|全网首发|【专题讨论12】新型冠状病毒肺炎疫情下以人的需求为导向的规划思考

Original 陈保禄简单等规划师杂志 2022-05-16

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【专题讨论12】

新型冠状病毒肺炎疫情下以人的需求为导向的规划思考

作者上海同济城市规划设计研究院有限公司城市开发规划研究院五所所长陈保禄，上海同济城市规划设计研究院有限公司城市开发规划研究院简单，中铁上海设计院集团有限公司沈丹凤，上海旅游高等专科学校、上海师范大学旅游学院讲师禹莎在《规划师》2020年第5期撰文，新型冠状病毒肺炎疫情的突袭给城市经济、居民生活带来极大的影响，人们恐慌健康问题的同时，也在不断反思如何提高城市防疫水平。国家应对新型冠状病毒肺炎疫情采取分级分类的防控政策，尽可能地减少疫情对城市的影响。在此背景下，文章立足“人”最基本的就业与生活需求，探讨城市规划如何通过常态化、前瞻性的措施来提高应对城市公共卫生安全问题的能力。文章提出区域、城市与社区不同层面的规划建议，如区域产业协作、设施“平灾”结合、规划留白空间、建设社区生活圈等，以期为未来城市规划实践提供参考。

[关键词]新型冠状病毒肺炎疫情；人的需求；城市规划；公共卫生安全；城市安全

[文章编号]1006-0022(2020)05-0085-04

[中图分类号]TU984.199　

[文献标识码]A

[引文格式]陈保禄，简单，沈丹凤，等．新型冠状病毒肺炎疫情下以人的需求为导向的规划思考[J]．规划师，2020(5)：85-88．

一

研究背景

新型冠状病毒肺炎疫情的爆发，给各地城市管理、政府决策及居民的安全生活带来了空前挑战。在面对这一紧急情况时，国家力挽狂澜，即使经济停摆损失重大，也要实行“封城”“停运”等一系列举措，力保人民的生命安全。尽管及时采取了管控措施，城市发展仍然处于被动的局面，这引发了规划学者对于城市安全及规划“谋事于前”作用的思考。

纵观近年来的全球性公共卫生事件，从SARS、H1N1 流感、H7N9 疫情到新型冠状肺炎，每一次疫情的突发都给城市生活带来了不便。从世界卫生组织的记录看，过去80 年发生的20 多次跨国界重大疫情，约60% 发生在21 世纪，其中8 次集中爆发于近10 年。随着全球经济发展，在人与自然的博弈中，不可预期的新疫情随时都可能侵袭，城市公共卫生安全应作为重要内容融入城市规划与建设中。

在这次新型冠状病毒肺炎疫情呈现出全球蔓延趋势的情况下，世界各国相继采取了差异化的“封城”措施。意大利在两三天内激增并确诊152 例(2020 年2 月24日数据)，疫情集中爆发在北部的伦巴第大区和威尼托大区。2020 年2 月25 日意大利紧急封锁了11 个城镇，学校关闭、聚集活动叫停、5 万居民强制在家隔离，同时派遣警方加强进出管控。

中国国务院联防联控机制于2020年2月17日印发《关于科学防治精准施策分区分级做好新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的指导意见》( 以下简称《意见》)。《意见》指出，各地要以县( 市、区、旗)为单位，依据人口、发病情况综合研判，科学划分疫情风险等级，明确分级分类的防控策略，总体分为低、中、高3 级，如低风险地区全面恢复正常生产生活秩序。

本文以人的需求为主要出发点，在经济全球化、区域一体化的背景下，探讨发生重大疫情等公共卫生事件时，如何从城市规划角度尽可能降低对城市正常运转、人民正常生活的影响。

以人为本是城市规划历来的思想传统。十八大以来，习近平总书记将“以人民为中心”上升到政治高度，强调坚持人民立场。心理学家马斯洛将人的需求分为由低到高的5 个层次，即“生理—安全—归属和爱—尊重—自我实现”。面对突发疫情等公共卫生事件，首先要保证的是人的基本需求，即就业与生活，这也是本文研究的范畴。从人的角度出发，城市规划应前瞻性地保障生活与就业在应急情况下的正常运转。

