|全网首发|【专题讨论10】城市应对突发公共卫生事件的规划策略——以武汉市为例

Original 刘斐旸彭然等规划师杂志 2022-05-16

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【专题讨论10】

城市应对突发公共卫生事件的规划策略——以武汉市为例

作者武汉工程大学土木工程与建筑学院本科生刘斐旸，武汉工程大学土木工程与建筑学院副教授、博士研究生彭然，武汉工程大学土木工程与建筑学院本科生黄佳伟，武汉工程大学土木工程与建筑学院讲师彭玉玲在《规划师》2020年第5期撰文，文章以新型冠状病毒肺炎疫情影响下的武汉市为例，基于ArcGIS 10.6 创建武汉市3397个居住区内29324个确诊病例的空间分布信息，在研究其分布特征的基础上探讨武汉市的居住环境、医疗布局和区域规划等对当前疫情发展和防控的影响，提出城市在应对突发公共卫生事件中的相关规划策略：提倡组团式混合布局的城市功能区划；创造低密度分散型的城市居住环境；强调快速应急医疗设施的“平疫转换”与分级布局；营造“绿色、开放、友善”的城市公共空间；建立基于大数据和云平台的城市风险预警体系。

[关键词]突发公共卫生事件；新型冠状病毒肺炎；武汉；城市规划

[文章编号]1006-0022(2020)05-0072-06　

[中图分类号]TU984.199　

[文献标识码]B

[引文格式]刘斐旸，彭然，黄佳伟，等．城市应对突发公共卫生事件的规划策略——以武汉市为例[J]．规划师，2020(5)：72-77．

一

武汉市感染人群的数据来源及空间分布特征

（一）感染人群的数据来源

本文汇总了武汉市内的29324个确诊病例数据，其来源为截至2020年3月2日武汉市13个行政区内共3397个居住区的公开通报确诊病例情况(图1)。3月2 日武汉市已累计确诊新型冠状病毒肺炎患者49426 人，本文所采集的确诊病例数据达到了截至当日总确诊人数的59.3％，且3397个居住区均匀分布在武汉市内，因此以上数据可以有效支撑本文的分析与研究。

（二）感染人群的区域分布

截至2020年3月2日，武汉市江汉区的感染人数达到了7322人，按户籍人口计算的感染率为1.44％，排名武汉市13个行政区中的第一位。此外，硚口、东西湖、武昌、青山等区的感染率也较高，而远城区的感染率则相对偏低，距离武汉市中心最远的黄陂、新洲两区的感染率最低(图2)，因此武汉市的疫情以汉口为中心向周边逐级扩散的特征十分明显。根据武汉市中心城区感染情况的热力分布图(图3) 可知，华南海鲜批发市场及其周边的感染密度最高，其他高密度感染区则呈块状分散于武汉三镇，主要为光谷、徐东、沌口、钟家村、王家湾和中南路等人口流动性较大的中心地段，由此可见武汉市的疫情早已进入了深度社区传播阶段。

（三）基于标准离差椭圆法对疫区的层次划分

基于标准离差椭圆法对武汉市的疫区进行3个层次划分(图4) 可知，武汉市疫情的物理中心位于汉口六渡桥一带，临近长江和汉江的交汇之处，距离华南海鲜批发市场约为5km。疫情的物理中心自起源之地向东南方向偏移的主要原因是武汉市“两江三岸”在政治、经济等方面处于均衡发展的态势，位于汉口东、南方向的武昌和汉阳聚集了较多人口。武汉市疫区层次划分的第一个标准离差椭圆(红色) 代表的是最为核心的疫区，并与7 个传统中心城区的行政范围高度重合，其中的感染者人数约占武汉市感染者总数的68％；第二个椭圆(紫色) 包含了武汉市95％的感染者，新增主要为城市外围人口较多的各经济开发区；第三个椭圆(蓝色) 则包含了武汉市99％的感染者，新增主要为各个远城区人口密集的中心地段。在武汉市所有行政区中仅有新洲区政府所驻的邾城街道位于以上３个标准离差椭圆之外，其距离武汉中心城区较远，故两地之间的联系较弱，其感染率也因此在武汉市13个行政区中最低。此外，该标准离差椭圆的长轴为西南—东北方向，表示此次疫情在武汉市内的主导性传播方向与长江在武汉的流向基本一致，说明武汉市人口呈现出较明显的沿江分布势态，但是该椭圆的长轴和短轴在长度上差距不大，椭圆的扁率仅为0.176，说明感染人群的离散程度较高，疫情已经自武汉市中心较为均匀地向全市扩张，没有表现出很强的向心力。

