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【专题讨论5】

国土空间规划体系下疫情防控规划编制思考

作者沈阳市规划设计研究院有限公司金锋淑，中国医科大学盛京医院主任科员黄金玲，沈阳建筑大学客座教授、国务院特殊津贴专家孔庆熔在《规划师》2020年第5期撰文，文章以突然爆发的新型冠状病毒肺炎疫情为研究背景，深刻反思城市规划在公共卫生突发事件响应方面的短板及现状城市韧性的不足，提出编制疫情防控规划的必要性，并总结规划编制中的难点与重点，探索疫情防控标准、防控体系、用地与设施、大数据应用系统、生命线工程、灾后恢复和规划实施等方面的内容与要求，以期为完善国土空间规划体系与提高城市韧性提供基础，为疫情防控规划编制提供参考。

[关键词]新型冠状病毒肺炎；公共卫生；空间规划体系；疫情防控

[文章编号]1006-0022(2020)05-0052-05

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]A

[引文格式] 金锋淑，黄金玲，孔庆熔．国土空间规划体系下疫情防控规划编制思考[J]．规划师，2020(5)：52-56．

一

 规划编制的必要性

（一）疫情灾害是未来城市面临的挑战

2005年，自联合国提出“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC)的概念以来，15年间世界卫生组织宣布过6次PHEIC事件。自从爆发SARS事件后，可以说突发性高传染的病毒疫情从来就没消停过，在近几年更是有越发频繁的趋势。

随着城市的发展，国际贸易和商务旅行等第三产业不断发展，人口大规模流动将造成许多新型感染疾病的爆发，易形成更多更大规模的公共卫生安全事件。可以说，由病毒形成的传染病等城市疫情灾害是未来城市面临的新挑战。

在未来城市化进程中，城市将聚集更多的人口，因此树立高度的风险意识和建立基于超大人口规模的危机应对体系，将是未来城市规划与公共卫生领域需要协同应对的重大课题。

（二）需尽快填补疫情防控前瞻规划的空缺

目前，在我国开展的城市安全规划中，有针对自然灾害和人为灾害的防灾减灾规划，而应对突发公共卫生事件的规划几乎没有涉及。对比现有的防灾减灾规划，结合已发生的疫情对人和城市造成的巨大影响，可见我国在疫情防控规划方面仍然存在缺失，突如其来的公共安全事件会导致城市安全和韧性系统的停摆(表1)。

2019年6月，自然资源部国土空间规划局提供的交流学习稿《市县国土空间总体规划编制指南》提出安全韧性城市建设，但其中也没有涉及关于防控疫情、公共卫生安全方面的内容。与以往城市防灾减灾的策略不同，安全韧性城市的建设应更关注城市系统所面对的未来的、不可完全预测的、大量不确定的冲击压力及适应性策略。

因此，应将疫情防控规划纳入国土空间规划体系，构建完善的城市安全韧性体系，保障城市能够防患于未然，同时需从预防出发，提出高质量、高保障的疫情防控措施，使城市在各种灾害面前能够拥有更强大的承载能力。

二

疫情防控规划编制的难点与重点

在疫情防控规划中，主要对象是城市内的传染病疫情，以及群体性不明原因疾病等严重影响公众健康和生命安全的事件。疫情潜伏、发生、传播、蔓延的机理是疫情防控研究的难点和重点。

疫情防控规划强调规划领域对公共安全事件的抵御、吸收、适应、恢复和学习的能力，并要满足预防—防控—恢复全过程工作，且与国土空间规划内容体系相契合。

（一）城市疫情隐患风险评估

疫情防控以预防为主，需在规划中排除城市疫情隐患。建议将生物医学领域的生物安全评估体系纳入城市体检体系内，形成城市疫情隐患风险评估体系，即根据公共卫生领域疾病的基本数据，结合地理信息—生物医学模型快速有效地识别和定位灾害发生途径，指出城市中具有公共安全隐患的区域及高风险值，据此提出合理的整治方式以解除风险。

