 分钟生活圈为基本“防疫单元”，将社区治理与卫生防疫相结合，提高社区基层医疗服务设施供给和服务水平。基于城市空间结构和人口分布，分为防疫大分区和小社区，将发热门诊和检测等功能“下沉”到定点社区医院。就近诊断能够减少疑似病例的空间接触面，并加快病例甄别速度，以空间的分散化换取整体救治的时间，减少交叉感染的概率，最大程度地分担中心医院的救治压力。

此外，街道、居委会要强化居民和基层组织的作用，充分调动社会力量，积极开展宣传教育和治安联防工作。在中国扶贫基金会2015年发布的《中国公众防灾意识与减灾知识基础调查报告》中显示，只有不到4％的城市居民做了基本防灾准备，24.3％的受访者关注了灾害知识，针对重大公共事件的社区共建共治共享依然有大量工作需要开展。

（二）响应之五：学科韧性——交叉融合，促进多措并举

韧性城市理论与实践并非城乡规划领域的“独门秘籍”和“独到理解”，此次新型冠状病毒肺炎疫情造成的危机为学科融合发展提供了新的契机。“城市规划生来就具有多学科协同工作的性质”，应积极借鉴地质学和气象学领域的韧性研究成功经验，促进城乡规划与公共环境卫生、预防科学、土木工程、交通工程、地理信息系统、社会公共管理等学科的融合创新，将韧性城市理论研究快速转化为应用生产力。例如，深入研究光环境、风环境、热环境、安全卫生防护以及特殊空间场所的邻避条件等技术标准，加快制定应急医疗设施的选址和开发建设要求，补足城市健康防疫相关规范标准缺乏的短板，从而进一步推进精细化管理和精致化设计，提高城市的健康水平。

五 结语

现代城乡规划源起于公共卫生事业的发展和对第一次工业革命的反思。1848年英国出台的《公共卫生法》奠定了城乡规划的法理基础，自此城乡规划从权力工具、空间美学向公共政策迈出了历史性的脚步。现代城市规划的诞生，可以说也是对工业革命造成巨大负面影响的“韧性矫正”。直到现代主义规划的鼻祖霍华德在1898年出版了《明天：通往真正改革的和平之路》，开宗明义地阐述了“田园城市是为健康、生活以及产业而设计的城市”。2016年10月，联合国第三次住房和城市可持续发展大会正式审议通过了《新城市议程》，其中将“城市生态与韧性”作为重要议题，明确了“环境领域的生存底线是建立安全、韧性城市，基本原则是降低人工环境的冲击，保护自然生态”。

当前，面对此次新型冠状病毒肺炎疫情带来的巨大危机，以公共卫生与预防医学首当其冲，各学科、各行业都在寻求破解之道，城乡规划从业者更应深刻理解和运用韧性城市思维方法，将“平时建设—疫时响应”有机结合，促进“建设可持续和具有抵御力的城市”，推动生态文明导向下的城市现代治理历史进程，为弥足珍贵的城市健康生活贡献力量。

来源：2020年06期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》杂志2020年06期

《韧性城市视角下的新型冠状病毒肺炎疫情解读与响应研究》

 

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