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【专题讨论7】

应对重大疫情事件的跨区域联防联控机制探讨

作者北京清华同衡规划设计研究院有限公司总规中心新型城镇化和战略规划研究所所长欧阳鹏，北京清华同衡规划设计研究院有限公司总规中心新型城镇化和战略规划研究所刘希宇，北京清华同衡规划设计研究院有限公司总规中心新型城镇化和战略规划研究所钟奕纯在《规划师》2020年第5期撰文，应对重大疫情事件，需要建立协同、高效、精准的跨区域联防联控机制。文章基于新型冠状病毒肺炎疫情的观察分析，全面梳理国内外推进跨区域联防联控的主要举措和经验，并对国内外在推进联防联控工作方面的差异进行比照分析，在此基础上提出应对重大疫情事件的跨区域联防联控的主要思路，旨在为其他同类事件的防控治理提供参照，为提升我国公共卫生防疫及应急管理现代化水平提供决策参考和启示。

[关键词]跨区域联防联控；重大疫情事件；新型冠状病毒肺炎疫情

[文章编号]1006-0022(2020)05-0061-06

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]A

[引文格式]欧阳鹏，刘希宇，钟奕纯．应对重大疫情事件的跨区域联防联控机制探讨[J]．规划师，2020(5)：61-66．

一

应对重大疫情实行跨区域联防联控的必要性和重要性

新型冠状病毒肺炎疫情防控的焦点问题之一，就是如何有效控制和阻止传染病疫情的跨区域流动及传播。每增加一处疫情感染的地域，就会成倍地增加疫情大面积传播的风险和疫情防控的难度。如同一枚硬币的两面，在常态化状况下，越是人员流动频繁的地区，往往越有经济活力；但是在疫情传播情境下，这些地区往往也是病毒传播最为迅猛的地区。所以，以中心城市为核心，与周边城市人口经济高度紧密联系的都市圈和城市群地区，往往成为区域疫情传播的高危地区，同时也是疫情防控阻击战的主战场。

实际上，人口的大规模流动并不必然带来疫情的大面积传播，主要还是取决于区域联防联控的力度和水平。如果有强有力、精细化的区域防控措施来应对，至少可以将疫情传播面减小到最低程度，避免形成大面积连锁反应的风险。从实际情况看，由于我国各区域在经济发展水平、医疗卫生条件、应急管理能力和城乡居民素养方面存在巨大差异，各区域公共卫生防疫和跨区域联防联控水平参差不齐。在此次新型冠状病毒肺炎疫情防控阻击过程中，很多地区经常出现跨区域疫情监测预警响应滞后、信息交流不通畅不及时、医护资源结构性短缺、联防联控精准度不高和防控节奏与力度不合理等问题，在很大程度上影响了疫情防控阻击的成效。

二

国内外推进跨区域联防联控的主要举措和经验

（一）中国

1.重点城市群层面

长三角、京津冀、粤港澳大湾区、成渝等城市群是中国人口和经济高度集聚、要素往来极为频繁的地区，城市间的紧密联系也带来了较大的疫情传播风险。在此次新型冠状病毒肺炎发生期间，这四大城市群均较为及时地建立了相应的跨区域联防联控机制，积累了较为丰富的实践经验，值得其他地区参考和借鉴。

(1) 长三角城市群。

其一，两次召开联合视频会议，分阶段、分重点建立协同联动工作机制。在疫情形势严峻时期，长三角地区于2020年2月7日召开第一次联合视频会议，明确了近期联防联控合作事项，确定由三省一市常务副省(市)长牵头负责常态沟通协调，建立起“确诊和疑似病例密切接触者信息快速沟通、健康观察解除告知单互认、重大防疫管控举措相互通报和省际协调事项交办单、重要防疫物资互济互帮、供应保障和恢复生产人员物资通行便利”“医疗诊治方案共享和危重病人会诊、应对长三角公共安全事件和应急管理工作”等“5+2”协同联动工作机制。随着疫情形势逐渐好转，于2月27日又召开第二次联合视频会议，围绕统筹疫情防控和经济社会发展，进一步合作建立了5项工作机制，即“健康码互认通用、产业链复工复产协同互助、企业复工复产复市就业招工协调合作、跨区域交通等基础设施加快落地协同会商、疫情防控特殊时期区域经济政策协调通报”。

