|全网首发|【专题讨论21】空间联动发展和城市“升维”规划管治研究——对城市突发公共卫生事件的规划思考与应对

Original 唐源琦赵红红规划师杂志 2022-05-16

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【专题讨论21】

空间联动发展和城市“升维”规划管治研究——对城市突发公共卫生事件的规划思考与应对

作者华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室博士研究生唐源琦，华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室教授、博士生导师，城市规划与环境设计研究所所长，亚热带地区城镇规划设计学术负责人赵红红在《规划师》2020年第6期撰文，在全球化大趋势下，城市之间的物理边界已模糊化，在突发公共卫生事件时城市群俨然成为“安全共同体”。为了应对城市公共卫生事件和实现新型城镇化城市的可持续发展，文章首先在区域发展模式上提出空间联动( 四级联动)，即全国联动、城市群联动、片区联动和社区联动，以加强空间面对公共卫生事件的防疫制动关系，建立资源的联动分配和共享机制，形成全国的网状防疫结构体系。其次，在满足城市高维度的自身发展规律和主体人的能动性需求上，提出从智慧城市和韧性城市两大方面对城市进行“升维”规划管治。最后，在城市发展指引上提出生态健康理念和意识观念的转变，实现“术”与“道”融合的应对策略。

[关键词]城市群；城市“升维”；公共卫生；韧性城市；健康城市；韧性社区

[文章编号]1006-0022(2020)06-0044-06　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式]唐源琦，赵红红．空间联动发展和城市“升维”规划管治研究——对城市突发公共卫生事件的规划思考与应对[J]．规划师，2020(6)：44-49．

一

公共卫生事件的相关阐述

（一）城市规划与公共卫生事件的缘起

现代城市规划与公共卫生的关系源远流长。不论是说公共卫生事件推动了近现代城市规划的起源，还是说城市规划起源于人类对健康的诉求，几百年来城市规划总是在为城市公共卫生做应对与治理。18 世纪中叶，工业革命导致伦敦人口剧增，一方面城市在快速扩张过程中完全以机器高速运转为准则，导致城市空间杂乱、基础设施破败；另一方面工人们生产生活的环境卫生条件极其恶劣。19世纪中叶，源于印度的霍乱4 次肆虐英国，1848年英国出台了《公共卫生法》。1849 年流行世界的鼠疫再次席卷欧洲大陆，造成大量的人口死亡和巨大的社会恐慌。1860年，英国逐渐认识到城市卫生环境的重要性，并开始实施一系列改良贫民窟的计划。出于卫生与商业方面的思考，法国在1853年开始了由霍斯曼主导的巴黎重建计划。公共卫生运动、环境保护运动和城市美化运动贯穿于近代西方城市化的全过程，突发的公共卫生问题推动了现代意义上城市规划的诞生。

（二）空间规划与公共健康的羁绊

促进人类健康是城市规划的重要任务，环境与公共健康的关系影响了20世纪初现代城市规划的核心理论——田园城市理论。但随着医学领域“细菌说”的突破，公共卫生研究重点从空间环境建设转移到细菌学研究。自20世纪70年代开始，公共卫生又着重关注物质空间环境对个体和公共健康的影响[。1986年，世界卫生组织启动的“健康城市项目”在空间环境实践方面将健康城市建设计划推向全球，引发了广泛的健康城市规划研究。20世纪90年代，美国引领的“健康与规划设计”蓬勃兴起，突显了空间环境因素的干预作用，城市空间环境成为健康支持的重要内容之一。人们普遍意识到“只有通过整体的形态规划，才能摆脱城市发展现实中的困境”，公共卫生离不开空间的支持。2002年，美国开展“设计促进积极生活计划”研讨，强调通过多层次的空间环境要素规划设计促进市民开展体力活动。2010年，美国将城市规划与环境设计作为落实公共健康理念的主要学科，率先提出“纽约市城市公共健康空间设计导则”，引导市民体力活动行为和生活方式，并最终促进城市健康发展。

