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【专题讨论8】

应对重大突发事件的规划反思

作者武汉市规划研究院主任工程师方可，武汉欣略科技咨询有限公司张蕾在《规划师》2020年第5期撰文，文章通过解析新型冠状病毒肺炎事件所暴露出来的城市规划建设短板，剖析国土空间规划存在的综合体系性问题和应急要素性问题，在此基础上结合国土空间规划改革的总体要求，对规划方法、应急保障类规划编制及社区空间治理等方面的内容进行思考，并提出相关建议，以期对相关规划有所参考。

[关键词]突发事件；规划；反思

[文章编号]1006-0022(2020)05-0067-05

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]A

[引文格式] 方可，张蕾．应对重大突发事件的规划反思[J]．规划师，2020(5)：67-71．

一

 丰满的理想与无奈的现实

自18 世纪工业革命以来，城市化进程推动着城市人口快速增长，面对日益严峻的公共卫生问题，西方国家开始出现了一系列关注城市未来发展方向的讨论。英国议会通过《1848 年公共卫生法》，对公共卫生领域进行干预，在供水、排污、垃圾处理及住房等问题上规定了政府的责任和义务。此后，英国于1875年颁布了《公共卫生法》，推动了英国第一部规划法的问世。欧美国家为应对交通拥堵、环境污染和传染疾病等一系列工业化带来的“城市病”，从城市公共政策及空间治理角度进行的一系列探索，标志着以解决城市问题和建设美好城市为出发点，作为公共行为的现代城市规划的诞生。

根据《牛津规划手册》(2012 年版) 解释，规划学术通常包含环境(Environment)、问题(Problem)、行动(Action) 和变化(Change)4 个方面的研究内容，其具体内涵本文不予赘述。这一定义清晰地界定了城市规划的目的和宗旨，即以解决复杂的城市发展问题为导向，聚焦城市场所营造与空间构建，制定一套规划、程序与制度，对城市变化进行积极有效的管理，并应对现代城市发展过程中所面临的各种挑战。我国是世界上大城市最多的国家，与其他国家的城市化不同的是，我国的城市化进程在很大程度上依靠强有力的政府行政力进行调动，同时在尚未完全消除城乡户籍制影响的背景下，广大农村地区的人口年度性大规模向城市迁徙，故其所带来的社会问题和可能诱发新的“城市病”不可避免。以武汉市为例，春节期间庞大的人口迁徙规模给城市规划和管理带来巨大的挑战，这个问题不仅是武汉市所面对的，还是具有中国特色的城市化进程中各地城市所面临的普遍现象。而一旦面临突如其来的重大公共卫生事件，尤其是当各种复杂因素叠加时，城市在公共设施配套、危机应对、应急保障和功能恢复等方面的短板暴露无遗。

残酷的现实无不从灵魂深处拷问着每一个规划工作者，发端于对公共卫生问题关注的现代城市规划学科，如何在现实中更好地平衡城市发展与人本需要之间的关系，为城市居民提供美好的人居生活空间？如何让规划更好地引导城市，使人们的生活空间更具有弹性和韧性，以从容地应对各种自然及人为因素的干扰？

二

新型冠状病毒肺炎疫情事件中暴露出的规划短板

截至2020年1月底，武汉市为应对新型冠状病毒肺炎疫情，采取了包括阻断离汉铁路、航空和水路交通，关闭市内公共交通、采取10 家大型三甲医院指导10家小型医院的“10+10”帮扶模式等措施，以应对病毒感染者的救治需求。当前，武汉市的疫情防控取得了阶段性成果，但依然暴露出诸多规划短板。

