|全网首发|【专题讨论15】临时性到常备化：突发公共卫生事件下救治设施空间规划供给研究

Original 欧阳东朱喜钢等规划师杂志 2022-05-16

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【专题讨论15】

临时性到常备化：突发公共卫生事件下救治设施空间规划供给研究

作者南京大学建筑与城市规划学院博士研究生、华蓝设计( 集团) 有限公司副总经理欧阳东，南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师朱喜钢，华蓝设计( 集团) 有限公司建筑二院副院长曹剑，华蓝设计( 集团) 有限公司建筑五所所长助理王雨，华蓝设计( 集团) 有限公司副总工程师、桂林电子科技大学硕士生导师万千在《规划师》2020年第5期撰文，新型冠状病毒肺炎疫情对人类健康安全、经济发展和社会稳定造成了巨大的威胁。为应对疫情，我国很多城市建设了临时性的应急救治设施。文章从广西龙潭医院临时全负压病区建设面临的问题出发，分析了空间规划供给不足导致城市在应对突发公共卫生事件中的被动性，认为临时应急救治设施应当向常备化转变。从空间规划内容的角度，提出将突发公共卫生事件的救治设施分为永久专用救治设施、临时专用救治设施和临时借用救治设施3 类，实现多元设施的复合式常备化供给；要以区域观来构建不同层级的区域防疫救治设施联动体系；提出要将突发公共卫生事件救治设施纳入空间规划体系，并在省级、市级、县级国土空间规划、控制性详细规划中进行有效传导与落实。

[关键词]突发公共卫生事件；救治设施；空间规划；常备化

[文章编号]1006-0022(2020)05-0099-04

[中图分类号]TU984.199　

[文献标识码]B

[引文格式]欧阳东，朱喜钢，曹剑，等．临时性到常备化：突发公共卫生事件下救治设施空间规划供给研究[J]．规划师，2020(5)：99-102，112．

一

应对突发公共卫生事件的空间规划理论与实践

公共卫生事关国家整体安全，古罗马为保障市民健康、维护城邦生活环境，在水道、排污、丧葬等城邦日常公共卫生管理领域进行了大量立法实践和建设引导，高度发达的水道系统是罗马城最为重要的公共设施，对罗马城健康有序发展做出了重要贡献。这表明早在公元前人类已经意识到城市环境卫生设施对防控传染病的意义并付诸了行动。在19世纪前期英国城镇快速扩张，但由于缺乏城市规划，城市缺乏必要供排水设施，居住区拥挤、潮湿和缺乏采光通风，导致传染病肆虐横行。1831～1867 年，英国就爆发了3次大规模的霍乱，英国议会于1848 年通过了《公共卫生法案》，为英国全国规模的公共卫生管理设立了形式规范。部分学者亦将这一法案视为现代城市规划的重要起源。我国在1989年通过了《中华人民共和国传染病防治法》，随后在2004年、2013年进行了两次修订，在涉及空间规划方面主要包括了对地方各级人民政府建设和改造公共卫生设施、完善传染病医疗救治服务网络建设等方面的要求，期间还在2006年颁布的《国家突发公共卫生事件应急预案》中进行了细化的安排。

在SARS 疫情之后，国内有不少学者开始反思我国在突发公共卫生事件应急处理中的问题，并提出建设公共卫生防御系统的系列建议。王坤等人认为我国公共卫生体系存在发展滞后、缺乏顶层设计、重治轻防观念突出及财政投入的总量、结构和方式不适应等问题；但就体系建设方面，已有研究多侧重于监测系统、应急队伍建设、应急储备、信息公开系统、公众危机意识和能力培养等方面，而对应急医疗救治设施体系的研究较少。在空间规划领域，段进等人就SARS 病毒的防治反思了城市规划建设中存在的误区，并提出城市形态优化的相关建议；而近年则有更多的学者倡导“健康城市”、“韧性城市”理念及“通风廊道”等举措，认为健康的城市不仅仅需要医学技术的发展，还需要对城市公共环境加以改造，以营造更多的公园绿地等开放空间，以促进居民健康。需要看到，这些举措从时空维度看是长效性的和宏观性的，其与重大突发公共卫生事件要求在短时间内提供救治保障的应急性和具体性有一定的矛盾。在城市规划实践中，已有城市总规和控规，甚至医疗卫生设施专项规划对传染病类医疗设施，尤其是重大突发公共卫生事件救治设施的安排是不足甚至缺失的。因此，面向重大突发公共卫生事件的救治设施，需要作为相对独立的体系加以研究和规划考量。

