|全网首发|【专题讨论13】应对突发公共卫生事件的大型应急医疗设施规划思考

Original 卢涛王英等规划师杂志 2022-05-16

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【专题讨论13】

应对突发公共卫生事件的大型应急医疗设施规划思考

作者重庆市规划设计研究院院长卢涛，重庆市规划设计研究院研究所王英，重庆市规划设计研究院研究所副所长孟庆，重庆市规划设计研究院研究所闫晶晶在《规划师》2020年第5期撰文，2020年春节前后，新型冠状病毒肺炎疫情在国内肆虐，疫情救治防控措施中，武汉市的火神山医院、雷神山医院两座大型应急医疗设施的快速建设和投用引发全球瞩目，也倒逼国土空间规划思考如何进一步完善大型应急医疗设施的规划预控。文章立足突发公共卫生事件的复杂性、破坏性及不可预测性等特点，提出大型应急医疗设施超前规划的必要性和重要性，总结梳理其规划选址的原则及规划预留预控的机制，提出对城市大型应急医疗设施的规划思考。

[关键词]突发公共卫生事件；大型应急医疗设施；国土空间规划

[文章编号]1006-0022(2020)05-0089-05

[中图分类号]TU984.199　

[文献标识码]B

[引文格式] 卢涛，王英，孟庆，等．应对突发公共卫生事件的大型应急医疗设施规划思考[J]．规划师，2020(5)：89-93．

一

大型应急医疗设施规划预控的重要性和必要性

（一）突发公共卫生事件

突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒及其他严重影响公众健康的事件。

突发公共卫生事件具有突然性、复杂性、破坏性和不可预测的特点。突发性即突然发生，通常难以准确预测，对快速应对提出严峻挑战；复杂性源于成因的多样性，如各类传染性疾病，地震、水灾和火灾等自然灾害，以及动物疫情、致病微生物、药品危险、食物中毒和职业危害等；破坏性体现在对人的健康有影响，还可能对环境、经济乃至政治都有很大的影响。例如，新型冠状病毒肺炎的蔓延严重威胁到人们的生命健康，也严重影响了我国经济、社会和生活的各个方面。

（二）大型应急医疗设施

医疗设施是依据国家相关法定程序设立的从事疾病诊断、治疗和公共卫生防疫等活动的服务机构。按照原卫生部发布的《医院分级管理标准》规定，医院经过评审，确定为三级，每级再划分为甲、乙、丙三等，其中三级医院增设特等，因此医院共分三级十等。一级医院是直接为社区提供医疗、预防、康复、保健综合服务的基层医院，是初级卫生保健机构，住院床位总数一般为20～99张。二级医院是跨几个社区提供医疗卫生服务的地区性医院，是地区性医疗预防的技术中心，住院床位总数一般为100～499张。三级医院是跨地区、省、市及向全国范围提供医疗卫生服务的医院，是具有全面医疗、教学和科研能力的医疗预防技术中心，住院床位总数一般在500张以上。与普通医疗设施不同的是，应急医疗设施是在正常生产、生活中发生大量人员伤亡等突发事件时，为应对紧急状况而专门建设、能够有效收治突然大量出现患者的医疗设施，按照服务时间，可分为临时应急医疗设施和固定应急医疗设施。

大型应急医疗设施属于临时性设施，指小汤山医院、火神山医院和雷神山医院等在“战时”紧急建设或改建的集中、大规模城市级救治医院，一般住院床位总数在500～1000 张。其作用在于集中城市及地区优质医护人员、器械设备、药品等医疗资源，统一提供隔离、观察、诊疗、治疗、康复等医疗卫生服务，并适时开展病理检验和分析等工作。虽然大型应急医疗设施属于医疗设施的范畴，但因突发公共卫生事件的低发生率，并未成为城市强制要求建设的设施，主要采用预留规划用地的方式保障空间，在紧急情况下启动建设并投入使用。大部分情况下，这些“战时”紧急建设的临时性设施，在疫情结束后会转换为其他功能或就地拆除。

（三）大型应急医疗设施规划预控面临的形势

尽管突发公共卫生事件看似具有偶然性，但在全球化背景下也蕴含着一定的必然性，对城市安全提出严峻考验，大型应急医疗设施有必要做到有备无患，防患于未然。以世界卫生组织认定的“国际突发卫生事件”(PHEIC) 为例，自2005年设立该机制后，过去约10年间一共宣布过6次，如SARS、H7N9、H1N1 流感、MERS、中东综合呼吸症和埃博拉等重大传染性疾病在全球间或发生，即平均2～3年就肆虐全球一次。在全球城市化背景下，超大型城市(地区) 涌现、城市功能高度密集和混合，城市经济发展、人口流动与交通联系紧密等因素，促进城市与城市间的关联性不断加强，使得像北京、香港、里约、武汉这样的枢纽型城市成为传染性疾病的主要传播节点和防疫重点。