2006年，我国国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》，初步建立了我国公共危机管理体系；2017年，国务院又颁布《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，标志着我国的应急管理体系进入了新的阶段。党的十九大提出了生态文明建设的根本任务，在哲学价值取向上以提供高品质公共服务取代“惟GDP 论”，在内容上回归到治理、管理城市的卫生和空间环境问题。

（三）中心城市与疫情发生的悖论

高人口密度和大规模人口聚集加剧了病毒的扩散感染。以流感为例，一个城市中被感染的人数大约与城市的人口规模呈1.15次方的超线性关系，这是科学的数据关系，但不是事实的全部，人们不能因此而否定“中心城市”的发展。吴良镛先生常说“城市是一个复杂的巨系统”，关键是如何将城市建设成高质量的公共卫生服务地区，而不是通过限制城市规模来解决疫情的传播问题；人类的行为方式、聚居形态、城市管治标准以及发展过程中对生态自然的思考才是“城市病”的根本原因。突发公共卫生事件先后发生在中心城市或特大城市，这既具有偶然性，也具有必然性，值得反思：城市如何面对精细转型发展的挑战，不仅仅是在经济方面，更多的挑战是在社会层面。以往人们较多关注的是城中村、社会治安及环境污染等问题，那么在我国转型的城镇化道路上，病毒疫情的传播将成为城市健康的重要病症。

中心城市和城市群正在成为现代城镇化的主要空间发展模式，城市群联动发展是治疗“城市病”、满足社会及经济发展的必经之路。在城镇化战略层面，应继续坚持以城市群为主体的形态以及以优势地区、中心城市为重点的总体方向，这是符合世界发展趋势与普遍规律的。城市生活、生产的各类要素合理流动和高效集聚，是发展的必然结果。如果采取高效的、精细化的区域协调防控措施，可以有效将疫情传播面减小到最低程度，同时这也取决于区域联动联控的力度和水平。

二

空间(城市群) 联动发展

（一）城市群联动发展的必要性

(1) 卫生安全防疫需求：病毒( 新型冠状病毒) 传染是依附人的流动而传播的，由于交通体系的发展，城市群已经成为人们流动迁徙的高频地域范畴。同时，在高效社会“流”动的今天，城市区域空间关系的变化直接影响着人的流动方向，已经不存在地方性传染病毒，在突发公共卫生事件时城市群俨然成为“安全共同体”。在全球化、区域一体化下，没有限定的物理空间边界，这也是当代卫生防疫的困难点所在。城市空间结构关系和空间应急模式直接影响着疾病的蔓延，在重大突发公共卫生事件面前，区域内没有城市能独善其身，因此应建立有效的区域联防联动机制，防止意外事故的扩张与蔓延，从行政防疫转变为空间网防疫(包括信息网络空间)。

(2) 资源联动需求：城市群联动实现了资源共享，中心城市的空间和人口规模都比较大，在经济发展、医疗卫生条件及应急能力方面都要明显优于周边地级城市，甚至呈现悬崖式差距，这是全国普遍的发展问题。经济单维度甚至是“单向性输出”的城市空间关系，严重缺乏协作联防的机制，不但是不科学、浪费城市空间资源的发展模式，而且在突发事件发生时，周边城市无法主动参与联防，大大削弱了城市的防疫能力。

(3)发展规律需求：在全球化背景下，经济及城市交往已经突破地理空间格局，要实现新型城镇化的持续稳定发展，城市群是最根本的共同体。“十一五”规划纲要提出，把城市群作为推进城镇化的主体形态，城市群是区域协调发展的空间单元。2019年8 月26日中央财经委员会议指出，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，新形势下要促进区域协调发展，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济与人口承载能力。根据职能与天然的地理空间关系，空间联动主要有“四级联动”机制，即全国联动—城市群联动—片区联动—社区联动。四级联动能实现横向与纵向的网络联动关系，满足现代城市的发展和防疫制动要求。全国联动是发展导向保障；城市群联动是空间联动的核心内容；片区联动是加强生产生活基础设施的建设；社区联动是全民联动的基本单元。四级联动可以加强空间面对公共卫生事件的防疫制动关系，建立资源的联动分配和共享机制，形成全国的网状防疫结构体系(图1)。

