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【专题讨论4】
重大突发公共卫生事件下国土空间治理体系的韧性思考
作者沈阳建筑大学博士研究生许丽君，中国医科大学环境健康研究所所长、博士生导师，沈阳建筑大学博士生导师朱京海在《规划师》2020年第5期撰文，新型冠状病毒肺炎疫情的爆发，对整个国家的治理体系提出了巨大考验，也对当前的国土空间改革提出了新的要求。文章结合疫情防控过程中存在的不足，以覆盖度、协同度、敏捷度、精准度和智能度为原则，从加强基层防控、赋能公共服务、完善应急系统、强化风险评估和优化数据平台5 个方面提出国土空间治理体系在应对重大突发公共卫生事件时的韧性策略，以期为同类型规划提供参考。
[关键词]公共卫生；新型冠状病毒肺炎；国土空间规划；治理体系
[文章编号]1006-0022(2020)05-0049-03
[中图分类号]TU984
[文献标识码]A
[引文格式] 许丽君，朱京海．重大突发公共卫生事件下国土空间治理体系的韧性思考[J]．规划师，2020(5)：49-51，66．
一
重大突发公共卫生事件的特征及影响
塔勒布在《黑天鹅》中指出“黑天鹅”事件具备3个典型的特征：稀有性、极大的冲击性和事后( 而不是事前) 可预测性。新型冠状病毒肺炎的爆发，引发基础设施和服务中断、产出损失、价格上涨、危机引发的财政赤字和贫困等社会问题，无疑是我国近年来城市公共安全领域最大的“黑天鹅”事件。
（一）稀有性：意料之外的疫情
《中华人民共和国传染病防治法》规定的甲类传染病只有鼠疫和霍乱两类，而新型冠状病毒肺炎属于第五种按甲类管理的传染病。所有这些按照甲类管理的传染病，真正在我国造成大面积传播的其实只有三次：第一次是副霍乱大流行，第二次是“非典”大流行，第三次则是这一次的新型冠状病毒肺炎大爆发。新中国成立以来，按照甲类管理的传染病平均每年大爆发的概率只有4％。在新型冠状病毒肺炎疫情爆发后，口罩、防护服等医疗产品脱销，这些都是在意料之外的。
（二）影响巨大：对人类生命安全及生产、生活造成巨大冲击
首先，新型冠状病毒肺炎对人类的健康和生命安全造成了较大的伤害。新型冠状病毒肺炎与“非典”一样，都属于冠状病毒家族，但从数据看，其传染性大大超过了“非典”。其次，新型冠状病毒肺炎对全人类的生产、生活产生了长期、深刻的影响。继武汉封城后，全国多地启动了突发公共安全事件一级响应，对交通和人群集体活动进行管制，整个社会处于暂停状态。最后，新型冠状病毒肺炎疫情通过对社会及其正常运行体系的冲击使得实体经济停摆，产生极为直接、全面和巨大的影响，包括需求大幅下降，供给受到极大冲击，金融市场高度紧张和动荡，以及各宏观经济指标全面恶化、不确定性不断增大。
（三）事后可以解释：传播速度和防控难度的归因
在传染病学中，衡量疾病传染力的一个重要指标是基本传染数R0，也就是在没有外力干预的情况下，一代患者可以传染给二代患者的数量。从R0 值看，新型冠状病毒肺炎只是持平或者略高于“非典”，而之所以其传播要比“非典”严重得多，原因如下：
一是新型冠状病毒肺炎存在无症状传播。2020年2月5日国家卫生健康委员会发布的第五版《新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案》中，指出无症状感染者也可能成为传染源。
二是高传染性是基于经济的紧密联系。当前的交通便捷程度使得新型冠状病毒肺炎传播得更快，加之此次疫情爆发正值春运高峰期，人员流动激增，加大了疫情传播的风险和防控的难度。
三是由于疫情初期在医院确诊过程中产生了交叉感染。疫情初期也是普通感冒和流感高发时期，由于早期病情表征相似，在诊断之前，普通感冒和流感的患者与新型冠状病毒肺炎的患者可能在发热门诊产生了交叉感染。
二
国家治理体系底板变化及对国土空间治理体系的新要求