超前谋划大型应急医疗设施，并预留交通、市政基础设施等配套设施用地，是完善应急防控、防疫抗灾的基础性工作，能够避免突发事件下被动选址带来的忙乱、失误甚至无地可选的尴尬境地，减少事件对城市的负面影响，提高城市应对突发公共卫生事件的防范、抵御与恢复能力，对于维护城市安全和促进可持续发展具有重要意义。

二

大型应急医疗设施规划建设的相关经验和选址原则

（一）国家和行业相关规划标准与规范

2003年印发的《收治传染性非典型肺炎患者医院建筑设计要则》( 卫发电〔2003〕55 号)，针对集中收治传染性非典型肺炎患者医院的改、扩建与新建项目的选址原则包括：一是应根据城市总体规划的要求，尽量避开城市人口稠密区，如学校、住宅区和水源等有可能造成危害的重要设施，选择地势较高、地质稳定的平坦地段，尽可能选址在城市区域常年主导下风向。二是为方便使用，节省投资，应考虑充分利用城市现有基础设施；交通方便，附近有供水排水、供电和通信等现成公用设施。

2020年2月8日国家卫生健康委会同住房和城乡建设部编制印发了《新型冠状病毒肺炎应急救治设施设计导则(试行)》，明确集中收治新型冠状病毒肺炎患者的医疗机构或临时建筑的改建、扩建和新建工程项目的选址需满足以下条件：“新建工程项目的选址宜位于地质条件良好、市政配套设施齐备、交通便利地段，并远离人口密集区域。改建、扩建工程项目选址应当位于院内相对独立、设置独立出入口的区域”。

2020年中国工程建设标准化协会制定的《新型冠状病毒感染的肺炎传染病应急医疗设施设计标准》(T/CEC S661G2020) 规定，新建应急医疗设施选址宜利用现有医疗设施的空地或邻近地块，并应符合下列条件：一是地质条件应良好；二是市政配套设施应齐备；三是交通便利；四是应急医疗设施周边应设置不小于20m的安全隔离区，且应远离人口密集场所和环境敏感地。

（二）相关城市大型应急医疗设施选址的做法

1.北京市做法

SARS 疫情爆发时期，北京市选择在昌平区原小汤山疗养院的北部建设专门收治SARS 病人的临时传染病医院，即小汤山“非典”定点医院，医院非典病房区建筑面积为2.5 万平方米，可容纳1000张病床，是当时世界上最大的传染病防治医院。其选址主要是考虑到以下有利条件：一是该用地为规划的小汤山疗养院预留发展用地；二是可以依托小汤山疗养院现有基础设施尽快完成医院建设，同时为医护人员提供良好的办公、生活条件；三是交通便利，周围市政条件较好；四是远离人口稠密的北京市区，不会对周围的居民造成影响；五是有较开阔空地，便于机械化施工，有利于在短期内完成建设任务；六是根据气象资料，建成使用后对环境不会产生不利影响，并且医院的污水经专门工艺的处理后经现有市政管道向东南排入葫芦河，不会影响北京市的水源卫生安全(图1)。

2.武汉市做法

武汉市是本次新型冠状病毒肺炎疫情的重灾区，在疫情爆发后，武汉市抓紧开展了类似北京市“小汤山”医院的大型应急医疗设施的选址并突击建设。2020年1月23日，火神山医院火速启动建设，选址在蔡甸区武汉市职工疗养院，主要依托武汉市纺织疗养院扩建，虽然位于后官湖北侧，但已避开蓝线，包括景观水体和备用水源；符合2009 年编制的武汉市后官湖新城规划，医院紧邻天鹅湖大道，交通便利，对面为泰康人寿康养城，医院周边条件与环境符合环评、安评要求，防护措施完备；在2013 年编制的《武汉市医疗卫生专项规划》中被确定为“应急救援中心”。医院建设用地约5 万平方米，总建筑面积为33940m²，总床位数建设目标为1000床，采用装配式建筑模式建设，雨污水系统经全消毒后排入城市污水处理厂处理，避免造成水体污染。