二

基于广西龙潭医院临时全负压病区建设的思考

新型冠状病毒肺炎传染性强、传播范围广，通过负压病房、负压病区甚至全负压医院的建设可以最大限度减少病毒对外部环境的影响，也能更好地降低医务人员的交叉感染风险。疫情发生后，广西通过新建或改造8个负压病房和病区，增加了1152个负压病床。广西龙潭医院临时全负压病区就是其中之一，其位于广西柳州市区南部龙潭公园旁，是在医院原有空地上新辟而成的。项目占地面积约为6700m²，总建筑面积为3997m²，为单层临时医疗建筑，建筑功能由含100 病床的负压病房区、医务人员宿舍及办公区3个单元组成(图1，图2)。项目从决策建设到交付使用仅用时22天。

为尽快收治病患，该项目由常规9个月的工期缩短为15 天，但也由此留下一些环境影响、质量安全等隐患，其在决策、规划、设计和建设过程中面临的问题值得在应对突发公共卫生事件的空间规划中加以反思。

（一）规划缺失导致区域应急救治设施布点的被动性

广西龙潭医院临时全负压病区作为一个省级病患集中收治点，其定位、选址及规模等是在省级行政性会议上决策的。全广西范围内的负压病区布点主要依据是各市县的疫情态势、医疗资源基础等，并没有相应的空间规划作为直接依据。鉴于疫情的时空不确定性，在缺乏规划的应急场景中，通过集体讨论进行决策通常是最为高效的，但这种“病区建设跟着疫情走”也存在一些被动性，如都安瑶族自治县由于是广西疫情相对高发县份，决策中将其刚竣工的县中医院500 床普通病区改造为全负压病区，但也面临县级医疗资源不匹配的问题；而广西龙潭医院作为广西传染病专科医院，地处广西第二大城市—柳州市，医疗资源相对丰富，但其设计的规模仅为100床。因此，从区域层面看，如何确定救治设施布点和规模，亟待更科学合理的统筹研究和规划。从具体项目布点看，龙潭医院作为省级传染病专科医院，尽管在其内部建设救治设施有利于利用原有的医疗设施、医务人员等资源，但项目100m范围外即有城市居住区，存在防疫风险；另外由于项目施工现场与医院已收治确诊病人的病区相邻，大规模人员施工也存在着防疫风险。

（二）疫情期间的资源约束性导致应急救治设施建设的被动性

疫情期间全国均实行严格的防疫管控，救治设施的建设也因此面临很多现实困难：一是用工紧张。不少技术人员、施工人员因疫情隔离管控无法到场参建。二是物资紧缺。疫情期间各省市同时上马建设同类项目，对装配式模块化病房或住人集装箱等刚性物资形成集中需求，但由于用工紧张、原材料采购难，设备厂家也无法在短时间内供货，供需矛盾突出。三是质量隐患。由于工期过急，负压病房只经过一次调试即交付使用，存在密封不达标、负压不能满足要求的隐患，一旦病患入住将难以再次进场补救。

（三）资源高投入与设施低寿命的不匹配性

临时全负压病区项目床均投资约100 万元，作为专用性临时医疗建筑，尽管其可以在疫情过后作为其他传染病救治场所，但相比普通病房，负压病房的能耗和运营成本更高。另外，其作为临时建筑在3年后应依法拆除，除部分医疗设施可重复利用外，其他建(构) 筑物在拆除后则难以再度利用，导致资源浪费。