（一）综合体系性问题

1.城市专项规划设施配套标准有待进一步审视

自新型冠状病毒肺炎疫情爆发以来，武汉市现有不同层级的医院火力全开，竭尽全力接诊病患，但仍不能满足爆发式增长的感染者的救助需要。作为华中地区的中心城市，武汉市依托雄厚的科研实力和高等院校教育力量，拥有较为丰富的医疗卫生资源，以同济、协和及中部战区总医院等为代表的一系列大型综合性医院为湖北省乃至华中地区提供了全方位的医疗服务。然而，疫情的大规模爆发，还是暴露出其医疗资源应付突发事件能力不足的短板，不但现有的医疗机构难以满足疫情救治的需要，而且市民正常的就医需求也得不到满足。

长久以来，本着合理利用有限的城市空间资源的原则，类似于医院这样的专项设施规划一直采用的是千人床位数、人均用地面积和人均建筑面积等以城市居民人均享用设施的使用强度进行测算，从而明确专项设施的建设规模。2008 年修订的《综合医院建设标准》《传染病医院建设标准》均提出按“充分利用现有卫生资源，合理组织调配，避免重复建设或过度集中”的原则进行配套建设。《传染病医院建设标准》第十条明确提出“传染病医院和综合医院内传染病区的建设规模均按床位计算”“如考虑平时与突发事件时相结合，床位编制可根据实际情况作适当调整”，并在此基础上提出床位数标准。由国家卫生部门提出详细的医疗设施配建标准，直接引导规划部门对相关规划的编制及进行指标容量测算。但显而易见的是，这样的标准仍然机械套用人均指标，并明确将“避免重复建设或过度集中”作为建设原则。医疗设施是关系到人民群众性命安危的生命线工程，“非典”疫情爆发时，北京市集中建设的“小汤山”医疗救助中心，已经生动地展现了重大医疗事件中独立、集中和具有一定规模的医疗救助场所的重要性。当今，我国仍处在城市化快速增长阶段，人口向特大城市和大城市集中是不能回避的现实，动辄上千万人口的城市在面对大规模卫生事件时，应该充分考虑相当规模的救助场所的现实需要。因此，进一步优化相关专项规划及建设标准无疑成为当务之急，需要引起卫健部门、自然资源和国土规划部门的高度重视。

2.城市公共设施的复合利用模式仍有进一步提升空间

为了应对疫情的蔓延，有效缓解救治床位紧张的状况，武汉市于2020年1月24 日、26 日先后开工建设火神山医院和雷神山医院，于2 月初完工并投入使用，建成后将新增超过2000张床位。不能回避的是，从疫情发展的形势看，从医院开工建设到投入使用的这段时间，依然是遏制疫情蔓延的宝贵时间，若病人完全得到集中救治，也许就能与普通病患得到有效隔离，疫情蔓延就有可能得到有效控制。在此，不妨换一个角度思考这个问题：倘若城市能预置一个能提供2000张床位规模的接待场所，一旦遇到紧急突发事件，仅需较短的准备时间就能启封投入使用，事件就有可能向着另一个方向发展。

就在此次疫情爆发前不到3个月的时间，武汉市作为东道主成功举办了第七届世界军人运动会这一重大国际赛事，在10天的时间内接待了109 个国家的近万名运动员。为了保证运动会的成功举办，武汉市政府在27个月内完成35 处54个场馆的建设改造、221条军运会保障线路的优化提升，不得不说，这次盛会客观上为提升城市功能发挥了巨大作用。在经济全球化的大背景下，承办各类大型会议、赛事、交流乃至庆典活动本身就是城市职能体现的客观要求，这也是中国城市化进程中不可回避的客观规律。城市化就像一把“双刃剑”，在为城市发展带来机遇的同时，也带来了人口流动和社会治理方面的问题。如何利用城市化进程这一历史契机，实现优劣势之间的有效转化，值得在国土空间规划研究领域进行深思。如果结合城市的重大活动，在进行大型配套设施建设的同时，强制性地赋予公共设施以复合性功能，将起到事半功倍的效果。例如，武汉市可以在建设第七届世界军人运动会运动员村的过程中，在满足10000人运动员接待需求的同时，按照2000人的床位数规模集中建设成复合型的“城市应急综合体”。此类“城市应急综合体”在平时封存或作为物资存储基地，一旦城市举行大型赛事、遇到自然灾害或者突发疫情时，可作为接待设施或者集中医疗救助中心立即投入使用，既可避免重复建设，又能大幅缩短应对突发事件的反应时间，同时也能提升城市土地的集约节约利用水平。