城市疫情隐患风险评估体系可以基于多水平生物医学模型，以人群为基础，以空间为载体，分析地区人口年龄结构、数量和重大疫情发生概率，即可对区域疫情隐患风险进行评估，并由此有针对性地推进各类商业场所、生产单位的规范化、标准化、健康化，将潜在的疫情安全风险降至最低。

（二）病原追踪

1854年，约翰·斯诺通过绘制“霍乱地图”，进而研究霍乱死者的日常生活情况，寻找到他们的共同行为模式，最终发现了霍乱与饮用不洁水的关系，这为研究霍乱起因提供了重要线索。这便是疾病研究结合空间测绘的一次尝试。

以此为原型，利用城市地理信息数据系统来代替和升级“霍乱地图”的绘制模式，将公共卫生领域模型纳入城市地理信息数据系统，对流行病及感染人群进行感知、追踪和分析，用数据驱动的思维和方法来找出问题的根源，从“核心、轨迹、密度”等方面刻画城市“疾病地图”，耦合分析各类公共卫生疾病与城市空间的灰度关联，预警各类城市公共活动的潜在风险，在疫情发生时，实时监控并模拟各类隔离和疏散产生的流动性变化。

（三）隔离单元规模估算

当疫情发生时，最主要关注的就是基本再生数R0，R0值在流行病学中被定义为患者在完全易感人群中可继发感染的平均数。R0值代表的是流行病的传染速率，而通过R0中的每人日均接触率(Daliy Social Contact)因子的影响参数，如人口密度、公共交通和日常公共空间人流量等数据相融合，运用地理分隔模型，估算隔离单元规模，为疫情防控提供直接的空间数据，指导疫情隔离区域的规模，并进行重点设防，在减少疫情扩散范围的同时，降低对周边城市功能的影响。

三

 疫情防控规划内容

（一）总则

首先，为满足城市疫情防控规划与应急措施实施管理的需要，指导城市疫情防控的宏观决策和疫情防控设施的总体布局，维护城市公共安全。其次，疫情防控规划适用于包括城市内传染病疫情、群体性不明原因疾病等严重影响公众健康和生命安全的事件的疫情防控规划编制与实施管理。再次，疫情防控规划的范围为城市建成区范围；对于规划期限，远期与城市总体规划相一致，近期可以5年为一个周期，开展评估和修编工作。最后，规划编制应符合国家有关法律、法规、技术标准和规范。

（二）疫情解读

1.疫情成因

人类与野生动植物的较近距离接触，可能是城市发展过程中不可避免发生疫情的客观因素，也将成为全球性健康危机的根源。而针对野生动物的违规抓捕、买卖、使用和食用，将是导致病毒传给人类宿主而发展成为疫情的最直接原因。

2.疫情类型

分类的目的是通过不同类型的疫情所涉及的不同影响力进行评估，从而更迅速有效地提供防控预案。疫情防控规划的疫情分类按照《国家突发公共卫生事件应急预案》中突发公共卫生事件的性质、危害程度和涉及范围，分为特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)和一般(Ⅳ级) 四级，并提出相应的防控标准。

（三）疫情防控标准的制定

疫情防控标准是与一个国家的医疗卫生、城市建设水平和经济条件密切相关的。疫情防控标准以疫情分类为基础，通过疫情重点区域、周边城市和外围其他城市3个影响层面，并根据城市基本功能、医疗设施和物资配备情况及社会生产、生活的恢复时间等方面分为4个等级(表2)。

（四）疫情防控体系的建立

疫情隐患区是指由于接触野生动物及传染病宿主或存在已知传染病病毒在某一区域具有存在可能的潜在区域，如生鲜市场、新开发的临近野生动物栖息地的区域、城市棚户区及垃圾处理厂等卫生条件差的区域。建议建立城市疫情隐患风险评估体系，对所确定的城市内的疫情隐患区进行风险评估，以隐患区为圆心画出半径为100m的隔离区，在一定时期内避免大量人流聚集和流动，并就该隐患区的生态修复、卫生防疫等提出防控预案。