三

突发公共卫生事件下救治设施的空间规划响应

（一）以复合式常备化供给多元设施

面对突发公共卫生事件，常规医疗机构无论是在数量上还是种类上都难以满足瞬时大量病患收治需求，尤其是呼吸道类传染病的救治还需要负压系统予以安全保障。建设应急性临时救治设施是有效的应对措施，但也存在很多弊端。但如果大规模建设永久性负压医院或病区，则会造成闲置性浪费。因此，需要结合公共卫生事件特征等对相关设施进行复合化与常备化的规划建设或预留。所谓复合化就是设施的功能具有复合性，其有两种复合方向：一是正向复合，即设施本身为公共卫生事件救治进行设计和建设，但非疫情期可兼作其他疾病救治设施；二是逆向复合，即设施本身为城市其他功能需求进行设计和建设，但其结构与形式通过小规模改造后能满足突发公共卫生事件救治功能的需求。所谓常备化就是平时做好救治设施或空间的准备，在疫情期间既有可直接提供救治的设施，也有可在短时间内通过低成本改造或新建应急救治设施的规划指定设施或预留空间。通过复合化和常备化供给救治设施，可以更快速、更充分地满足疫情救治需求，避免或缓解“人等床”而延误治疗的问题，有利于稳定人们的情绪，帮助尽快解除疫情隔离，加快生产恢复。从设施使用的时效性与复合性角度，将重大突发公共卫生事件的救治设施分为永久专用救治设施、临时专用救治设施和临时借用救治设施3 类。

(1) 永久专用救治设施。依据或参考《传染病医院建设标准》( 建标173—2016)，在综合医院内以相对独立的建筑单体建设全负压或部分负压的传染病病区；在传染病医院内建设全负压或部分负压病区。这些医院或病区可以在平时收治肺结核、艾滋病等病患，在疫情期间则全部或重点收治疫情病患，实现“平疫结合”。

(2) 临时专用救治设施。主要是采用装配式模块化病房建设的临时病区，如武汉火神山医院、雷神山医院及广西龙潭医院的临时全负压病区等。此类设施应在国土空间规划中依据防疫防护要求指定或预留用地，在应对疫情时可快速平整建设。这类用地包括城市应急疏散或防疫备用地块、大型露天停车场或房车营地、地势平缓的郊野公园等，其位置宜在城市远离居民密集区的下风下水方向，且有便利的市政配套设施可供接入。

(3) 临时借用救治设施。这些设施平时的主要功能并非应急救治，但在疫情期间可以快速改造为集中救治场所，主要包括有屋面的大中型体育馆、展览中心、宾馆及学校或工厂宿舍等。此类设施适合收治轻症病人，但由于缺乏负压设备，其在进行呼吸道类传染病救治时，具有交叉感染及向外传播病毒风险，需要严格做好防护隔离管制。体育馆、展览中心的下水道在进入市政管网前宜增设一套防疫备用排放口，在疫情期间可在场地附近临时建设消杀污水处理站，场馆内的污水集中到消杀污水站处理后再接入市政排水管网。

（二）以区域观构建设施联动体系

重大公共卫生事件对疫情重灾区城市的医疗系统冲击是严重甚至是颠覆性的，如武汉市尽管在2018年的每千常住人口病床数已达到了8.6床，在全国处于领先水平，但在重大疫情背景下仍面临缺乏负压病房、专业医疗人员等问题，甚至在疫情前期由于缺乏负压病房等医疗设施导致医务人员交叉感染而减员等问题。参考《传染病医院建设标准》(2008 年报批稿)：传染病病床数的设置，城市按照非农业人口1.2～1.5 床/万人，农村按照总人口0.5 床/ 万人计算；传染病医院病种比例可按呼吸道传染病40％、消化道传染病40％和其他类型传染病20％分区设置。以湖北省为例，其2018 年末常住总人口为5917万，城镇化率为60.3％，以呼吸道传染病均配置负压病房计，按此标准测算全省传染病医院拥有的负压病床总数为2200～2600 床。但相比全省近7万的确诊病例( 截至2020年2月26日24时，湖北省累计报告新型冠状病毒肺炎确诊病例65　596 例)，湖北省内的救治设施远远不能满足需要。与此同时，湖北周边省份还有不同程度的救治能力盈余，理论上可以进行跨省病患转移，但由于存在疫情扩散风险及负压式转运设施缺乏等原因，病患跨省转移并没有得到有效推进，主要还是通过“医动患不动”的模式，在疫情重灾区增加临时应急医院建设及依靠外省医疗队进入支援的方式进行区域联动。但在疫情较轻的省份，实行病患省内转移的做法则相对较多，如广西就将河池市都安瑶族自治县的部分病患转移到位于南宁市的邕武医院临时负压病区进行集中救治，获得了更专业的救治。因此，以区域观来统筹城市间救治设施、医务人员和医疗物资等资源，构建不同层级的区域防疫救治设施联动体系，有利于对病患的救治、对医务人员的保护及对疫情的控制。