2020年1月26日，同样属于大型应急医疗设施的雷神山医院开建，选址在武汉市江夏区黄家湖，临湖以便于卫生隔离，交通有轨道和黄家湖大道等支撑，新增床位1500张。加上已有医院改建的隔离病房，武汉市治疗床位数达到9000床以上。另外，2020年2月5日开始，武汉市还相继改造建成11 个方舱医院，可安置轻症患者的观察床位数达到13000床(图2)。

3.其他城市做法

为预防新型冠状病毒肺炎疫情扩大，部分城市结合本地实际做了大型应急医疗设施选址预案。公开资料显示，广州市着手筹备建设广州版的小汤山医院，拟选址于广州市白云区钟落潭镇，暂时定位为“集中收治确诊患者即隔离治疗抢救一体应急医院”。其选址考虑：一是交通便捷，医院紧邻地铁14 号线站场，京港澳高速公路钟落潭出口；二是属于政府储备用地，可以直接利用；三是地块周边居民相对较少；四是地块北面靠山，方便隔离病患。规划用地面积为273200m²，建筑面积为60363m²，均为单层平房，可收治1000 床呼吸道传染患者，按照与护理员1.5 配比，需配备1500名医护人员。救治区容纳500名医护人员，生活区可容纳1000人，全区共容纳2500人。

上海市在公共卫生中心设置“备用诊区”，即一片5hm²的巨大草坪作为预留，草坪下留有管线，可以紧急扩充600 个临时床位[3]。重庆市也根据本地疫情实际，确定了42家新型冠状病毒肺炎医疗救治定点医院，其中5家大型医院承担片区重症患者定点救治工作。同时，为预防疫情可能扩大造成的医疗救治资源不足，还紧急开展了临时定点救治医院的选址研究工作，结合重庆市“一区两群”空间格局进行统筹布局。具体规划选址研究中也遵循了远离人口密集区、交通便利和基础设施齐备等原则。

（三）大型应急医疗设施规划选址的原则

从相关标准和各地实践看，对大型应急医疗设施的规划选址均包括了上位规划指导、交通便利、合理的规模、基础设施齐备、分区设置、有条件与城市隔离、与城市规模的匹配标准等因素，可以归纳为以下几个原则：

(1) 以现有规划为基础开展大型应急医疗临时设施的选点工作。可以有效依托现有医疗资源，也可根据已有规划选择还未建设的医疗用地，做到应急设施与固定设施的有机结合，补充城市服务功能。

(2) 避免应急医疗设施可能产生的负外部性，尽可能处于城市边缘。为减少对城市周边的生态环境和居民的不良影响，尽可能要求建立在下游下风向，周边需要足够的安全隔离区，并符合环境评价和安全评价的要求。

(3) 具有方便的区域交通可达性。突发公共卫生事件发生后，需要大量的急救物品和人员来救治病人，便捷的交通网络对争取最短的时间抢救病人、运送物资至关重要。鉴于其对频繁的机动交通工具的依赖性，应尽可能临近城市主干道和高速公路出入口，有条件的临近城市机场。

(4) 用地条件较好。包括地质条件和市政条件良好，地势较高，坡向清晰平缓便于收集雨污废水并集中处理；坡向尽可能面向南方，便于日照消毒与杀菌。

(5) 合理确定与城市规模、疫情规模和管理效能匹配的建设标准。从各地的经验和标准看，拥有1000张病床的大型应急医院是比较合理的规模(除武汉雷神山医院为1500床外，其他均为1000床)，在用地、床位、医护人员数量配比，以及管理系统的适应性等方面均可以成建制接管和运行。

三

城市大型应急医疗设施的规划思考

目前疫情还未结束，各城市既要立足当前，根据疫情形势研判和医疗资源实际情况，组织临时定点救治医院和大型应急医疗设施的统筹选址，以应对当下之急。同时，更要着眼长远，从医疗救治体系完善、大型应急医疗设施合理布局及规划预控等角度进行思考。目前，各地正在开展的面向2035 年的国土空间规划，为大型应急医疗设施的科学规划、有序实施带来了契机。