（四）轨道交通对疫情分布的影响

武汉市作为常住人口达到1400万的超大型城市，发达而便利的轨道交通网络是城市运转的保障。武汉市的轨道交通运营里程在2019年底为339km，日均客流量达到了336.69万人次。轨道交通一般位于空气流动性较差的地下，其客流量大、车厢封闭和高峰时段人员拥挤等特点导致病毒极易传播。此外，由于轨道交通主要服务于远距离出行，这也使得疫情在城市内部的扩散必然更快更广。

一般而言，轨道交通周边1000m范围内的住房可被称作“近地铁房”，其意味着极大的交通便利和更广的活动半径，这也导致了在疫情爆发之时城市轨道交通成为病毒传播的快速通道，位于轨道交通周边的居住区往往有着更高的感染风险。如图5所示，通过ArcGIS10.6 创建武汉轨道交通周边1000m 缓冲区，并将其叠加于武汉市疫情分布图上，可见位于缓冲区内的居民感染率明显偏高，出现了如轨道交通1号线硚口—泾河段、2号线光谷—佛祖岭段、3 号线王家湾—沌口段、4号线钟家村—蔡甸段、6号线钟家村—沌口段和7 号线武昌—纸坊段等十分明显的“疫情传播走廊”。以上这些远郊区域的感染者多数集中在轨道交通两侧，而疫情最为严重的市中心区域也基本在轨道交通的覆盖范围内。武汉市轨道交通周边1000m缓冲区内的感染者总数为18073人，在武汉市全部感染人数中的占比达到了61.63％，其中轨道交通2号线的缓冲区内感染人数最多，为4142人，在感染者总人数中的占比为22.92％。根据图6可知武汉市轨道交通各线路的日均客流量与其缓冲区内的感染者人数基本呈线性相关的特征，其中1号线和8号线的感染者人数上移较多，主要与其线路大多位于汉口和武昌人口密集的核心地段有关。

二

武汉城市结构对疫情发展与防控的影响

（一）城市居住环境的影响

一方面，当新型冠状病毒肺炎疫情进入社区传播阶段以后，居住环境对于疫情发展的影响至关重要。我国的大城市以市中心高密度集中式居住为主要特征，武汉市中心城区的住宅容积率多为2.0～2.8，部分新建住宅甚至达到了3.0以上，高密度的居住环境大幅度提升了人与人之间相互接触的频率，也使得疫情更加易于在居住区内扩散。当前武汉市区的住宅以高层和超高层为主，其中绝大多数住宅的层高近百米，每一单元的户数一般为120～150户，这就注定了大量人群必须共用电梯、门厅及地下停车库等通风性不佳的公共设施。即便在武汉市封闭小区之后，市民们采购和领取物资、处理生活垃圾及临时出行时依然难以避免人群接触，这也成为疫情防控中的一个长期性隐患。

另一方面，过于密集的居住环境也不利于长期居家隔离人群的身心健康。当前我国的人均居住面积仅为36.65m²，武汉市的人均居住面积更是不足35m²，且多数位于垂直密度极大的高层建筑内。隔离人员长期被封闭于狭窄且通风不良的小户型住宅之中，不仅因活动空间的不足而疏于每日的基本运动，还因室外场所的缺失而无法亲近自然，加上人类的社会属性也使得人际交际在日常生活中必不可少，而长时间缺乏交际易使人产生心理焦虑和情绪压抑。以上诸多有害因素的不断积累最终会对人的身心健康造成一定程度的伤害，当一座城市中数以千万的居民被同时封闭在家中一个月甚至数月时，整个社会群体的这一共性问题便会随着隔离期的不断拖长而慢慢凸显，因此在武汉市疫情结束之后针对市民的心理疏导工作将极为重要。