其二，信息实时共享、物资互济互帮、医疗救治合作，多措并举携手抗疫。首先，依托大数据等新科技手段及时掌握人员流动及健康信息，实现地区间的疫情数据互通与信息共享，联合筑牢线下“防疫墙”和线上“防疫网”；其次，制定长三角联防联控重要防疫物资互济互帮工作方案，建立三省一市情况通报机制，编制长三角重要防疫物资产能清单；最后，通过地区间的医疗诊治方案共享、跨区域远程会诊和救治工作制度交流等方式，共同提高治愈率。

其三，协调复工复岗、异地接工返岗、保障人车通行，共同推进经济社会稳定发展。首先，由长三角区域合作办发函至各地政府，或者由各地工信部门之间直接发函，协调跨区域产业链上下游企业复工复产。其次，积极对接重点劳务输出地区，通过向铁路部门申请开通外地复工人员专列，组织专车、专机等方式，接回外地员工返岗复工；同时，由政府部门主导、相关企业参与及中介公司配合，派出外出招工队伍，前往疫情低风险地区定向招聘。最后，联合实行人员车辆互认通行机制，如发放“长三角疫情防控交通运输一体化货运车辆通行证”、“工作通勤证”和人员车辆互认通行“两书一证”等，有效解决省界人员和车辆道口通行的有关瓶颈问题。

其四，利用数字技术实现不同地区防疫和复工的差异化管控。浙江省推出了“一图一码一指数”的策略，管理各区县的疫情。其中，“一图”即疫情图，对各区县的疫情风险状况进行分级评价，作为是否复工复产的决策依据；“一码”即健康码，分为红、黄、绿3种二维码，作为个人健康凭证，仅绿码持有者能自由流动；“一指数”即精密智控指数，由管控指数和畅通指数构成，对各设区市进行评价。

(2) 京津冀城市群。

其一，出台联动机制方案，编制互助事项清单，建立疫情联防联控联动工作机制。京津冀三省市构建了政府层面协调、各专业部门对接和协同办统筹的协调机制，共同提出并细化了京津冀疫情信息互通制度、引导人员有序流动制度、生产生活保障物资通行便利制度、区域产业链配套企业和重点项目复工复产制度等10个方面的制度措施，编制了需要各地相互支持的事项清单，涉及人员流动引导、物资保障、交通防疫和企业复工等，共38条。此外，三省市卫健委也共同建立了疫情防控沟通、信息共享、疫情防控会商、疫情协查管控、诊疗方案共享和危重病人会诊5项协作机制。

其二，针对重点跨界地区采取特殊的通行制度，保障跨省通勤人员出入便利。北京与三河、大厂、香河等环京6个区县通过“一信、一卡、一证”的通行管理方式，保障跨省通勤人员出入便利，避免重复隔离( 即持有工作证明信、体温监测卡和出入通行证者便可通行，无须再次隔离)，并且推动了环京周边地区实现通勤人员14天隔离政策统一标准及政策互认。此外，重点跨界地区(如“通武廊金三角”地区—北京通州、天津武清和河北廊坊)组织召开了疫情防控联动协调会，并签署了《三方联动机制协议》，开展联动执法工作。

其三，构建疫情数据融合共享平台，实现三地疫情数据互认互信。北京推出了小程序“健康宝”，支持手机登录支付宝查询健康状态，并在京津冀地区建立统一的技术标准，推动相关数据在三地的互通互认，作为复工复产和日常出行的参考。

其四，推动跨区域供应链配套企业复工复产。京津冀三地政府共同协调推动北京重点企业( 如奔驰、小米和京东方等) 在津冀的配套企业复工复产，统筹推进疫情防控和经济社会协同发展。