3.社区医疗设施功能未能充分发挥

根据网上官方公布数据，武汉市现有街道156个，社区1200多个，社区医院、社区卫生服务中心和社区医疗服务站远未实现全覆盖。同时，部分社区建设相对落后，即便配建一定的社区医疗设施，其人员、设备和技术实力相对较弱，当遇到突发事件时，无法配合政府形成高效快速的社会联动机制。自疫情爆发后，一方面，武汉市城区的患者涌向市级大型综合医院就诊，在一定程度上造成患者间的交叉感染，加剧了病情扩散；另一方面，众多社区医院门庭冷落，大量医疗资源闲置，这种现象也是当前各地城市所面临的共同问题。

众所周知，社区是实现城市自治和有效管理的最小单元，也是实现城市功能的基本空间载体。当前，旧城更新和新区开发过程中越来越重视基层社区的需求与综合服务功能的整体提升，其中以社区为服务对象的医疗设施配套优化提升是重要的方面。若建立起相对成熟的社区医疗体系，当遇到突发性重大疫情时，可充分发挥基层社区医疗设施的积极作用，就近为居民提供完善的病情初步接诊和筛查确诊服务，从而降低每个接诊点的人数，减小交叉传染的概率。因此，在国土空间规划改革的重要转折时期，如何进一步完善社区规划的规范和标准，切实将服务社会、服务民生的规划目标落实在城市空间，是值得规划工作者认真思考的问题。

4.农村地区的医疗设施配套亟待提升

农村地区公共服务设施配套不足一直是比较突出的问题。长期以来，医疗资源在城乡配置过程中带有严重的不公平倾向，其高度集中于城市地区已是不争的事实。同时，高层级医院把农村基层医疗机构提供的服务收归旗下，造成农村和乡镇医疗资源严重短缺，医疗设施落后，无法为农村人口提供有效的医疗服务。虽然不苛求镇村一级的医疗机构能够治愈疑难疾病，但作为覆盖全域的基层医疗卫生机构，面对重大的危及人民群众生命安全的疫情，其工作职责已不能简单停留在对农村地区自然村组网格内疑似病人的统计和信息上报上，应在第一时间通过集中隔离和及时送诊等手段有效阻隔疫情在农村地区的扩散，并配备好医疗力量，做好应急预案，以有效遏制病毒扩散。

（二）应急要素性问题

1.如何维持城市基本功能的正常运转

(1) 对外物流联系。随着互联网经济的快速增长，城市经济与社会生活极大地依赖于物流的支撑。而极端状况下对交通枢纽的严格管控，无疑将对城市对外物流联系产生直接影响。从武汉市2020年春节期间的物流运输数据统计看，与往年同期物流货运量相比，城际间货运量大幅下滑，城市对外经济贸易交往受到严重影响。

(2) 居民食物供应。对于特大城市而言，要维持城市的正常运转，就必须保证粮食和蔬菜的供应，而在冬季低温、雨雪状况下，城市自身的蔬菜基地难以满足庞大的市民供应需求，此类时限性较强的必需品必须由区域城市群乃至跨省际腹地的广大农业地区提供。在这一现实条件下，“封城”带来的影响不言而喻。

(3) 城市能源补给。目前，维持城市正常运转的能源类型主要有电力、天然气、燃煤和各种石油产品。除电力能源外，其他类型的能源供应均需要公路、铁路运输，而且在以公共交通形式为主的对外交通运输方式被强制阻断的前提下，私家车成为长距离出行的主要方式，其对城市能源的需求将出现爆发式增长。在这种情况下，现有的城市能源储备及供应规模能否维持城市的正常运转，将极大地决定着城市应对危机时所采取措施的效果。