（二）城市医疗布局的影响

1.快速应急医疗设施的储备不足及快速应急医疗体系的层级不清

在新型冠状病毒肺炎疫情发生之初，综合性医院和传染病医院是武汉市应急医疗体系中的唯一层级。多数怀疑自己出现症状的患者更愿意选择到大型综合性医院甚至是三甲医院直接就诊，而不愿选择医疗条件得不到保障的基层医院，这导致了武汉市的各大综合性医院人满为患，进而导致院内的交叉传染，全市的确诊人数也很快超过了各大医院所能够收治的极限。在全国抗击“非典”的战役中，北京的“小汤山”模式对于最终胜利起到了至关重要的作用，因此武汉市早期的应急医疗措施基本考虑为复制北京的“小汤山”模式，并加紧开建火神山和雷神山医院。但是本次疫情的发展速度显然被社会各界严重低估，毕竟“非典”期间北京的全部感染人数仅2521人，甚至不及武汉市在2020年2月中上旬1天内的感染人数，而火神山和雷神山医院的全部床位也基本仅能够容纳当时武汉市1天新增的感染者。由于医院床位不足，当时武汉市采取了无论轻症还是重症患者均居家隔离并等待床位的政策，导致了部分重症患者的病情被拖为危重甚至死亡、部分轻症患者的病情加重的情况。更为严重的是，居家隔离的政策还造成了大量家庭成员之间的聚集性传染，且确诊患者由于没有得到及时收治，在其外出的过程中又继续将疾病传染给了更多健康人群。在以上的疫情防控阶段由于仅有定点的综合性医院和传染病医院作为应急医疗体系中的唯一层级，不足以有效应对疫情发展中的各类变化，从而也未能控制感染人数的持续暴增。

自2020年2月中上旬以来武汉市逐步改变了疫情的应对措施，以多层级的应急医疗体系取代之前单一层级的应急医疗体系，其中最为关键的是大批方舱医院的新建。由于武汉市对于快速应急医疗设施的储备不足，方舱医院采用了解放军野战医院的建设思路，由现存的体育馆、会展中心等简单改造而成，因此可在1～2日内建成一座拥有数千床位的简易医院，以满足大量轻症病人的收治需求。方舱医院的大量投入使用有效缓解了武汉市定点医院床位不足的困境，自此武汉市才逐渐做到了对于确诊病人的“应收尽收”，从而得以控制疫情的发展。从这一阶段开始，武汉市的应急医疗体系由单一层级转变为４个层级(图7)，并由此实现了全部病患的分类管理：第一层级为定点的基层医院，负责确诊疑似病患；第二层级为综合性医院和传染病医院，负责收治确诊的重症和危重症病患；第三层级为方舱医院，负责观察和收治确诊的轻症病患；而大量的集中隔离设施则作为第四层级，负责收纳已出院病人并继续观察14天。

2.方舱医院在建设与布局中的相关问题及分析

一方面，方舱医院和集中隔离点等作为快速应急医疗设施在本次抗击疫情过程中发挥了巨大作用，其不仅满足了“平疫转换”的多功能使用要求，还实现了突发公共卫生事件中的低成本快速响应，但是被征用的体育馆、展览馆等在原本的设计过程中并未进行临时性医院改造的考虑，因此当前存在着诸多使用弊端及安全隐患。首先，方舱医院在排水和通风两方面无法满足其作为传染病医院的设置要求，这导致了难以及时有效处理院内的污染物，使得病患之间容易再次发生交叉感染。其次，方舱医院的盥洗设施严重不足，卫生间只能设置于寒冷的室外，院内也不具备供暖条件而只能采用电热毯代替，这使得患者在方舱医院中难以保持自身的清洁卫生及做好防寒防冻，对患者的康复十分不利。