（二）全国联动

在全国联动层面，需要解决的是跨省联动机制问题、跨区域的疫情防控重大问题，尤其需要从国家战略高度重视中心城市及城市群针对疫情做出的防控措施。例如，制定紧急状态下医疗扩容的空间资源和重要物资运输通道预案，结合疫情危害程度和发展阶段实施梯度隔离的空间策略；在跨区域人员流动管理、跨区域疫情监测预警及跨区域财政资金调配等重大问题上进行全国调动。在新型城镇化转型发展背景下，要加强超大城市公共卫生空间环境及防疫治理方面的统筹工作，具体结合详细规划和专项规划落实部门间的协作，提出全国国土空间综合防灾网络布局、主要城镇群灾害风险应对策略；落实公共卫生重大战略部署和各级国土空间规划的应急预案。在疫情期间，国家权威机构要做出声明及鼓励，把握好全国疫情的基调战况，协调好“政府—社会—市场—公众”的关系，建立自上而下、自下而上双重防疫机制。

（三）城市群联动

在城市群联动层面，不能只把关注的重点局限在经济合作、生态治理等看得见的领域，还要强化公共卫生安全的保障；建立城市群联防管治防疫机制，构筑“多节点布控”的防护网络平台。首先，要整合城市群的资源要素，从资源保障、信息沟通、风险预警、应急协调和恢复重建等方面着手，实现反应迅速、资源利用率高的应急协同联动模式。其次，要建立联合防范意识，注重城市群联动的法治支撑与管理。同时，需要注意不宜过度集中在现有的少数几个城市群，应该开拓新的城市群缓解全国不均衡发展的问题。

城市群联防的重点是精准监控和及时切断病毒蔓延，并有效处理和调整疫区的疫情。在交通方面，应加强对城市综合交通枢纽和对外交通运输等的管制，审视现有输出输入人流的管理办法，结合新的技术探索人流、物流管控办法。杨保军指出，公共卫生的区域联防联控机制需要突破部门、实现上下联动；医疗资源配置要以城市群为单元，与城市群的形态相匹配，不能囿于传统的“中心—边缘”格局和“城—镇—村”等级体系，而应更加网络化、多中心化。

（四）片区联动

在片区联动层面，需要结合城市每一个防疫片区形成联合体，注重疫情防控片区的联动管治，依靠地方政府及社会力量形成分区防治，整体从空间上做出更加合理的调动和相互支持。片区之间应建立常态化的监测、医疗防护以及救助、后勤保障等协作体系；深入各级党委党支部组织，开展疫情防护网格化管理工作；结合物流、快递公司等配送渠道，建立城市内部具有层级性的疫情防控体系。同时，借鉴武汉“火神山”医院和“雷神山”医院的经验，统筹整理各片区的医疗资源和规划筹备防疫站点，构建全市片区联动的防疫网，从而提高城市的卫生防疫能力和应急时效。

（五）社区联动

社区联动作为“第一道预防线”，是时效性高、维护社会稳定及公众参与的核心圈层。在此次新型冠状病毒肺炎疫情防控中，社区联动发挥了重要作用，社区工作人员承担起宣传、统计、体温监测、场所消毒、邻里协调和心理疏导等大量工作，成为社区疫情防范的核心队伍。