(4) 公共交通运转。自“封城”措施实施以来，武汉市的公交、地铁和过江轮渡悉数停摆，出租车按单双号限行，这对于完全依赖公交出行的群体来说，出行无疑成为一大难题。那么，在面对类似新型冠状病毒肺炎疫情这一重大突发事件时，如何平衡公共交通需求与卫生防护管控之间的关系，仍需进行深入研究。

2.如何满足市民日常最低生活需求

(1) 生活必备消费。在极端情况下，居民会囤积一段时间的物资储备量，但在以周或月为单位的管制前提下，以家庭常规手段储备的物资将难以长期维持，如何满足居民对日常生活物资的需求，是需要思考的问题。

(2) 其他疾病就医。面对疫情，城市有限的医疗卫生资源将向突发性疾病倾斜，这势必会占用其他病患的医疗救助资源。因此，如何经过严格评估和科学预测，综合考虑全体居民的需求，对重大疾病和常规疾病救助设施进行规划布局，为城市居民提供均衡的服务，是此次疫情对城市提出的一大挑战。

(3) 环境卫生维护。城市公共环境卫生维护涵盖垃圾清理运输、街道保洁、公共场所卫生和机动车道路面清扫等方方面面，不仅关系到城市的“脸面”，还关系到城市居民的生活品质，同样是需要面对的问题。

(4)基本限度通勤。重大突发事件下，城市仍需要维持基本的功能，管理、执法、市政、交通、金融、卫生、能源等关键职能部门仍需正常乃至超常运转，其关键岗位的工作人员仍需坚守本职工作。因此，在城市公共交通受到控制的情况下，如何保证基本限度通勤需求，需要予以考虑。

三

“热视点”背景下的“冷思考”

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》颁布一年多以来，业界针对国土空间改革方向进行了广泛而富有成效的探讨，此次疫情从另一个角度为规划界提供了重新审视城市的机会，无论是综合体系性方面还是应急要素性方面，城市暴露出来的问题都值得规划工作者认真思考。

（一）直面客观规律，不忘改革初心

中央全力推进建立国土空间规划体系，就是要努力实现“基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局”的发展总目标。当前国内经济发展虽然受到国际大环境的影响，经济增长模式逐步向内需消费拉动转变，经济增速也逐步放缓，但正如段进院士所言“城市发展的基本规律没有发生改变，城市空间发展理论的基本原理没有变，空间发展的基本规律也没有发生改变”。纵观发达国家的城市发展历程，在发展要素进一步向中心城市集聚的过程中，人口容量与城市功能配套、城市综合承载力与突发公共事件、产业发展与城市宜居等方面的矛盾是不可回避的。在此背景下，如何实现“安全和谐”“可持续发展”的目标，是规划行业面临的巨大挑战。社会经济和物质环境的发展，最终的落脚点还是要回到城市品质上，因此树立正确的价值观和建立符合科学规律的规划编制实施体系，是实现改革初心的重要路径和保障。在制定城市宏观发展蓝图的过程中，应摒弃机械、教条的方式方法，不再一味关注规模、地均经济效益和人均指标等字面数据，而是真正围绕城市居民“生活空间宜居适度”这一焦点，更细致地考虑如何提升城市应对突发事件的能力，针对流动人口、农村人口提供更加均衡的公共服务配套；通过规划手段引导公众利益最大化，真正将以人为本落到实处；通过信息化手段提升政府决策的效率和科学性。

（二）编制城市应急保障类规划

城市应急保障类规划涉及综合体系性和应急要素性规划等方面，如医疗专项规划、城市防灾规划、城市应急规划、城市社区生活圈规划和城市生命线系统规划等，横向涵盖了从卫生、公共服务到城市交通市政等各个专业部门，纵向涵盖了从总体规划到修建性详细规划的不同层级。当前，国土空间规划改革正在向深度推进，业内围绕如何提高空间规划的可实施性开展了诸多探讨。规划行业一直强调“要提升城镇的抗风险能力”“助力解决人民对美好生活向往中还存在的不平衡不充分问题”，而面对复杂的城市系统，如何将国土空间规划改革目标落到实处，如何在国土空间规划的总体框架下，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，坚持上下结合、社会协同，通过优化规划编制体系，探寻科学的规划应对方法，统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求，是规划工作者需要面对的重要问题。