完善的疫情防控体系是从国家到基层都能够共同抗“疫”的基础。结合五级三类国土空间规划体系，以及参考其他国家(如美国、日本等) 的应急系统，本文提出国家—省(城市群)—市县—乡(社区)4个层级的防控体系，即国家宏观把控、省级( 城市群) 区域协调、市县布局设施完善及乡(社区) 托底的网络模式。针对不同层级，通过从国家到地方机构的合力，提供总体战略、防控准则及建设预案库(图1)。

(1) 国家层面。

国家层面，设立最高领导和指挥机关，包含国家防疫中心、国家疫情指挥与调度中心和国家监督执法中心。国家防疫中心建立国际、国内疫情信息分析管理机制，建立国家突发公共卫生事件应急管理系统与疫情信息举报系统；国家疫情指挥与调度中心建立集中、统一、高效的领导指挥体系及全国统一的应急物资保障体系，协调指挥各级相关部门与机构开展应急预案的制定；国家监督执法中心建立法治机制，对地方和部门在疫情防控工作中责任落实不到位、防控不力、推诿扯皮及敷衍推责等问题进行监督和追责。

(2) 省(城市群) 层面。

省(城市群) 层面，搭建区域疫情防控网络，在区域中心城市、省会城市及直辖市设立区域防疫联合中心，包括省级医疗中心、疫情分析部门及物资调度中心。

由于密集的人口和频繁的经济联系，作为疫情高速扩散隐患地区，疫情防控的重点应落于城市群层面，建立区域防疫联合中心，形成信息、资源、设施的共建共享与一体化管理，以便于区域公共卫生—地理信息数据的共享、资源的及时调配和设施的充分利用。

省级医疗中心负责统筹公共卫生机构、医疗机构的协作与联通共享，并负责省内突发公共卫生事件的应急管理，相关部门(如执法、自然资源、住建、生态环保和交通等) 的信息沟通与联合行动机制运营；省级疫情分析部门负责公共卫生与健康信息分析、管理与监督，并提供科研技术支撑和进行人才培养；省级物资调度中心包括区域的医疗和防控物资储备基地及交通运输调度指挥部门等。

(3) 市县层面。

市县层面，重点布局疫情防控设施和用地。根据城市规模，每个市县应设置传染病相关公共卫生用地和应急疫情防控用地。应急疫情防控用地包括应急医院(如小汤山医院、雷神山医院、火神山医院等) 和方舱医院用地或设施，作为疫情防控空间备份，需明确其用地的性质和弹性使用的具体措施。

搭建应急联合防控网络，即纵向建立疫情救治机构、联合医疗机构、疾控中心、研究所和社区医院，横向建立应急处理系统，以及设立联合交通、消防、警察、医疗机构协会、通信、电力、煤气和供水等部门，共同形成联防联控机制，并定期开展防灾演练训练。

(4) 乡( 社区) 层面。

乡( 社区) 是防控力量下沉和防控措施落实的单元空间载体。通过人口规模与密度的预测，形成独立的疫情隔离单元，有效配备健康信息工作站、医疗救助站、物资发放站及小规模隔离区等，平时可以作为健康信息宣传、卫生保健站和小型商业仓储，紧急状态时能完成传染病检测排查、物资发放等托底工作。

（五）疫情防控用地与设施的布局

1.防控用地

在国土空间规划体系下的用地分类标准中，除原有的医疗卫生设施中应包含公共卫生中心、传染病医院等疫情防控救治医院设施外，应单独设置应急医院(如小汤山医院) 用地，以提升城市空间的应急性。在选址上应考虑对周边环境的污染及风向，避免选址在人口密集的区域及交通便利的用地，并统筹考虑养老设施、福利设施等用地的布局。具体选址要求按照《传染病医院建设标准( 建标173—2016)》中对传染病医院的选址要求。

2.防控医疗设施

(1) 传染病专门医院。

人口超过200 万以上的城市，均设1处城市公共卫生中心，其他城市及县级以上城市设1处传染病医院。乡村确保有1所保健所或者综合医院，并单独设立发热门诊，在发生疫情时可以作为定点隔离医院，以免与其他就诊患者出现大规模交叉感染。