从“非典”事件到新型冠状病毒肺炎事件，国家治理体系底板发生了巨大的变化：首先是国家治理能力及治理基础的提升。一是基础设施和公共服务设施的建设水平了有了极大的提高，卫生资源在城乡之间呈规模增长；二是随着城镇化的快速推进及城市发展进入新常态，城乡人口分布出现反转，更多的人向城市集中，全国城市建成区面积扩大一倍以上，城区人口密度提高了两倍以上，城市的规模和密度随之扩张；三是由于高速公路、高速铁路等交通基础设施的快速建设，整个国家的时空可达性大幅增加，人与人之间的联系更为密切，城与城之间的流动更为频繁；四是以5G、大数据、物联网为代表的信息科技，也在重塑国家治理的变量。其次是国务院机构自上而下的组织变革。组建国家卫生健康委员会，是为了不断满足人民群众对于医疗卫生条件和身体健康的综合要求；组建自然资源部、生态环境部及由自然资源部管理的国家林业和草原局等，是为了保护自然资源和生态环境；组建国家市场监督管理总局，是建设现代化经济体系的需要，体现了对于市场监督管理的集中统筹和宏观协调。这次国务院机构改革的部门设置和调整，有很多都是针对新时代人民美好生活需要而进行的，多方面体现了国家总体安全观。
国家机构改革和治理体系底板的变化，也对国土空间治理体系提出了新的要求，具体表现为以下4个方面：
(1) 与公共卫生体系衔接，提高国土空间治理体系的协同性。
虽然我国在“非典”事件之后建立了传染病直报系统，但其在疫情初期并未发挥很好的作用。从社会系统治理的角度看，我国各个城市目前都还缺少一套完善的公共卫生体系、传染病防范体系和ICU重症隔离资源管理体系。因此，需强化城市规划与公共卫生的跨学科合作，发挥空间治理对公共健康的支撑作用，以国土空间综合监控平台为辅助，建立“全国城市应急医学网络系统”，接收、分析不同城市空间场所中可能与传染病爆发有关的异常信息和突发的传染疫情病例，及时发现传染病的病源和病原体，从而有效地控制和预防更多感染的发生。
(2) 科学布置基础设施，完善国土空间治理的系统性。
基础设施和公共服务设施反映社会治理的基本水平。此次疫情是跟着载体走的，本身没有明显的物理边界限定，但由于医疗服务可得性的地域不均衡，导致部分地区医疗资源严重超负荷运转，医疗秩序几乎崩溃，这是人们发生大规模逃离“疫区”的主要原因。加上城乡人口的反转变化，城市不可能完全回避建筑高密度和人口高流动，因此应科学、合理地布置基础设施，将健康策略融入国土空间总体规划、详细规划与相关专项规划当中，弹性预留“应急”基础设施和公共服务设施。
(3) 与互联网紧密结合，提高国土空间治理的智能惠民性。
在疫情爆发初期，以大数据为代表的数字技术被提到了重要位置，5G、云计算、大数据、人工智能和区块链等数字技术及其应用作为战“疫”新武器，提升了数字化治理能力，在此次抗击疫情中发挥着重要作用。近几年，全国各个地方都在加大“互联网与大数据”的投入，但部分地区的大数据的作用只是停留在规划的蓝图和账本里。国家治理的现代化和精细化，既要体现在城市医疗、交通和物资等重要资源的科学配置上，也要体现在能够解决“口罩预约”的小事上。疫情期间，社区医院和街道诊所如果失去前线防疫、通报功能，那么讯息的传达和采集将无法及时在最底层发挥作用。
(4) 增加应急规划，补齐民生短板。
疫情前期，口罩、食品等抗疫物资紧缺，一方面是由于疫情发展速度太快，另一方面也暴露了应急系统平时储备不足的问题。因此，需健全国家应急管理体系，提高处理急、难、险、重任务的能力。首先是建立生活物资管理系统。在实施防护隔离管理过程中，“菜篮子工程”似乎并没有发挥很好的作用，市场关闭之后，食物的供应成为居民生活的最大问题，因此应将“菜篮子”的稳产保供纳入应急规划的物资保障的基础内容。其次是建立物流运输系统。受疫情影响，大部分人闭门在家，往往在网上采购日常生活必需品及防疫物资，增加了对快递物流的需求。
三
重大突发公共卫生事件下国土空间韧性治理体系构建策略
（一）覆盖度——加强基层防控，促进城乡均衡