以区域观构建救治联动体系的核心在于救治设施的统筹规划建设，按城市职能等级、人口规模、人口密度与医疗资源富集程度等提供救治设施。省会城市和省域区域中心城市应当作为省域防疫救治重点城市，面向全省域提供永久专用救治设施，规划指定临时专用救治设施和临时借用救治设施或其预留用地，并提供应急物资储备，开展医务人员防疫训练等；其他地级城市宜在城市主要综合医院内按照“平疫结合”的原则设置100～300床独立传染病区，并增加负压病床比例，另外预留可供建设100床以上负压病区的临时专用救治设施用地；县城根据条件建设完善传染病医院，在县级主要综合医院改造或新建部分负压病房，以满足疫情初期的病患收治需求，并指定部分符合条件的医疗机构或公共建筑作为轻症患者临时收治场所。区域范围内救治设施资源通过信息化统一调配，贯通公共卫生体系、应急救援体系和空间规划体系，在统筹性应急调度下实现救治资源的区域化联动。

（三）以空间规划作为常备化救治设施建设的法理依据

此前由于缺乏规划指引，应急式临时性疫情救治设施多通过紧急决策、以临时建筑项目进行建设，存在上述的系列问题和隐患。而空间规划“以人民为中心”的理念具化到疫情救治设施中，就是要有充足的设施救治病患，有安全的设施保护医务人员，有合理的隔离防护措施降低对居民的影响，因此需要有效的规划供给和设施供给。

首先，要对涉及公共卫生事件救治设施的规范标准进行修订。可结合新型冠状病毒肺炎疫情，修订《传染病医院建设标准》，增加各级城市公共卫生事件救治设施的设置标准和配置要求。其次，在国土空间规划中需要落实重大公共卫生事件救治设施的规划传导。在省级国土空间规划的公共服务设施专题或综合防灾专题，需要对各城市在区域救治体系中的定位、救治设施建设规模及主要建设内容等进行研究和安排；在市级及县级国土空间总体规划中，应在公共服务设施或综合防灾篇章对永久专用救治设施、临时专用救治设施及临时借用救治设施进行具体的空间布局或说明指引，并将永久专用救治设施用地与临时专用救治设施预留用地纳入规划强制性内容，在控制性详细规划中划定边界红线、提供设计条件。

四结语

从SARS 疫情爆发至新型冠状病毒肺炎疫情爆发的十多年间，我国空间规划领域对重大突发公共卫生事件的研究关注和实践虽有一些进步，仍缺乏对应急救治设施和预留用地的安排，一定程度导致了防疫救治设施建设的被动。广西龙潭医院临时全负压病区建设的案例表明，应急式临时救治设施在应对重大突发公共卫生事件中有积极的作用，但也存在选址、质量、安全等隐患问题。因此，临时性应急救治设施需要转向常备化，需要以区域联动的救治设施体系为基础，将永久专用救治设施、临时专用救治设施和临时借用救治设施纳入空间规划体系，从省级国土空间规划到市级、县级国土空间规划、控制性详细规划进行有效的传导，并与公共卫生体系、应急救援体系衔接协调，推进救治设施的落地建设，从而将空间规划“以人民为中心”的理念具化到疫情救治设施中，及时救治病患、有效保护医务人员、降低对居民的影响。新型冠状病毒肺炎疫情的时空不确定性特征，也对应对重大突发公共卫生事件的救治设施的设置标准提出了新的修订诉求，如何确定各级城市各类救治设施的形式、规模与数量等标准，为国土空间规划安排此类设施提供设置依据，亟待相关领域学者深入研究。另外，在国土空间规划中，是将重大突发公共卫生事件的救治设施纳入公共服务设施章节还是综合防灾章节，也亟待研究确定。