全网首发|【专题讨论9】特大城市公共卫生风险识别及规划应对

 

点击蓝字关注规划师杂志公众号

【专题讨论9】

特大城市公共卫生风险识别及规划应对

作者广州市城市规划勘测设计研究院国土与空间规划设计所副总工程师余珂，广州市城市规划勘测设计研究院总规划师黄慧明，广州市城市规划勘测设计研究院国土与空间规划设计所所长朱江，广州市城市规划勘测设计研究院国土与空间规划设计所杨光辉在《规划师》2020年第5期撰文，特大城市具有人口高度密集、资源要素高度集聚、国际交往频繁、辐射能力和影响力大等显著特征。随着全球化程度不断加深，特大城市受突发公共卫生事件影响的概率将会显著增加。文章以广州市为例，聚焦特大城市人口特征、公共卫生防疫体系、传染病救治和城市治理等方面，分析、识别公共卫生安全风险点，并重点从城乡规划角度提出建立区域联防联控机制、加强高危空间识别与管控、保障传染病救治空间、开展卫生防疫专项规划编制、提升社区治理能力等对策和建议。

[关键词]特大城市；公共卫生；风险识别；规划应对；广州市

[文章编号]1006-0022(2020)05-0078-04

[中图分类号]TU984.199　

[文献标识码]B

[引文格式] 余珂，黄慧明，朱江，等．特大城市公共卫生风险识别及规划应对[J]．规划师，2020(5)：78-81．

一

 公共卫生安全风险识别

公共卫生风险评估是指利用风险评估的理论和方法，对疾病或事件的公共卫生风险进行识别、分析和评价的过程。通过对各种突发事件发生的可能性、危害程度和人群脆弱性进行科学评估，梳理风险来源，明确风险等级，提出风险预警、风险沟通、应急准备和处置工作重点及风险控制的建议，帮助相关部门充分认识和了解各类风险，做好卫生应急的准备。评估一般是运用头脑风暴法和德尔菲 (Delphi) 法等评价方法，按照风险识别、风险分析和风险评价等步骤进行。评估主要由各级疾病预防控制中心负责。

目前医疗卫生和规划主管部门对城市公共卫生设施规划的研究主要集中在医疗卫生设施服务的能力分析、布局优化及配置标准等方面，更关注的是“健康空间”的布局，对公共卫生安全防控和空间布局方面的研究较少。本文结合国土空间总体规划风险评估的工作，以广州市为例，聚焦特大城市人口特征、公共卫生体系、传染病救治与城市治理等几个方面，分析识别公共卫生安全风险点。

（一）高强度的城市网络联系易带来传染病快速及跨区域传播

(1) 特大城市服务人口多、人口构成复杂，突发疫情时传染源控制难、后勤保障难。以广州市为例，2018年常住人口为1490万，实际服务人口已超过2200万。外来常住人口中以湖南、广西、湖北3个省的户籍人口最多，其中新型冠状病毒肺炎疫情重灾区—湖北省在穗的常住人口总数约为80 万，主要生活在白云区、海珠区和天河区，突发疫情时传染源控制难。

根据2017 年广州市农产品需求量统计数据，估算广州市每天人均消费的粮食、蔬菜、水果、水产品、肉类及禽蛋类分别为400g、700g、80g、100g 和50g。按照广州市2200 万的服务人口计算，若突发疫情，预计广州市每天粮食、蔬菜、水果、水产品、肉类及禽蛋类的消费量约为0.89万吨、1.55万吨、0.18万吨、0.22万吨和0.11 万吨。特殊时期，若遇到市场和物流受阻的情况，巨大的农产品需求也会成为影响广州市城市安全的风险隐患。

(2)高强度的城市网络联系在带来人口快速流动的同时，也增加了疾病大范围传播的风险。GaWC 基于全球重要城市之间的相互联系度对各城市进行排名，全国入选Beta 级以上的城市共有19座，其中11座为特大城市。

广州市作为粤港澳大湾区区域发展的核心引擎，2018年在GaWC世界城市排名中上升为第27 位，在国内和国际城市网络体系中的地位重要，城市联系度高、流动人口规模大、流动强度高、涉及范围广。以2019年春运数据为例，广州市流出人口总量约1400万，日流出人口最高峰值达109万，流出人口活动范围涵盖国内外。