（一）完善应急医疗与普通医疗相协同的公共医疗卫生体系

城市中为人们熟知的普通医疗体系，主要指按“市—区(县) —街道(镇) —社区( 村)”4 个层级设置的医疗服务设施，如综合医院、中医院、专科医院、社区卫生服务中心和社区卫生服务站等。应急医疗体系更强调对公共卫生事件的紧急处置能力，不仅包括综合医院、中医院和专科医院等医疗机构设置的传染病病区( 或传染病门诊)，还包括大型集中救治医院、120 救援中心、传染病专科医院、职业中毒和核辐射救治医院等专门的卫生设施。从空间保障角度，应急医疗设施体系包括院前急救医疗体系(120院前急救中心或医疗救护站)、院内应急医疗设施(各类综合医院和有应急医疗职能的专科医院) 和应急医疗保障设施( 应急调度中心、培训、应急通道、市政公用设施) 等。应急医疗体系和普通医疗体系共同构成了公共医疗卫生体系，两者缺一不可，相互补充，形成城市缜密的疾病预防控制系统。应急医疗设施应按照分级全覆盖的原则进行规划配置，重点是按照人口规模和服务半径预测院内治疗床位需求，通过提高大型集中救治医院、传染病医院的配置标准进行保障，院前急救的保障则主要通过织密120应急救援网络和社区卫生服务中心急救网络实现。此外，有条件的城市还应补充公共卫生科研培训等保障性设施，如应急医疗人才培育中心、医学科技创新中心和健康医疗大数据中心等，提升城市医疗救治方面的整体实力。

（二）注重大型应急医疗设施空间规划预控和用地留白

预防型的应急医疗设施建设是长远大计。国土空间规划是未来发展的蓝图，应加强国土空间的规划统筹，构建与城市空间结构相适应的公共卫生防疫体系，加强相关空间用地的刚性与弹性管控。一是加强规划协同，以国土空间总体规划为引领，多部门共同编制应急医疗设施专项规划，对应急医疗设施体系和空间布局进行统筹考虑，及时纳入国土空间总体规划。二是加强规划预控，以战略留白的方式在各区县周边预留大型应急医疗设施备用空间，在城市空间发展中留有余地、增强弹性，应对未来重大公共卫生、公共安全事件风险。三是完善设施配套，从实际服务人口需求角度，科学布局生物医药、医疗器械装备和医用卫生材料等关键物资场地，预测公共安全事件发生时的交通、市政设施需求，全力保障相关服务供给，统筹规划应急通道、避难场所、公共空间与福利设施等功能，预留体育场、展览馆等大型公建设施改造的可能性，便于在特殊情况下快速转换使用功能，形成应急医疗设施及隔离场所。四是立足人的健康和城市健康的视角，强化规划引领和刚性传导，建立“穿透式”规划实施机制，增强城市空间应对重大疫情的能力和免疫力。

（三）强化应急医疗设施体系在提升城市公共安全应急能力中的作用

统筹考虑大型应急医疗设施布局和应急医疗保障设施建设，为城市应对公共安全事件提供系统化的空间平台，以此为基础，建立国家区域性应急医学中心，提升其对新发突发传染病的研发、预防、治疗能力，并依托大数据平台推动健康城市的运行监测与实施评估，是全面提升公共安全应对能力的重要途径。一是统筹考虑平时和突发公共安全事件时对应急医疗设施空间的双重需要，在平时承担区域分级诊疗、区域医疗培训、区域医疗资源和设备调度与养老康养等功能，同时做好救治设施和物资的储备，在其他城市安全事件发生时，便于紧急建立医疗救治和隔离防疫体系。二是通过协同建设医疗救治信息网络平台、规划运行监测平台、城乡防疫信息平台等空间大数据应急医疗服务平台，推进大数据及AI 技术的使用，以地块、社区、街道为空间单位对人地物的日常运行、人口聚集及流动、易致灾或易感染因子等进行实时监测，常态化开展应急医疗、地质灾害、防火消防和环境污染等公共安全领域的规划实施运行评估，及时发现安全防护设施和能力薄弱的区域，提升实时查询、分析、通报能力，做好城市健康体检，全面提升城市应对公共安全事件的能力。

四结语

大型应急医疗设施是城市安全、韧性发展的重要一环，通过超前谋划并预留预控应急空间是应对突发公共卫生事件的重要规划举措。通过应急医疗设施体系的规划与实施，系统安排并保障应急医疗设施空间和应急保障设施空间，有助于应对突发公共卫生事件及其他“战时”情况，确保城市公共安全和市民生命安全，也能够助推提高国家治理体系和治理能力现代化水平，功在当代，利在千秋。

来源：2020年05期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》杂志2020年05期

《应对突发公共卫生事件的大型应急医疗设施规划思考》

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