(3) 粤港澳大湾区城市群。

其一，沿用“非典”后建立的粤港澳三地传染病联防联控联席会议制度和《突发公共卫生事件合作协议》。自2003 年“非典”事件之后，粤港澳三地建立了传染病联防联控联席会议制度，并于2006 年签订了粤港澳三地《突发公共卫生事件合作协议》，制定了定期会商制度、每月传染病疫情通报制度、突发公共卫生事件信息的交换和通报制度等。新型冠状病毒肺炎疫情发生后，三地政府按照联席会议制度和合作协议的要求进行沟通、协商与交流。

其二，珠澳两地加强信息共享，携手共筑海关口岸联防联控机制。首先，及时召开紧急会议，建立两地联防联治机制，实施每日定时、多轮通报制度。其次，建立纵横贯通的沟通联系网络，横向贯通已有的跨境口岸合作、警务合作和医疗转诊机制，纵向向上可达珠澳两地主要领导，向下可达医护人员和基层社区、村庄。再次，珠海采用电子申报等方式统计出入口岸的旅客健康信息，并及时将信息推送至澳门。最后，海关口岸开通专用窗口和绿色通道，为防疫物资、民生物资运输搭建特殊通道。

(4) 成渝城市群。

其一，签订疫情联防联控工作备忘录，建立联动工作机制。2020 年2 月26日，经重庆市政府、四川省政府签署的川渝两省市《协同加强新冠肺炎疫情联防联控工作备忘录》正式执行，涉及疫情信息动态互通共享、人员流动互认互通、两地务工人员安全有序返岗服务协作、应急生活物资互帮互济、共保物资运输车辆通行、合并撤除交界处防疫检查卡口、社会治安联合管理、完善两地卫生应急联防联控长效机制8个方面。

其二，推出电子健康证明，实现两地互认。重庆推出了“渝康码”，可线上申报健康证明，并实现了与四川省的互认，方便跨省人员流动。

2.国家层面

在组织机制方面，由国家卫健委牵头，成立上下联动、跨部门协作的疫情联防联控工作机制，通过印发通知指南，以及赴各地进行调研、督查、指导等方式，在全国范围内联合推进联防联控工作。共有32个部门成员单位，设疫情防控、医疗救治、科研攻关、宣传、外事、后勤保障和前方工作等工作组，分别由相关部委负责同志任组长。各地各系统也根据实际情况成立了联防联控机制，进行信息及方法共享。国务院先后就社区防控、心理援助、消毒操作、企业复工复产和生活必需品稳产保供等重点方面印发通知，统筹部署全国防控工作。同时，组建国务院联防联控机制工作指导组，赴全国各地调研，检查并指导疫情防控工作。

在防疫救治工作方面，实行军地协作、对口支援及分区分级等行动举措。首先，调动解放军卫勤力量，承担支援火神山医院和方舱医院的快速开设、医疗物资的调集、医护人员的集中和保障物品的筹集工作。其次，发挥“集中力量办大事”的制度优势，举全国之力支援湖北省疫情防控工作。国家卫健委建立了16个省支援武汉以外地市的一一对口支援关系，以“一省包一市”的方式，全力支持湖北省的救治工作，在医护人员、防疫物资等方面倾力相助。最后，各省级人民政府以县(市、区、旗)为单位，科学划分疫情风险等级，分类指导、分区施策。其中，低风险地区实施“外防输入”策略，中风险地区实施“外防输入、内防扩散”策略，高风险地区实施“内防扩散、外防输出、严格管控”策略，根据疫情态势逐步恢复生产、生活秩序。

在科研攻关、公众宣传和经济社会发展等方面，制定工作方案，加强国家统筹。其中，科技部会同药监局组织全国优势科技力量开展检测试剂、药品等研究生产工作；国家卫健委通过小视频、图画等方式，结合重点场所、重点人群编制相应的防控指南；国务院提出阶段性减免企业养老、失业和工伤保险单位缴费政策，减轻疫情对企业的影响，并出台企事业单位复工复产防疫指南，指导各地合理确定复工复产条件。