(3)外来就医人口多，就医空间集中，易造成交叉感染。特大城市作为城市群的核心城市，拥有丰富的医疗卫生资源和较强的医疗服务能力，多承担区域医疗服务的重任。外来就医人口多且就医空间集中在大医院，易造成交叉感染。以广州市为例，医疗服务辐射范围涵盖广西、湖南、湖北与福建等省份(自治区)，外地来穗就医的年诊疗量约占全市年诊疗量的1/3，就医空间主要集中在中大附属第一医院、省人民医院和广州医学院附属第一医院等三甲医院，与本市居民的就医空间高度重叠。外地来穗就医人员的高流动性，也可能导致疫情快速传播，使其所在城市成为高风险地区。

（二）病毒潜在载体空间识别和管控压力大

特大城市业态丰富，需求多样，在城市管理方面，对活禽交易市场、肉菜市场等病毒潜在载体空间识别和管控不力，易产生卫生安全隐患。例如，广州市目前共有35个“菜篮子”产品批发市场，涉及活禽交易的有7个，周边多为外来人口聚集的城中村；部分肉菜市场存在环境脏乱差、干湿分区管控不足等公共卫生问题。如何加强对病毒潜在载体空间的识别和管控，在控制性详细规划编制中明确特殊公共空间具体使用行为的相关规定，是从源头预防重大突发公共卫生事件的关键。

（三）城市公共卫生防疫体系不健全，重视战术层面的“救治”工作，忽视战略层面的“防疫”保障体系

(1) 医疗资源布局不均衡，公共卫生和基层医疗机构的卫生防疫作用不强。我国现行医疗卫生服务体系分为医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构及其他四大类。在公共卫生服务方面，各类医疗卫生机构所承担的职责各有侧重。公共卫生服务管理工作主要由专业公共卫生机构负责，基本公共卫生服务由基层医疗卫生机构承担，如遇突发公共卫生事件，则由公立医院承担紧急医疗救援工作。现行医疗卫生服务体系在医疗防疫方面缺乏统筹机构，专业公共卫生机构类型多，但公共卫生属性不强，重治疗轻预防；优质医疗资源空间布局不均衡，医疗床位投入与人口增长匹配度不高；基层医疗卫生设施设置标准“一刀切”，统一按照行政区( 街道、村) 进行设置，未充分结合人口和居住空间的分布，且建设标准和人员配置水平不足，尚未发挥公共卫生安全第一道防线的作用。例如，广州市目前尚未建设市级应急中心和公共卫生中心；全市三级医院共67 家，78％位于中心城区内；医院数量占全市医疗卫生设施总量的6％，拥有了全市91％的床位，提供了全市62％的诊疗量，而基层卫生机构数量占全市医疗卫生设施总量的89％，仅提供了全市32％的诊疗量，尚未形成“大病在医院、小病在社区”的就医模式[4]。如遇突发公共卫生事件，医院将不堪重负，影响应急医疗救援的效率( 图1，图2)。

(2) 紧急救治床位存在较大缺口，传染病防疫相关专科床位配置不足。特大城市人口多、流动快，疫情爆发时病患多，而大部分城市现有规划中对传染病防治相关的床位配置严重不足。广州市是我国医疗卫生高地之一、华南地区医疗服务中心，人均医疗卫生资源与医疗服务排名居全国前列，每千常住人口床位数为6.2 张，高于北京市、上海市，约为深圳市的2倍( 武汉市每千常住人口床位数高达8.4张)。广州市为应对新型冠状病毒肺炎疫情，指定了多家定点救治医院，据统计，可收治确诊患者的最大床位容量为3400张( 截至2020年2月15日24 时，武汉市现存确诊病例33533例)，可以看出目前各特大城市现有床位的配置水平远不能满足重大疫情爆发时的床位需求。

(3) 医院可拓展建设空间受限，普遍缺乏应急防疫的弹性空间。特大城市优质医院多，各医院床位配置规模大，但优质医院往往承担区域医疗服务的责任，一方面吸引大量外来就医人口，使得本就稀缺的医疗资源更加紧缺，床位使用率非常高；另一方面大医院多集中布局在中心城区，建设用地受限，高配置的床位数导致建设容量趋于饱和。若遇突发公共卫生事件，面对巨大的病患需求，大医院不仅难以在现有床位中挖潜存量，还无空间拓展增量床位。例如，广州市中大附属第一医院、广州医学院附属第一医院、省人民医院等全国知名医院均位于中心城区内，单体床位过千张，平均床位日占用率超过97％，但床均建设用地面积不足30m²( 国家标准不应低于117m²)，容积率均超过3.0，部分医院甚至超过6.0。