（三）社区空间治理大有文章可为

2020年2月2日，武汉市政府发布《社区发热病人集中留观点技术指南》，要求“社区网格发现发热病人后由社区网格搜索发现的发热病人，必须集中留观进行管理，辖区卫生健康行政部门及时安排对发热病人进行排查”。当前，我国经济发展已从工业文明的“生产驱动”阶段进入生态文明的“生活驱动”或者“社区驱动”阶段，需更注重高质量的全面发展，这就是深度人本化问题。国土空间规划编制体系从区域的都市圈到社区生活圈，其对空间治理的最终落脚点都是为“人”服务的。而社区作为最小的城市空间规划单元，既集合了居民所需的医疗、购物、教育、文化、养老和休闲等最低限度的服务要素，也具备以社区居委会为主体的基层行政、人口跟踪和居民自治等管理功能，可以说规划的实施落地效果好不好，社区是关键。从此次疫情暴露出的问题看，基层社区还存在管理服务功能覆盖不全面、必要设施配套不足和社区规划起点不高等问题。进入“万物互联”的时代，日常生活的社区或社群单元越发重要，社区的功能变得更加复合，应当把社区当作一个“微城市”来打造，通过“15 分钟生活圈”的时空尺度的规划，完善物质空间的组织，建立起安全、舒适、和谐的社区居民自组织关系。对规划工作者而言，社区空间治理工作任重而道远。

四

 相关建议

多年来，城乡规划强调的是改造自然、战胜自然，而缺少对自然和客观规律的敬畏之心。人类没有深入认识和把握自然规律，必然会导致灾难来临时的束手无策，从“非典”到新型冠状病毒肺炎，从洪水灾害到汶川地震，看似强大的人类物质社会，由于忽视了自然客观规律而遭受巨大损失。应对各种极端情况的专项规划，多是从各自的专业领域出发，根据常规经验性指标测算设施及空间容量，而缺乏对城市各子系统关联性的统筹考虑。此次疫情再次敲响警钟，笔者认为，应对此类事件，除了在工作方式上应突出“人本原则”，还应强化以下几方面的转变。

（一）规划方法的改进与提升

面对突发事件，在规划方式方法上应采取超常规的思路进行应对，主要体现在以下3 个方面：

一是规划逆向思维。在应对城市可能面对的极端事件方面，应充分汲取历年重大事件的教训，以极端事件发生为假定前提，通过数学模型的构建和电脑模拟技术的运用，逆向分析所涉及的各方要素及容量，全盘仿真城市各子系统运转过程中可能出现的问题，在此基础上科学制定应急规划，并完善国土空间总体规划。

二是时空统筹思维。应打破传统的终极蓝图式规划定式模式，从时间和空间维度统筹城市的功能布局。在时间维度上，对未来尚不清楚的城市发展需求尽量留白，对不同阶段有着不同功能需求的同一功能设施，科学论证其功能时序；在空间维度上，对空间容量需求较大而使用频率不均衡的各类设施，应深入论证各类功能复合利用的可行性，在确保城市功能底限需求的同时，提升国土空间利用效率。

三是极限冗余思维。应对突发事件，关键考验的是城市应对措施的反应速度，从这一点看，在物质条件支撑上必须有极限情况下的冗余，这一点恰好是传统规划思维所严重欠缺的。具体来说，应充分考虑极端情况下城市各类公共设施的现实使用强度，以快速响应应急需要，如在不影响正常医疗使用需求的情况下所需的应急病床数、专业救护人员规模和隔离空间所需占地等，这些需求应在平时就有足够的专项预留，并且专人专物专用，在突发事件下确保能马上投入使用。医疗设施如此，其他的应急、防灾等专项设施也是如此。