二

相关文献研究

近年来自然灾害、人为灾害和突发疫情等多灾种的发生引发了规划学者对于城市安全的探讨。从国内现有关于城市安全的研究看，总体经历了3个阶段。2003年之前，城市安全研究内容相对较少，研究焦点包括城市灾害、城市防洪和城市安全度等，该时期对于城市安全的研究还处于探索阶段。2003年SARS 的爆发引发了规划领域对于城市安全研究的重视，几年内涌现大量安全相关主题研究，包括综合防灾减灾、生态保护和城市应急管理[8] 等。一些学者对于城市安全中各种类型进行思考与研究，探讨注重城市安全的重要性。

2009年至今，关于城市安全方面的研究进入平稳期，一些学者开始对某方面安全问题进行探索思考，如胡树华等人研究建立城市安全预警系统，目的在于预防和控制城市安全突发事件的发生及事件危害的蔓延；董君等人从城市安全视角来探讨旧城更新策略；石婷婷从韧性城市建设的角度讨论上海城市安全策略；蒋希冀对洛杉矶雾霾事件进行思考，建议规划应更多考虑空气治理与良好空气环境的营造。中国城市规划学会也于2005年成立了“城市安全与防灾规划学术委员会”，促进城市安全问题的研究。但目前城市安全的研究聚焦到公共卫生安全与城市规划视角的少之又少。

目前国内对于规划领域的公共卫生安全的研究主要起源于SARS疫情背景下的一些思考，但研究对于疫情等公共卫生事件影响下的思考多相对宏观而不够聚焦。例如，规划策略研究中有提出建立一套制度化的应急预警机制的重要性，有提出控制城市规模和环境容量、城市布局适当分散等。疫情影响下，有学者针对H1N1流感研究了其影响因素，也有学者将视角聚焦到公共卫生问题与健康城市之间的关系，从目前建设健康城市的不足之处，提出规划中应该给予重点考虑的建议。

总体来看，城市安全方面的研究越来越受到重视，但目前对于公共卫生安全引发的规划思考和策略应对还非常欠缺。这也是本文需要重点考虑的内容。

三

人的需求导向下的规划思考

在国家采取分级分类的防控措施的情况下，不同城市开放程度不同。本文立足于人的需求，以新型冠状病毒肺炎疫情下的生产生活问题为出发点，提出公共卫生安全突发事件下城市规划如何以更加从容的姿态理性应对。

（一）新型冠状病毒肺炎疫情下的生产生活问题

新型冠状病毒肺炎疫情随着春运人流爆发式的传播，给城市和人们带来恐慌，疫情传播感染速度惊人，导致各地相继采取“封城”的措施，停运公共交通，暂停生产生活设施的营业，人们居家隔离。

“原地待命”使得部分漂泊外出打工的人不能与家人团聚；使得日常生活购物不便，依赖外送与快递；使得学校、企业不能正常运转，居家办公、线上教学成为常态。网络信息化的时代，足不出户也能生存。但这对国家整体经济产业的影响非常之大，疫情期间暴露出的医疗设施容量不足、医疗物资储备不够、人们出行不便等问题更值得深思。应急管理水平对于突发疫情的重要性是不言而喻的，而城市规划对于城市空间、人口流动和生产生活配套等的引导对于突发疫情的应对同样起着不可替代的作用。科学规划有助于从有序应急逐步转型为常态化的健康城市。