（四）卫生防疫规划缺项，对突发公共卫生事件应对不足

(1) 现有防灾减灾规划对重大突发传染病疫情防控内容涉及较少。特大城市常规的城市综合防灾减灾专项规划主要考虑“地震、火灾、洪水、风灾、地质破坏”五大类灾害，尚未考虑公共卫生防疫相关内容。2003年爆发的SARS和近期的新型冠状病毒肺炎疫情对于城市的危害已经不亚于地震、洪水等自然灾害，经济损失和伤亡人数都相当惊人，因此增加应对突发公共卫生事件的医疗防疫专项规划编制工作已刻不容缓。

(2) 现有医疗卫生布局规划更多聚焦于医疗资源的合理配置，缺乏应对突发公共卫生事件的考虑。现有医疗卫生专项规划更多关注医疗服务体系的建设和相关设施的布局，聚焦于医疗资源分级分类的合理配置，对危害更大、影响更广的突发公共卫生事件的应对考虑不足，亟待编制应对突发公共卫生事件的卫生防疫专项规划以提高城市韧性。

（五）城市治理体系和治理能力现代化建设尚显不足

(1) 智慧城市建设需求迫切，“医疗卫生+空间规划”大数据平台尚未建立。以广州市为例，各大医院病人信息尚未联网，医疗机构之间、医院与社区之间尚未建立数据共享机制，部分医院对病人信息掌握不全，人口数据库、电子健康档案和电子病历三大数据库资源尚未实现高效整合。城市大数据平台对重大公共卫生事件的风险识别、监测、预警、应急管理决策的支撑作用仍有待进一步提高。

(2) 重大突发公共卫生事件对城市治理体系和治理能力现代化提出更高要求。突发重大疫情既是对城市危机治理水平的考验，又是对基层社区综合管理能力的拷问。以广州市为例，老旧小区较多且分布在中心城区，住户流动性大，老年人口较多，封闭管理、疫情排查和居家隔离管控等基层防控工作难度较大。社区作为城市治理的基本单位，也是疫情防控的基础空间单元，需进一步在社区组织、公众参与、协商共治和应急救治管控等方面加快推进治理能力的现代化。

二

公共卫生安全风险的规划应对

（一）充分发挥特大城市的核心引领作用，建立区域联防联控应急机制

为高效应对传染病疫情的跨区域流动和传播，需进一步强化特大城市在城市群的核心引领作用，从区域层面构建强有力、精细化的联防联控机制，将疫情传播面降到最低。强调建立跨区域人员流动和疫情信息的动态监测机制，跨区域医疗、交通、公安、应急救灾等不同行业主管部门的联动机制，以及跨区域医疗人员、防护物资和后勤保障体系的精准调配机制等。

（二）加强公共卫生高风险地区的空间管控，探索公共空间建设管理模式

(1) 绘制公共卫生“高危”地图。充分调研摸查特大城市现有各类活禽批发市场、屠宰场和肉菜市场等病毒潜在载体空间，借助医学研究模型，识别高风险源，绘制公共卫生高风险空间分布图，建立数据库。

(2) 制定公共卫生“高危”地区改造计划，明确“高危”空间的具体使用行为负面清单。从环境、功能和管理等角度制定高风险地区近期改造计划，尤其是社区肉菜市场的改造，应加快出台相关改造设计导则，制定公共卫生安全标准，将活禽交易区域纳入肉菜市场改造的重中之重。在空间管控中，明确公共卫生高风险用地的具体建设行为负面清单。可借鉴新加坡经验，将市场分为干湿区域，干区域摊位售卖调料、水果和蔬菜等，湿区域摊位售卖鱼、肉和海鲜等需用水冲洗的食物。

（三）刚弹结合，加强医疗卫生空间保障和战略预留

(1) 统筹布局各类卫生防疫设施和场所，做好用地保障。特大城市应围绕建设区域医疗中心的目标，统筹全市应急指挥中心、公共卫生中心、各级医院和医疗科研机构等设施规划布局，在规划中鼓励引导优质医疗资源向城市外围地区转移，做好用地保障。