(2) 应急医院。

应急医院的用地不应小于10hm²，且以大城市不小于2000张床位、中小城市不小于1000张床位为标准，配以相应的基础设施。应急医院用地包含医疗设施建设用地和备用地两部分，功能应符合弹性要求，平时可作为科研用房、疗养医院等功能，疫情发生时可迅速改造成为抗击疫情的主战场，避免在疫情发生时被动选址而对城市发展造成负面影响。

(3) 方舱医院。

方舱医院由于具有组装快、功能全及机动性强的特点，成为疫情防控必备设施，用以补充疫情时期的床位。除预留用地外，结合城市公共设施规划，提前将适合作为方舱医院的大型公共设施纳入拟建方舱医院名单，并预估所能容纳的床位数。

3.防控物资储备库

根据不同层级，形成省—市县—街区防控物资储备体系。在疫情发生时，省级区域物资调度中心及时补充周边区域，市县级防控物资储备库能够满足城市一定时期内的物资供给。

街区物资储备库以社区为单位进行配建，即居住人口规模为5000～12000人(约1500～ 4000套住宅)，建设1处物资储备库。以14天为周期，以社区为单位，根据普查人口户数进行计算，1份储备物资应保障1户14天的使用量。

为了避免防控物资储备库重复建设，导致备用物资浪费，在建设中应结合《城市居住区人防规划标准》中配套工程的综合物资库建设或与现有人防物资储备设施相结合。

（六）大数据应用系统的建立

一是建立公共卫生—地理信息数据系统，进行城市疫情隐患风险评估，预警各类城市公共活动的潜在风险；二是建立病原追踪系统，对流行病及感染人群进行感知、追踪及分析，刻画城市“疾病地图”，实时监控并模拟各类隔离和疏散产生的流动性变化；三是估算隔离单元规模，有效提供空间分散化救治时空数据和城市隔离范围，为疫情防控提供有效空间据点和满足跨区域合作需求。

（七）生命线工程的搭建

交通系统作为城市生命线供给的必要基础设施，在疫情发生时可为物资运输、人员隔离与疏散提供重要的物质空间支持。结合城市快速干道或主干道实施“刚弹相济”的交通防控体系，预留生命安全通道，以便在发生紧急情况下可以快速保障资源供应调配及快速疏散，进而保障资源供应调配的有序进行；提出市政—能源、通讯保障等生命线工程的应急方案和预留通道，确保“人员隔离、物流不断、信息畅通”。

（八）灾后恢复

灾后恢复分为灾前规划和灾后规划两部分。灾前规划根据规划防控措施，预测疫情结束后的破坏性影响，确定有限恢复和重建行动指南；提出恢复训练演习目标、方式和检验内容，并定期进行评估和修改。灾后规划需要统计和评估疫情发生后的病例数量，以及对经济、社会和环境的影响，确定未来风险领域和减灾能力，并针对需求，编制规划和制定恢复策略。

（九）规划实施

1.组织编制

疫情防控规划是政府对公共卫生防控工作进行宏观调控的重要依据。各级政府应将疫情防控规划作为强制性条款纳入国土空间规划中，优先保障城市防控医疗设施用地与设施。

2.多方协调

疫情防控规划应满足突发公共卫生事件防控的需求，协调其他相关城市安全专项规划的用地规模和设施配件要求，防止设施资源的重复建设，并提高城市安全—韧性建设标准，以适应任何灾害的发生与防控。

四 结语

长期以来，城市规划关注的公共安全问题，重点在于城市空间的安全，特别是针对自然灾害的防灾减灾，而对突发公共卫生事件等城市公共安全风险的重视不足，缺乏有效的应对措施。面对新型冠状病毒肺炎疫情，本文建议编制疫情防控规划，并与防洪、消防和防震等防灾规划一同纳入国土空间规划编制体系，结合中央全面深化改革委员会第十二次会议提出的“完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”的指示，尽快提出疫情防控规划编制导则，指导国土空间规划各个层级中的疫情防控、公共卫生设施规划的编制与实施。

来源：2020年05期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》杂志2020年05期

《国土空间规划体系下疫情防控规划编制思考》

 

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