（二）国外

(1) 欧盟。

在组织机制方面，根据《跨境健康威胁决议》，欧盟委员会主要通过3种关键机制与成员国进行协调，即早期预警与响应系统(EWRS)、卫生安全委员会(HSC) 和卫生安全委员会的沟通者网络，以支持合作、快速交换信息及进行疫情防范和响应。在防疫救治方面，主要由欧洲疾病预防控制中心(ECDC) 提供技术支持，如通过ECDC 持续开展疫情监测和风险评估，以指导欧盟成员国和欧盟委员会的响应活动。在科研攻关方面，欧洲药品管理局(EMA) 启动了“针对新兴健康威胁的EMA 应对计划”(EMA Plan for Emerging Health Threats)，并采取系列措施加快药品研发速度。

(2) 美国。

在法制保障方面，美国国土安全部于2004年出台了《国家突发事件管理体系》，在防灾、保护、减灾、救灾、恢复5个领域强调了协调机构的设立与职责。在预警系统方面，美国疾病控制与预防中心(CDC) 与州和地方卫生部门之间构建了健康警报网络(HAN)。2020年1月21日，CDC公布了美国境内第一例新型冠状病毒肺炎病例后，当日起美国的3个机场将对前往美国的旅客进行入境检查。在医疗保障系统方面，美国构建了全国大都市医学应急网络系统和全国医药器械应急物品救援快速反应系统。

(3) 日本、新加坡等亚洲国家。

新型冠状病毒肺炎疫情发生以来，日本建立了由首相任负责人的“新型冠状病毒肺炎传染病应对本部”，外务省、财务省、文部科学省、经济产业省、警察厅和金融厅等均成立了专门的“新型冠状病毒肺炎应对机构”， 组织协调本部门的应对工作。同时，日本先后拨款，支援口罩增产、加强边境检测和帮助中小企业等。

新加坡政府将疾病爆发应对系统调升至橙色，启动公共卫生防范诊所(PHPC)计划，约有900 家全科诊所被列入计划之中。同时，新加坡国家环境局(NEA) 发起“新加坡清洁运动”，加强公共空间的清洁卫生。此外，新加坡政府特别拨出抗疫专款并制定相关扶持政策，帮助企业维持正常营业，减轻居民生活压力。

三

国内外在推进联防联控工作方面的差异及启示

此次疫情爆发后，我国果断实行了一系列坚强有力的国家联防联控措施，充分体现了中国特色社会主义“集中力量办大事”的优越性。尤其是国家层面协调推动全国16 个省支援武汉以外地市的一一对口支援举措，“一方有难、八方支援”，以“一省包一市”的方式实现国家层面集中调度资源、集中各方力量联合抗疫，发挥了举足轻重的作用。同时，国家层面出动军队医护力量参与疫情防控阻击战，并充分动员各级党组织力量和广大人民群众参与群防群控工作，汇聚了疫情抗击的最广泛力量。从总体上看，我国的疫情防控阻击能力和水平在全球都是首屈一指的，在资源调度效率和能力等诸多方面令其他西方国家望尘莫及。对照来看，美国、日本等国家在突发公共卫生事件防控方面，比较突出的特点是：非常注重前端的疫情监测预警和快速响应机制的搭建，注重跨层级不同行政主体之间的防灾减灾应急管理响应机制的建立，注重贯通上下左右的公共健康警报网络的建设，以及注重突发公共卫生事件的跨区域演练和预案制定工作。其中，国外很重要的理念是通过精准、及时、完善的前端监测预警和防控机制，尽可能将疫情控制和消灭在初期，避免疫情后续传播扩大化所带来社会成本几何级的增加。这对我国公共卫生防疫工作具有重要启示。我国已经拥有全球领先的疫情监测和上报网络，但是在跨层级、跨部门、跨区域之间的应急响应机制构建和实施方面仍有较大提升空间，需要改变突发公共卫生事件应急管理工作理念、流程和制度，尽可能将疫情消除在初始阶段，防患于未然。