(2) 做好预选址工作，作为重大疫情爆发时“非常态”的应急医疗救治场地。充分考虑设置条件和环境影响等因素，提前做好应急医疗卫生设施备用地选址，既要便于隔离( 水源下游、远离人口密集地区)，又要衔接利用城市既有设施( 医院、道路) 和便于外部支援( 靠近物流、机场)。在规划审批通过后，同步完成留白医疗设施用地的建筑方案和施工图设计的审批，以快速补位“常态”的医疗卫生设施，从而满足医疗救治床位的需求。

(3) 提高医院建设标准，对建设空间给予一定弹性控制。适度提高医院的用地配置标准，增加绿地和开敞空间的面积，作为弹性空间，并做好市政基础设施预留，突发疫情时可设置为备用诊区。例如，上海市公共卫生中心在规划时就预留了一片5hm²的巨大草坪，其面积相当于两个传染病区，草坪下预留市政基础设施管线，突发公共卫生事件时，可以紧急扩充600个临时床位。

(4)“平疫”结合，系统评估现有公共设施，做好大型应急公共空间的选址。结合人口空间分布，对大型公共服务设施、酒店和公园绿地等进行系统评估，合理选取可作为应对重大公共卫生事件的临时救治空间。对选定的设施和公共空间，按照卫生防疫要求，提出具体改造指引，疫情爆发时可将体育中心、文化中心、市民广场和公园绿地等大型公共空间进行功能转换，临时快速转换为“方舱医院”，以满足医疗救治需要。

（四）开展公共健康和卫生防疫专项规划编制工作，完善公共卫生防疫体系

建议在国土空间规划编制中补充公共安全风险评估和公共卫生专项规划的内容；在医疗卫生设施布局专项规划的基础上，增加公共卫生防疫的内容，开展市级公共健康和卫生防疫专项规划编制工作；各区( 县) 结合本级国土空间规划编制工作，同步开展公共卫生防疫专项规划的编制工作，将市级专项规划核心内容“下沉”，形成实施性规划，推动医疗服务与公共卫生服务高效协同、无缝衔接，进一步健全公共卫生服务体系。

（五）以15分钟社区生活圈为载体，推进智慧城市建设，提升社区治理能力

(1)加快提高基层医疗卫生服务水平，将防灾防疫体系全面融入15分钟社区生活圈。合理划定15 分钟社区生活圈，提高基层医疗卫生设施建设标准、增强人员与设备配置，提升服务能力，并结合人口分布，合理布局基层医疗卫生设施，让基层医疗卫生设施管用、好用。

(2) 加快推进老旧小区微改造，创新街区管理模式。制定老旧小区微改造近期行动计划，重点开展空间环境、基础设施、安全保障等方面的研究，探索“开放 封闭”街区管理新模式，进一步提升老旧小区应急防疫能力。

(3) 推进社区网格化智慧管理，提升社区治理能力。社区作为城市的基本单元和细胞，是防控的第一道防线，需进一步细化社区级的统计数据，将人口数据、医院数据和病人数据进行空间化，加快建立“医疗卫生+国土空间”信息共享平台。结合基层网格化管理，运用“大数据+ 网格化”手段，推进智慧社区建设，强化对重大突发公共卫生事件风险评估、预警、应对的支撑作用。

三 结语

新型冠状病毒肺炎疫情所暴露出来的问题值得全社会深刻反思。我们不能将每一次战胜危机的希望，都寄托在政府的应急施策、医护人员的舍身救治及各行各业的众志成城上，不能等到病毒攻陷我们的城市、危害我们日常生活的时候，才用血肉之躯筑起最后一道防线。在全国正在全面开展国土空间规划的同时，反思灾难，探索如何为市民营造出安全、健康、美丽的生活空间，是当代规划师肩负的重任。

来源：2020年05期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》杂志2020年05期

《特大城市公共卫生风险识别及规划应对》

 

声明

《规划师》杂志社微信公众订阅号（ID：guihuashizazhi）为非盈利新媒体平台，所有转发的非原创图文来源于互联网及新媒体渠道，如果所转发图文作者或其他版权所有人认为违反了您的权益，请告知我们，我们会在24小时内删除。

 



 

《规划师》杂志近期文章推荐

（点击蓝字可看原文）

识别图中二维码进入微店购买《规划师》杂志

《规划师》杂志社                                         

 地址：广西南宁市青秀区月湾路1号南国弈园6楼

邮编：530029

邮箱：[e-mail]

网址：www.planners.com.cn

电话：[phone]

传真：[phone]

更

多

精

彩

请猛戳右边二维码

规划师杂志公众号ID

guihuashizazhi