另一方面，方舱医院作为大规模收治轻症患者的应急医疗设施，坚持“就近收治”的原则可减少运送病患途中所容易发生的交叉感染，同时也可节约大量的运送成本。因此，对于感染人数较多的中心城区应在必要时期加密此类应急医疗设施的布局，而远城区则适合于以各人口聚集点为核心分散布局，从而保证其在市区和远郊均可拥有合理的服务半径，最终提高“就近收治”的工作效率。

（三）城市区域规划的影响

近年来随着我国城市化进程的不断加快，城市面积也处于大幅度的扩张之中，即所谓“摊大饼”的发展模式。武汉市作为华中地区的中心城市，目前多个远城区已融入了城市的整体开发，并与市中心连为一体，与城市扩张相呼应的则是武汉市当前产业布局的集中、大量“睡城”的产生及由此而导致的高流动性和远程通勤需求。相比于分散式产业布局，集中式产业布局更有利于资源的整合，也提高了城市的运行效率，但是城市中跨区域的远程流动量大幅度增加(便捷的轨道交通网络提高了流动的效率)，加快了疫情在城市中的蔓延速度。

区域间的高流动性导致了疫情的扩散加快，短程出行规划的友好性不足也同样有可能促使疫情在局部范围加速传播。一般而言，出行距离在3km以内被称为短程出行，对应目前国内所提倡的是“1km步行、3km骑行” 的绿色零能耗出行方式，且步行与骑行的人群增多意味着因乘坐公共交通工具而拥挤在密闭空间里的人群减少，从而有助于在一定程度上延缓疫情的扩散。但是当前武汉市的城市慢行系统规划较为欠缺，市中心多数地段缺乏融合于城市绿地系统的宽阔步道，部分地段甚至存在着“雨天污水横流、晴天尘土漫天”等严重的环境卫生问题，给予行人的步行体验十分不爽。此外，武汉市的中心地段多缺乏专业的自行车道，这导致了骑行也存在较大的安全隐患。武汉市短程出行规划的不友好性迫使多数市民在短程出行中依然更愿意选择公共交通，这在增加了其拥挤程度的同时也必然加快疫情传播。当前城市中对于短程出行需求最为旺盛的是老年人群，而老年人在本次疫情中易感且易发展为重症，因此为老年人营造健康的出行环境，使之减少与外界人群的接触，对于控制传染病的蔓延非常重要。

此外，当前城市普遍缺乏对于“缓冲空间”的合理规划，“拥挤”成为城市发展与繁荣过程中的常态，也是高效率经济模式在城市生活的投射，并且不断引导着城市的规划与设计方向。被贴上“快节奏”标签的城市空间往往缺乏足够的绿化和开阔的场所以稀释熙攘的人群，强中心化理念影响下公共建筑的集中性布局及对于规模的盲目攀比更是促使了人群的局部聚集，从而间接加快了疫情的传播。

三

应对突发公共卫生事件的规划策略

（一）城市功能区划由集中式单一布局转变为组团式混合布局

城市功能区划的集中式单一布局导致了城市内部流动性的增强及城市居民远程通勤的增多，而这必然导致传染病来袭时疫情在城市中加速蔓延。因此，以“职住平衡”为基础的组团式混合布局更加适宜于应对城市中的突发公共卫生事件，将城市的功能混合并分散于每一个组团之中，并在组团内提供配套的卫生、医疗、文体、娱乐等设施以保障公共服务，还可在其中嵌入绿色、开放的公共活动空间以提升环境品质。以上便是所谓的“簇群结构”，这一更具韧性的城市功能组织形式有效减少了城市内部物资与人口的低效率流动，从而在整体上降低了城市居民之间的跨区域接触频率，并且在突发公共卫生事件时能够以组团为单位形成动态的边境，将局域的人口隔离于组团之内并控制其流动性，且具有完备的公用配套设施而不影响组团内部的正常生产生活秩序(图8)。因此，组团式混合布局的功能区划可兼顾城市在常规时期的共享与开放及在传染病发生时的封闭与防控，其作为城市应对突发公共卫生事件的规划策略值得继续探索和研究。