四

健全应对重大疫情事件的跨区域联防联控机制的主要思路

应对重大疫情事件的跨区域联防联控的重点，是打破单个城市主体、单个部门和单个地域，从区域整体协调协同角度共同抗击疫情，实现统一指挥、统一调度及统一防控，以及信息共享、资源共享和风险共担。从中外国家和重点地区跨区域联防联控的经验看，协同推进跨区域联防联控的主要思路如下。

（一）健全跨区域协同体制机制，加强区域应急指挥联动

建立跨区域疫情联防联控指挥机构，制定疫情联防联控联席会议制度，定期会商与合作交流，研究制定跨区域协同联动工作机制；明确区域内各政府部门的抗疫职责和工作任务，建立纵横贯通的区域跨部门沟通对接网络，推动区域医疗卫生、综合交通、公安和应急管理等行业主管部门的联动合作；建立“应急管理指挥联动、疫情监测预警平台共享、医疗诊治方案共享、医疗人员设施资源共享、重要防疫物资互济互帮、供应保障和恢复生产人员物资通行便利”等方面的区域协同联动工作机制，并明确由区域内各省市主要领导牵头负责常态沟通协调；推动区域各地抗疫部门加强经验交流，共享典型经验与做法；扩大防区，加强区域内各地应急指挥中心的沟通会商，实现区域应急中心联网办公；全面评估和统筹研判区域整体疫情状况及区域医疗资源承载能力，提前制定区域医疗协同应急预案；在负责本区域的疫情监测与应急管理的基础上，确定统一的防控标准和措施，统一调度区域抗疫应急资源；推动区域内各城市制定完善生产、生活各类场所的疫情防控管理制度，出台发布涉及餐饮、商贸、教育、文化、旅游和民政等重点行业的疫情防控行业标准规范；有针对性地制定人员密集场所和敏感人群集中单位的防控措施。

（二）强化跨区域信息监测共享，利用新技术提高快速响应能力

搭建跨区域疫情监测网络和预警平台，实现区域人口流动和疫情数据采集与实时预警；定期联合通报疫情信息，联合进行疫情研判和风险评估预警；整合跨区域人口流动和疫情扩散动态数据，建立基于区域人口流动的疫情演化风险动态评估预警系统；根据人群跨城市出行目的( 务工、商务、旅游、上学和探亲访友等)，分析不同人群流动的时间规律、目的地和出行方式，并与疫情规律进行关联分析，进行相关预测，形成城市疫情风险地图，识别输入型和扩散型疫情传播高风险城市，同时识别不同时段高风险的交通枢纽，提前做好预警及应急准备。

（三）统筹调度跨区域抗疫资源，建立区域互帮互助机制

搭建跨区域防疫资源调度平台，统筹调配区域医疗防护救助资源；根据区域疫情整体情况，推进区域重要防疫物资互济互帮工作，针对区域内重灾区实行结对帮扶援助措施；统筹区域内医疗设备生产企业、物流企业和后勤保障企业的物资供给与分配，做好资源高效调配；充分利用高端医疗资源和科技手段，开展远程智慧医疗专家会诊服务，避免周边地区患者对中心城区高端医疗资源的集中挤兑，缓解中心城区医院的应诊压力；以中心城市为龙头，推动区域联合开展卫生防疫联合科技攻关工作，加强产、学、研合作。

（四）实行区域性交通出行管制，加强重点跨界地区的精细化管理

针对疫情重灾区，实行区域性封闭离城通道抗疫措施，根据不同严重程度，关闭机场、火车站交通通道，分级停运长途客运、轮渡、地铁和城市公交，控制人口外流，强化进城人群身体检查和信息登记等工作；针对疫情严重程度，按照最大潜伏期划定外来人口禁入区；监测大规模返工人群和中短途差旅人员，有针对性地调整跨区域交通班次，尽量分流交通出行人群，避免过度集中。