（二）从就业需求出发的规划思考

从人的需求出发，就业是保证城市经济正常运转的重要依托，也是维持人们经济收入的渠道。研究从区域产业与城市内部两个层面进行思考。

对于区域产业来说，人流、物流、信息流的合理配置对于城市健康发展及应急应对至关重要。城市群、都市圈的发展模式是城镇化发展几十年探索的路径，是推进国家新型城镇化主体地位的重要依托。城市群依托中心城市的极核作用，带动中小城市的人、物、信息、商务流的流通，这是不可逆的发展阶段，也是促进全国城市均衡发展的关键。本次新型冠状病毒肺炎疫情的发生，春运期间在武汉务工人员的回流，将病毒扩散到其他城市，从空间上看，全国新型冠状病毒肺炎疫情确诊人数相对较多的城市正是武汉1+8城市圈的主要辐射范围。由于跨地区人流的规模巨大，造成了疫情控制的难度增大，这是值得思考的。

本文建议应该重新审视城市群(圈)的健康发展，因地制宜地进行分类分级流动引导，一定程度上可以控制人口密度和跨区域工作出行的规模。分级流动，是指务工人流应在区域产业布局上进行引导，促进镇、县一级务工人群优先向市级、周边市进行流动，通过政策引导、产业布局等措施，减少务工人员过量的向大城市涌入(图1)，或者促进大城市流动人口的常住化，提供足量的配套设施，这在一定程度上将促进区域范围内的职住平衡，减少年度通勤规模，也能在一定程度上减少人口周期性流动，缓解公共卫生应急防控的基数压力。所谓分类流动，即建议减少跨区域务工人流，而不减少物流、信息流和商务流。跨区域高端信息流、商务流是城市之间不可或缺的一环，保障信息流、商务流和物流的基础设施建设是城市稳健发展的必要。

在此基础上，本文建议在区域产业分工协作上加强探索，对前后向关联企业及产业的纵横关系进行了解，在尊重市场规律、市场流动规律的基础上促进区域分工协作，如市级重点产业，应在其周边县级城市根据资源禀赋引导配置相应的关联产业，进一步促进小区域范围内的就近就业。

对于城市内部来说，有三方面的思考：第一，中小城市自身应具备自给自足的能力，城市的基本功能和非基本功能均应该健全。其中，城市非基本功能主要是满足城市内部的需求。正如新型冠状病毒肺炎疫情下不同地区提出的差异化的响应等级与城市管理要求，有些影响程度小的城市优先恢复正常运转，而一些大城市还处于一级响应状态。这对于城市的独立性要求提高，不仅仅是满足城市正常运转，而是能够高效运转。第二，中小城市应能够提供基本就业服务，鼓励引导外出务工人口的有序回流。近年来各地开始采取不同人才吸引措施来鼓励人口回流，这将是未来城市稳健发展的必要过程。第三，在城市内部空间布局上，应注重适度职住平衡。合理布局就业岗位空间分布与居住空间分布的均衡性，减少城市内部远距离的日常通勤。

通过区域与城市内部产业与就业方面的不断完善，对于城市长期发展来说，可以逐步引导人口在空间上更加合理有序地流动和分布，促进城市的良性发展，在一定程度上也有助于突发公共卫生事件的防控。

（三）从生活需求出发的规划思考

生活是人生存不可或缺的一部分，城市为人们提供丰富的商业、医疗、居住、公共服务环境，而与日常生活密切相关的是基本生活圈的服务。因此，本文从城市级服务设施和基本生活圈服务两个层面探讨规划的思考与建议。

一方面，从城市级生活服务设施来说，交通服务、设施服务、物流服务和医疗卫生设施等对于城市安全，既存在矛盾，又至关重要。疫情发生时才发现医疗卫生设施容量不足的重要问题，值得反思公共设施的“平灾”结合。从公共卫生安全角度，该类设施可归纳为城市医院设施和应急临时设施。其中，应急临时设施指城市中的大型公建设施，在灾害发生时能够转变功能，作为临时医院，实现共建共享、“平灾”结合。例如，武汉方舱医院是疫情发生后临时新建的应急医疗设施，城市规划应该鼓励将应急性建设转变为前置性建设，如在城市规划中，医院周边往往会同时布置城市的大型公建设施，这些设施只有考虑平灾结合功能的融入，才能在突发情况下应对自如。同样，作为应急临时设施的大型公建的选址中，应与城市医院设施结合考虑。