在重大突发公共卫生事件中，社区是城市疫情防控的基本单元，农村是城市的生活保障，是维持社会稳定的大后方。作为病毒跟踪及控制的基础空间单元，社区和农村是基层防控工作的重中之重。在基层防控的过程中，应强调社区( 村) 防控，实施“分级诊疗”防疫策略，强化社区医院和家庭医生的服务功能。织密织牢第一道防线、健全公共卫生服务体系、优化医疗卫生资源投入结构及统筹布置城乡医疗资源，是国土空间治理体系现代化的重要手段。在城市，社区医院是最基本的医疗单位，应提升社区基层医疗点的防护标准，推动社区医院等基层公共服务设施的均衡布局，并将大医院急诊程序进行分解，将候诊—取样环节下放到社区卫生点，避免交叉感染。在乡村，应科学划分防疫片区，配合分级诊疗，构建“乡镇医院—村组医疗合作社—家庭医生”三级医疗体系。
（二）协同度——赋能公共服务，推进共治机制
长期以来，由于传染性疾病爆发频次较低，城乡规划考虑的是应对火灾、爆炸、洪水和地震等突发公共事件的应急避难场所，而对应对传染病疫情的大型应急医疗设施重视不够。在疫情期间，有两种形式的系统需要纳入国土空间治理体系中：一是物流服务系统，其具有快速、高效的运营能力和遍布大街小巷的渗透力，成为疫情期间老百姓可以依赖的配送平台，应将其纳入专项规划中；二是非常态基础物资供应系统，利用以马路市场为代表的非正规的经济形式，可以满足疫情期间居家居民的日常生活所需。
（三）敏捷度——完善应急系统，构建韧性体系
特大城市应对重大突发公共卫生事件普遍存在薄弱环节，如各地应急物资的生产、储备、调配和运输等保障体系存在不足。因此，建立完备的应急预案体系和战略物资保障体系，建设好物资储备平台和信息平台，是未来城市应对重大突发公共卫生事件的重要基础。一是在全国建设医疗应急战备仓库，在武汉或郑州组建全国医疗物资战备总库，在东北、西北、西南、华南、华北和华东建设区域医疗物资仓库，各省市建设本地医疗物资仓库，确保可以应对各种突发的大、中、小公共医疗卫生事件；在疫情的拐点和复工大潮交叉期，确保各项城市基础设施不间断，并针对具体疫情适时更新服务标准。二是在国土空间规划布局中，要统筹考虑各类应急设施和场所，将应急医疗设施纳入国土空间规划编制内容，并预留足够的空间和设施接入条件，避免在疫情发生时被动选址而对城市发展造成负面影响；加强对公共卫生等领域应急服务的研究，把应急服务作为政府社会管理与公共服务的一项重要职能，并促进基本应急服务的均等化。
（四）精准度——强化风险评估，建设健康城市
此次疫情的发展进一步凸显了国土空间“健康”的重要性。现有的规划体系主要关注功能、空间、交通和形态等一系列要素，对不确定风险的灾害防控意识和应急响应能力明显不足，现有应急防灾规划存在宏观指导有余、细节规范不足等问题，实操性和实效性不强。针对公共卫生方面的风险，不仅应考虑由地震、洪涝、地质灾害等自然灾害和战争、事故灾难等引发的医疗需求，还要将包括突发传染病和其他灾后疫病传播在内的公共卫生风险纳入城市灾害风险评价体系。
（五）智能度——优化数据平台，打造智慧城市
城市与城市之间的抗疫工作联动性不强，疫情联合研判和信息共享机制不健全，城市群重大公共卫生事件的合作应对和共治能力建设亟须加强。建立公开透明的舆情信息管理机制和更加规范有序的舆论环境，是未来城市应对重大突发公共卫生事件的重要保障。应建设无缝衔接的智能平台，在社区的封闭管理中，其能够在无接触智能打卡、社区网格精细化平台管理、消毒和卫生打扫登记、蔬菜和生活用品团购、在线文娱活动等方面提供强大的技术支撑。需注意的是，不论是发展生态社区还是建设以科技作为支撑的智慧型社区，都是一项复杂的工程，需要政府、物业公司和居民的共同参与。
四 结语
21世纪以来，“非典”、H5N1 流感、H7N9 流感、MERS、新型冠状病毒肺炎的频繁出现和肆虐，其实本身就是对人类社会的一个高度警示，人类对抗传染病等突发公共卫生事件将是越来越常见的状态。因此，在国土空间治理体系构建中，应强调治理的覆盖度、协同度、敏捷度、精准度和智能度，提升空间治理体系的韧性，实现治理的现代化。
来源：2020年05期《规划师》杂志
新媒体编辑：刘晓莹
审读：刘芳
文章全文详见《规划师》杂志2020年05期
《重大突发公共卫生事件下国土空间治理体系的韧性思考》
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