在疫情中后期，充分利用大数据持续监测旅客订票和客流变化情况，实行“一日一图”，根据客流情况动态科学安排运力；联合区域各地交通管理部门，通过运力调配主动分散、均衡区域间交通客流，避免集中出行潮；对客流较大的方向，根据售票情况及时增开列车，避免旅客滞留；对具备条件的列车实行车票离散发售办法，对客座率过高的列车进行控售，并在列车上设置隔离区域和预留席位，以降低返城人流密度，留足应急隔离空间；加强重点跨界地区精细化管理，针对重点跨界地区人员和车辆流动，制定互认通行机制；利用大数据等现代科技手段加强跨界人员和物资流动管理，为抗疫物资和民生物资的输送搭建特殊通道，避免产生拥堵集聚问题。

（五）精准施策，分区、分级做好疫情防控工作，制定差异化防控措施

区域性联防联控不等于简单的“封城堵人”，也不是“平均用力”的“地毯式封控”，需要针对不同地域、不同疫情的严重程度和风险等级程度，采取分级、分区、分类的区域防控措施，将最核心的资源力量调配到最严重、最紧迫及最需要的地区，避免社会资源的无谓浪费；以县( 市、区、旗) 为单位，依据人口、发病情况进行综合研判，科学划分疫情风险等级，明确分级、分类的防控策略；借鉴浙江省“一图一码一指数”的数字化、精细化疫情管理措施，深入研究并划定区域风险等级图，建立人员健康数字化跟踪档案，根据不同风险等级制定差异化的人员流动和疫情防控管制措施。

（六）疫情中后期稳步推进区域企业复工复产，保障员工顺利返岗

当疫情得到逐步控制以后，要逐步恢复社会经济的正常发展，客观上要求坚持疫情防控和国民经济恢复“两手抓”，妥善平衡防控与发展之间的矛盾，在确保疫情顺利平息的同时，有力支撑国民经济的平稳着陆和人民生活的正常运行。

综合运用多元数据方法，分析、评估区域产业体系受疫情影响状况，识别重点受灾行业和企业；综合运用金融支持、税费减免、财政补贴、审批简化、资源服务和对口帮扶等手段，加强对区域内重点受灾行业和企业的扶持。加强区域内各地商务和经信部门的协调合作，联合推动区域产业链上下游企业全力做好复工复产，保障重点行业和重点产业的供应链顺畅；建立区域重点企业用工调度保障机制，结合劳务输出地疫情数据评估接送可行性，有序安排跨区域人员返岗；积极对接区域内重点企业的用工需求，与较为集中的劳务输出地政府合作，由地方政府组织开通专车，接送跨区域员工返岗；倡导区域内的用工大市大县，组建政府主导、企业参与、中介公司配合的外出招工队伍，前往低风险地区进行定向招聘；根据不同行业的人员集聚程度和工作环境特征，开展疫情传播风险等级评估，针对不同行业风险级别建立梯度化的人员复工计划，分类、分场所制定复工人员识别、管理标准和流程。

（七）协同组织疫情防控宣传培训，开展跨区域联防联控常态化演练

加强跨区域联防联控知识和政策的宣传动员，提升广大人民群众应对重大疫情的防控意识、知识和技能；定期组织开展以“重大传染病疫情防控”为主题情景的跨区域联防联控演练，提升政府部门的响应效率和防控水平。

五 结语

新型冠状病毒肺炎疫情事件给国家经济社会发展带来了巨大冲击和影响，也让人们重新审视国家公共防疫治理体系的短板问题。应对重大疫情事件，需要建立协同、 高效、精准的跨区域联防联控机制。本文在总结分析中外典型经验的基础上，提出了应对重大疫情事件的跨区域联防联动机制构建思路，旨在为其他同类事件和同类地区精准有效防控治理提供参照借鉴，为提升我国公共卫生防疫及应急管理现代化水平提供决策参考和启示。

来源：2020年05期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》杂志2020年05期

《应对重大疫情事件的跨区域联防联控机制探讨》

 

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