在社区联动层面，应根据社区群体的类型差异需求，围绕居民15分钟、半小时生活圈等“生活行为空间圈”，布局社区重要设施；结合街道社区和村委会管理架构，联动公安派出所、社区卫生服务中心及社区商业服务公司等组织机构，提高应急管理工作的精准性和及时性。在日常，通过空间环境的营建，提升社区环境卫生，促进邻里日常交流，保证居民户外活动质量，打造和谐社区；在疫情时期，可将小区作为疫情防控的公共空间单元，在必要时进行人流管制，防止疫情输入、蔓延和输出，紧紧依靠人民群众坚决打赢疫情防控阻击战。在医疗方面，实行“分级诊疗，社区共治”，提高基层在医疗基础环节的能力水平，实现社区分散诊断与医院集中治疗的适当分离，减少交叉感染的概率；发挥社区宣传、监督和协同的作用，加强社区协同联动管理建设，增加社区归属感。

三

城市“升维”规划管治策略

在全球化背景下，先进的科学技术、发达的交通体系促成全球物流、人流的高速融合，使得病毒的传播没有物理边界的限制；加上现代城市应急系统薄弱，无法及时实现对病毒蔓延的有效控制，这对于全球城市网中的枢纽节点——“超大”城市而言更是如此，因此公共卫生事件下城市的“升维”发展迫在眉睫。

（一）城市发展的“升维”需求

疫情的挑战不仅来自病毒，还有来自对城市的认知及其管治问题。城市传统空间维度低，空间与社会运作方式、业态、人的行为活动及文化形态等的关系呈现为一种“分离式”共同运作方式，或者是一种低维度简单的直接关系，其内在的复杂联系没有被发掘。随着城市发展转型、精细化发展时期的到来，急需对城市进行“升维”规划及管控，让城市各种功能及运作形态之间实现“高维度协作”模式。高维度协作是城市空间精细化发展的一种必然现象和需求，事物之间的关系可以被更加清晰地关注与分析。高维度城市能有效提高城市的反应能力，如近期以腾讯、百度为代表，以“时空大数据”为技术工具，采用基于深度学习的城市时空认知—追踪—刻画方法，让快速反应成为可能。

一方面，城市生活质量渐渐提高后，人们对公共空间的品质、生活服务的需求及健康的要求越来越高，在成长需求、文明进步上其心理维度已经提升。依据场所理论，想要空间对城市及人的行为有引导、教化的作用，那城市维度则需要提高。另一方面，城市维度的提升是城市自身发展的规律或需求。例如，在此次疫情爆发初期，武汉市红十字会被庞大凌乱的社会捐赠物资“压垮”，后转由专业商业物流企业接手，捐赠物资可通过现代物流系统追踪流向，为防疫提供了关键的物资保障。作为城市的“新”维度，物流经升级后与“生活健康”产生了关系，以崭新的职能被大众所熟知。

当突发公共卫生事件发生后，物流可以承担关键的社会职责，是人们离不开的一个城市“维度”。“升维”的目的是满足新时代人民的基本需求与保障。例如，应将“升维”的物流组织及规划纳入超大城市预防体系之中，同时虚拟的物流空间规划也应纳入国土空间应急规划中。城市中的各种“流”都在不断升级，物资更丰富、空间形态更多元，需要被认知的关系更复杂。在新型城镇化下，城市的维度需要在人们、城市规划及决策者们的认知观里被提升，并运用到城市的建设和运营管理中，这样才能满足城市的自身发展和人民对更高要求的追求(图2)。

（二）智慧城市引领“升维”

1.信息智慧平台

网络信息可以说是现代城市“高维度”的一种运作形态，信息流表现的关系具有线性、非线性的特征，甚至有多维的复杂空间关系。当前，应大力推进全国智慧城市、智慧社区建设，以国土空间基础信息为规划引领，依托人工智能、大数据、遥感、全球定位系统和地理信息系统技术，搭建信息互联、数据共享的智慧平台，动态多元地监控突发公共卫生事件并提升应对能力，实现空间优化、信息共享，为智慧城市的管理提供三维应用和支撑。从智慧规划到智慧城市，以智慧城市提升空间维度的规划和管治，可以促进信息化建设与城市空间发展之间的深度融合，实现城市治理从碎片化治理到系统性治理，从分散治理到高维度城市群协作，从经验治理到精准治理。在城市信息智慧平台的基础上，应全面提高包括卫生传染病等各类公共安全风险的监测预警水平，建成综合减灾与风险预测管理信息平台。