（二）空间规划优化的重点

在国土空间规划布局上，应从城市基础功能要素、公共设施的兼容性和城市持久生存力等多个方面进行优化。

一是提升城市基础功能要素的多样性。对交通组织方式的管控，实质上是减少居民公共交往的机会，但居民仍存在最低限度的出行需要。要解决这一矛盾，必须先建立起常态化、多样性的城市基础功能运行模式，再进一步丰富各个功能要素使用方式的多样性。例如，在交通组织方式上，建立起公交与公务专车相结合的交通出行组合方式；在生活必备的文化娱乐和社会交往设施方面，利用信息技术的发展进一步丰富形式，变“线下交流”为“线上交流”，减少实体性的交往机会。

二是提升大型公共场所的功能兼容性。在规划城市大型活动必备的设施场馆时，应充分考虑复合功能的兼容性，作为城市应对灾害及突发疾病的专业救治场所，不必再临时突击建设如“小汤山”类似的专业场所。目前在国土空间规划改革的支撑体系中，应进一步加强对此类问题和技术标准的研究。

三是提升城市不依赖外界支撑的持久生存能力。综合评估城市生态、粮食、水源和能源等要素的承载力，合理规划城市产业结构、生产能力和战略储备能力，以确保城市在极端状况下，在不依靠外界帮助的前提下能够独立维持其基本功能的运转。

四是提升基本生活服务设施配套的合理性。适应极端状况下居民的出行需要，进一步提升物流、医疗、社区购物和菜市场等日常必备设施空间布局的合理性，在对公共交通进行管制的前提下，满足居民日常最低生活需要。必须深入强化公共服务设施的城乡统筹布局，农村地区各类设施应真正融入城乡统筹的完整体系中，最大限度地保障农村居民对公共服务的底限需求。

（三）社区单元空间的强化治理

建立集中与分散相结合的多级空间防控体系，有助于从城市规划层面及时对重大公共卫生事件做出规划响应，有利于节约控制疫情、诊治隔离病患者的时间成本。社区作为应对各类城市突发事件的最小单元，不仅需要具备生活、工作、交通和游憩4 种基本功能，还要应对人工智能、老龄化和空巢化等挑战，因此未来社区应能为城市居民提供“宜居、宜业、安全、自救”的基本功能。

公共安全导向的国土空间规划本源应是以利用现阶技术手段去分析和解决城市工作中需要面对的诸多问题，而社区生活圈是国土空间规划关注的重要内容，作为城市巨系统的组成部分，社区空间同样具有生态多样性、地方特色和成长性。应对当前社区规划建设中的短板，需要通过有针对性的设计来因地制宜地组织社区功能空间，缝合社区人群关系，增强社区居民对社区的归属感、获得感、幸福感和安全感。结合国土空间规划体系的建立，进一步通过规划手段完善社区服务设施的系统配套，以法定化图则体系将服务设施落实到社区基本空间单元，并通过建立完善的社区空间单元治理体系，在面对突发公共事件时，依托社区管理服务机构制定分散预防、居家防控、居家救助和居家隔离等措施，实施中由社区提供应急资源发放、信息统计汇总和咨询等基层服务。通过多种手段的运用，切实增强城市基本单元应对突发事件的能力。

五 结语

新型冠状病毒肺炎疫情的爆发，将多年来城市建设管理方面的积弊暴露无遗。新的历史阶段，面对复杂的城市问题，城市规划的基本理论和方法手段也亟待提高。此次事件对国土空间规划领域的影响是十分深远的，将为国土空间规划体系的逐步建立与完善提供宝贵的经验教训。相信随着相关理论研究的不断深入和研究成果的不断涌现，城市的韧性、抵抗各种风险的能力和发展的可持续性将得到稳步提升。

来源：2020年05期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》杂志2020年05期

《应对重大突发事件的规划反思》

 

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