规划中不仅需要考虑存量设施的挖潜利用，还要考虑到必要的临时新建设施的选址问题，如本次疫情中建设的火神山、雷神山医院，体现出城市规划中留白用地的重要作用。新一轮的国土空间总体规划中，已经将留白用地作为土地用途之一，在规划用途中予以划定。传统的规划中，留白用地的划定往往过于随意，且大片集中。这些留白用地在应对公共卫生安全等问题时，应提供新建功能的可能性，应提高空间应对的主动性，因此留白用地也需要考虑选址的合理性，并进行分片区布局。

另一方面，从基本生活圈服务来说，15分钟社区生活圈的构建已成为居民日常公共服务合理配置的一个权衡标准。生活圈中设施配置应满足居民生活基本的服务、休闲、居住、就业与出行要求，降低跨区域的非必要通勤。

这一理念与用地功能适度融合的思想一致，旨在提高居民生活的便利性。社区生活圈内同样需要考虑“平灾”结合的功能，灾害应急时可临时作为完整社区进行整体隔离，避免城市突发疫情隔离社区过多而造成更大的影响。为应对突发疫情等公共卫生事件带来的生活影响，本文建议以社区为基本的防疫单元，与目前执行的居家隔离不同的是，以15 分钟生活圈内的社区为单元进行隔离管控，居民可在社区生活圈范围内开展基本的购物、娱乐活动，但不可跨越社区生活圈的范围。当然，执行社区管控单元的前提是该社区内已排除安全隐患或居家隔离已满足要求。在此基础上，可以因地制宜地制定差异化的应对策略，如5分钟生活圈内可移动、10分钟生活圈内可移动等。生活圈的建设为居民提供便捷可达的高品质、多样化、多层次的社区服务，在空间布局上实现了步行可达、高效复合的目标与理念。

同时，社区生活圈应注重医疗服务设施的配置水平，形成“分级诊疗”的社区医疗服务，即社区居民对于日常病症或疑似病症均可以在社区医院得到解决，而避免到定点大医院造成的意外交叉感染，社区生活圈内也应有一定的弹性空间作为集中隔离观察设施使用，如可临时征用的宾馆、酒店等。

四结语

面对当下的新型冠状病毒肺炎疫情，国家对各地采取分级分类的差异化防控政策，本文从人的需求出发，聚焦到影响人的就业与生活的突出问题，提出规划领域的若干思考，为城市规划发挥前瞻作用提供思路。总结下来，本文对就业和生活分别提出各自2个层次、共计9个方面的规划思考(图2)，分别从宏观区域城市角度和中观城市内部、基本生活圈的角度展开研究。总的来说，一方面要减少务工人流的大跨度区域性流动，促进就业人员的驻地常住化，或通过区域产业协同布局，以及地方性的促进务工人员回流或就近就业。这是一个慢性引导的过程，通过人口在空间上的分配引导，减少应急情况下的防控压力。另一方面，城市应从应急管理的后发性应对措施逐步向常态健康城市转型，在空间布局上注重设施的“平灾”结合、重视战略储备地的留白、促进更加便捷合理的社区生活圈服务配置。

本文提出的城市思考与应对策略不仅仅针对疫情等公共卫生安全，同样适用于各种类型灾害发生时的城市前瞻性防御。这些规划策略对于城市公共卫生安全乃至城市安全来说仅是其中的一个部分，提高城市防疫水平还需要应急管理、监测预警、智能城市与生活等多方面的不断完善。只有不断提高应急管理水平，保障城市能够健康运行，城市才能越来越安全。

来源：2020年05期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》杂志2020年05期

《新型冠状病毒肺炎疫情下以人的需求为导向的规划思考》

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