2.数据分析及监控防疫

①疫情防御：监测分析疫情高危地区、易感染( 特殊) 人群和城市公共卫生相关事件，加强对城市人口(弱势群体、流动人口) 脆弱性、社区脆弱性的研究，对城市潜在的突发事件和公共危险进行智能化预警，并提供科学的对策建议，实现国土空间与城市规划、建设管理的工作协同及跨时空对比分析。②疫情管治：研究人口流动和疫情时的空间演化规律与趋势，借助智慧城市大数据等计算机手段和分析方法，加强对城市运行状态的动态监测和模拟仿真，分析社会形态和城市空间的关联性特征，实现全方位的“人、地、空间耦合互动”信息追踪和共享。这样不仅利于合理划定疫区等级，避免刚性管制，还能缩短应急反应时间，在最快的、有效的时间内进行防疫。

（三）韧性城市延展“升维”

1.韧性城市的营建

韧性城市需要考虑常态和疫时两个不同阶段。如果将城市常态看作是一维、二维甚至是简单的三维空间(时间作为被察觉的四维空间)，那么新技术、大数据及信息化带给城市的变化就是五维空间，而韧性空间就可以被理解成是“零维”空间，是一种具有无限可能性的状态。面对公共卫生安全事件，不仅需要刚性、基本的保障和迅速的响应运作机制，还需要韧性空间作为支持和补充，让各种应急机制得以高效实现，这就是韧性空间对“升维”的延展功能。

城市发展要具有前瞻性，建立平战兼顾的城市防疫体系；应对城市发展的不确定性，探索未来发展的“留白”预案，实现城市韧性和可持续发展。一是加强城市安全风险评估，对城市的空间形态、政策、运营等基本要素及公共安全现状进行分析，按照科学的评价体系，预测城市潜在的突发事件、风险及相关数据或提供可视化的依据标准。二是提升应急设施及物资保障。针对高风险地区，应提早编制相关规划并落实，保障重大疫情发生时的及时响应。在城市管制方面，要把防疫应急保障工作纳入城市建设和日常管理评价指标中，强调高质量的落实与维护，确保疫情发生之时的运筹帷幄。在设计方面，创造弹性设计方案，实现平战兼顾，节约资源。三是优化应急产业布局。根据城市风险评估，有针对性地进行应急产业(应急医疗、生命救护等) 的专项规划，提高城市应急准备与支撑能力。同时，完善城市后勤网络通讯、基本生活物资流通体系。

2.韧性社区的建设

韧性社区的建设是城市韧性发展的坚实基础。智慧“云”社区作为韧性社区的“牵引”，应将其纳入健康城市规划的框架中。在日常，可以运用智慧“云”大数据平台，及时对社区居民开展宣传和文化活动；统计人员信息并及时更新，掌握病例跟踪等基本信息，同时可进行数据预测等。在疫情时期，加强数据动态监测、人员排查，掌握物资需求情况，提升应急管理的效率。当前，应充分发挥社区智慧平台信息的根基作用，打通不同部门的数据壁垒，努力实现在最基本生活层面、最小范围内解决居民最根本的问题，提高城市治理的效率。

四

新型城市发展观指引

（一）以健康城市为准则

世界卫生组织给健康城市的定义是：“健康城市应该是一个不断开发、发展自然和社会环境，并不断扩大社会资源，使人们在享受生命和充分发挥潜能方面能够互相支持的城市”。我国“十三五”规划(2016—2020 年) 首次将“健康中国”上升至国家战略高度。如何应对公共健康危害，实现健康“公共性”将是未来我国社会发展面临的核心问题之一。健康城市是支持城市宏观和长远发展的公共健康保障系统，其以绿色生态为主要理念，注重低碳生活方式和生产方式，采用以健康为核心的更安全、高质量的城市现代化模式。