（二）城市居住环境由高密度聚集型转变为低密度分散型

如上文所述，城市的高密度聚集型居住环境容易加快疫情在居住区内的扩散，因此控制居住区的容积率以保证合适的居住密度有利于应对此类突发公共卫生事件。另外，还应强调城市居住环境的开放性，并以此探索多样的住宅建筑设计手法，其中尤为重要的是营造室内外相贯通的流动性居住空间，从而给予城市居民更多在家中接触风、阳光与绿意的机会，以求在疫情发生之时，良好的居住环境能够最大限度地保障市民的身心健康。

（三）强调快速应急医疗设施的“平疫转换”与分级布局

快速应急医疗设施的合理分级布局是城市应对突发公共卫生事件的关键所在。本次疫情中武汉市前期的应急医疗体系仅以综合性医院为单一层级，后期转变为由基层医院、综合性医院、方舱医院和集中隔离点所构成的多层级应急医疗体系，并由此做到了对于全部病患的分类管理，从而得以控制疫情的发展。在多层级的快速应急医疗体系中，首先应当重视基层诊疗机构在城市中的规划与建设，以其合理的布局和完善的设备保障逐级就诊，从而减轻综合性医院的接诊压力，同时防止大规模的院内交叉感染。其次，对于医院发热门诊的建设应当确保规范化，以杜绝其设施不足、功能不全、分区与隔离不合理及发热患者与其他就诊患者之间流线交叉等问题，并充分考虑在突发公共卫生事件时的可扩容性。最后，由体育馆、展览馆等改建而成的方舱医院作为临时性应急设施在本次疫情防控中起到了重要作用，其“平疫转换”的建造思路可作为城市应对突发公共卫生事件的重要措施方向，为此可在规划与建设之初或维修改造之时对城市中的部分公共建筑进行更多的“冗余设计”，以充分考虑未来被改造为应急医疗设施、临时性隔离点或紧急避险避难场所的需求，而“冗余设计”的关键在于建筑的保温、通风、排水及内部预留分区等方面能够满足其被改造后的使用要求。

（四）营造“绿色、开放、友善”的城市公共空间

城市公共空间包括道路、广场、公园和绿地等，其作为人流集散之地，聚集性疫情容易在此发生。延缓疫情传播的重点在于通过合理的规划与设计引导人群的疏解，即所谓“缓冲空间”的打造。对此，城市的公共空间宜分散而去中心化，尺度宜开阔而不易聚拢人群，并注重日照、通风与绿化的设计，以营造健康舒适的室外环境，从而减少疾病在公共场所的传播。此外，还应当积极探索并努力打造城市慢行系统，创造友善的道路环境，鼓励更多市民在短程出行中选择步行或骑行，在锻炼了身体的同时也减轻了城市公交系统的拥挤程度，当疫情发生之时有利于延缓其传播速度。

（五）充分利用信息科技，基于大数据与云平台建立城市风险预警体系

在当前“万物互联”的时代，打造“智慧城市”以应对突发公共卫生事件是未来的发展热点，其核心在于利用信息科技创建城市风险预警体系，通过对于个人信息的精准记录以辨别和追踪风险人群，并在此基础上进行大数据分析以锁定城市中不同类型的危险区域，从而保证科学化分级防控的有效实施。

四结语

虽然物理隔离是人类应对重大呼吸道传染病行之有效的手段，但是城市本因人的聚集而产生，也因人的协作而发展，更因人的流动而繁荣，因此绝不可能因噎废食，为防范诸如新型冠状病毒肺炎等重大传染性疾病而刻意强化人与人之间的隔离性并将其作为首要的城市发展策略。正所谓“润物细无声”，完善的秩序往往建立于未觉之处，城市规划学科的全部工作与终极目标是让人们的生活更加美好，在应对突发公共卫生事件中，城市规划学科应当做的是通过科学举措对城市生活施以柔性的引导与温和的庇护，其中一方面在于尽力阻隔人与人之间的无效性接触，并疏解城市中拥挤的人群；另一方面则在于努力营造有利于居民身心健康的城市生活环境，以帮助其抵御疾病。