健康城市通过城市社会的要素( 交通、产业、居住、生态、空气及环境质量) 等，在空间场所中作用于社会文化及意识形态；通过塑造城市环境，影响个人生活方式及行为的判断和选择，进而反映社会城市的健康。城市健康空间对于公共卫生疫情控制可以起到重要的空间载体支持作用，空间健康体现在空间功能布局的合理性，以及空间对人的行为的积极引导作用上。

（二）以意识观念为根本

1.“生态存在”观念

在多数情况下，城市突发公共卫生事件产生的根源在于社会意识形态及社会背后所隐藏的文化观念导致的城市问题。目前，社会对绿色生态环境的保护意识还很淡薄，对公共卫生防控知识了解不足，在大众的价值体系里，仍然将动物看成是依附于人的存在，认为环境和资源本就属于人，未将其他生物的健康乃至生命与人同等对待。石楠指出，“公共卫生突发事件表现的是人得了病，但背后是人与自然的关系病了”。对于大自然，人们缺少应有的敬畏和善意，更多的是肆意掠夺与破坏，为了自身的需求，破坏大自然的免疫系统—生态平衡。面对这些，人们还是应该少一些人定胜天的狂妄，多一些与自然和谐共生的意愿。

城市发展与大规模传染病的流行均有其自身规律。作为具有主观能动性的人，在城市建设过程中应充分了解并顺应这些规律，保持对自然和客观规律的敬畏之心；从价值源头深刻反思，包容不同生命物种、自律个体行为及协同多元文化方式，将“生态存在”的观念作为人类认识的核心内容，构建可持续的健康环境发展观。

2.“公民意识”观念

“公民意识”核心是一种现代价值观的表现，具有国家民族、权利义务及道德文明等显著的公共性意识。在城市或者社会遇到突发情况时，“公民意识”表现出的是一种主人意识和公共责任感，具有保障社会的功能，有利于构建创新型城市人与自然的和谐环境。其是主观能动性意识的升级，是城市建设中多角度思考的认识观。不管是平时，还是疫情发生时，“公民意识”都能对权利和责任进行对等，从而更利于形成全民联防战线。

五结语

对于当下城市特别是中心大都市，城市群联动发展机制与城市“升维”规划管治是从城市规划视角对城市突发公共卫生事件防疫的两大重要策略。空间精细化发展将协助城市“升维”，城市空间建设由重“量”的粗旷式发展向重“质”的精细化发展转变。首先，精细化空间的设计是空间层次的提升，能创造更适宜人生活的场所；其次，精细化的空间管理能加强空间要素的关联性，精细化不是简单地“细”化，更多的是在空间结构和要素关系上的多维度升华，让事物在精细的网状空间关联中能更加有序地按照科学规律运作，同时空间的精细化能提高防疫的精准性和有效性。

比尔·盖茨在TED演讲中说到，面对大规模病毒疫情的爆发，“全世界都没准备好”，说明当下城市的发展模式和管制办法并不是最理想的状态，需要及时调整。现代化城市的可持续发展对城市规划提出了更高的要求，要解决的并不仅仅是现存城市中可见、明显的问题，而是要先行一步，为未来的危机提供预案，为未来而规划。同时，未来的日常生活空间、生活理念及方式，不再是微不足道的，必将会影响人与自然和谐共存的关系以及城市安全应急系统。因此，应将规划职能、全民日常行为与信息技术联合，将城市规划作为引导民众、服务民众的公共政策；在城市管理工作中要增强规划“全民安全健康”的宗旨，在城市突发事件下展现现代城市规划的统筹优势和新型城镇化的科学性。