|全网首发|【专题讨论16】新型冠状病毒肺炎疫情下城市防灾规划复合化体系建构思考

Original 赵东昊耿虹规划师杂志 2022-05-16

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【专题讨论16】

新型冠状病毒肺炎疫情下城市防灾规划复合化体系建构思考

作者华中科技大学建筑与城市规划学院硕士研究生赵东昊，华中科技大学建筑与城市规划学院城乡规划系系主任、教授、博士生导师耿虹在《规划师》2020年第5期撰文，近年来，突发公共卫生事件的阴影一直笼罩着世界各地，现代交通技术和全球化的不断发展也为传染性疾病的肆虐提供了温床。本次新型冠状病毒肺炎更是由于病原体人际传播能力较强和发生在节庆期间等特点而对我国城市发展、人们生活造成严重的危害。文章对传统城市防灾规划内容进行解读，指出其存在防范灾种数量不足、对城市承灾体考虑不全面和内容缺乏统领协调的问题，提出关于城市防灾规划复合化体系建构的新思考，从国土空间规划体系下的总体规划、详细规划和城市综合防灾专项规划3 个层面提出具体构建策略，以期为城市未来公共卫生安全防控和健康发展提供参考。

[关键词]新型冠状病毒肺炎；城市防灾规划；复合化体系；公共卫生防控

[文章编号]1006-0022(2020)05-0103-06　

[中图分类号]TU984.199　

[文献标识码]B

[引文格式] 赵东昊，耿虹．新型冠状病毒肺炎疫情下城市防灾规划复合化体系建构思考[J]．规划师，2020(5)：103-108．

一

新型冠状病毒肺炎疫情的特征、后果及防控问题

（一）疫情特征

(1) 短时突发性。

新型冠状病毒肺炎疫情具有明显的突发事件特征。其突如其来，难以预测，人们也因未曾接触、研究过相关病例而无法做出准确的客观判断和决策，而后疫情在短时间内呈现爆发式增长、迅速蔓延，同时由于人口流动产生连锁反应，形成重大突发性公共卫生事件。

(2) 病原体人际传播能力较强。

新型冠状病毒肺炎的传播方式多样，主要传播途径为呼吸道飞沫和密切接触传播，这样的传播途径使得在日常生活中未做防护的普通人被传染的几率极高，并且潜伏期内患者和无症状感染者均具有传染能力，更促使新型冠状病毒肺炎短时间内在人际之中广泛传播。

(3) 节庆期间发生带来防控难题。

本次疫情的发展及防控具有一定的特殊性，因为其发生在我国人口流动性最大的春运期间。节庆期间由于回家团聚的习俗和各种活动的组织，人群会在空间上呈现短时间内压缩性集聚、随之又爆炸性扩散的特点，加之我国发达的客运交通设施增大了疫情防控难度，进一步加快了新型冠状病毒肺炎的传播速度。

(4) 短时间内缺乏有效医疗手段。

由于新型冠状病毒是一种新出现的、陌生的病原体，短时间内并没有十分有效的、针对性的医疗手段用以治愈患者。疫情的大规模爆发导致了医疗设施收治能力不足，许多患者没有被收治入院，又促使了疫情进一步蔓延。

（二）疫情造成的后果

(1) 城市发展的停滞。

为防止新型冠状病毒肺炎疫情在全国范围的蔓延，武汉从1月23日开始采取“封城”策略，随之其周边城市及疫情严重地区均采用了类似策略。人们因阻断传播途径的需要而待在家中不再出门，复工时间也一再推迟。快递、物流不再通行无阻，人们的消费欲望大大降低，仅购买生活必需品，导致部分二、三产业陷入困境。据统计，春运40天客流量预计同比下降45％，春节后网上招聘同比下降83％，其中武汉新增职位数同比下降44.25％，国内电子商品、制造业市场亦受到严重影响，1月国内手机总出货量下降38.9％，2月全国乘用车零售同比下降83％，城市的经济发展处于停滞之中。

(2) 生命安全的威胁。

新型冠状病毒肺炎疫情的出现及蔓延，使人民的生命财产受到了严重的威胁。

(3) 民众心理的焦虑。

疫情的大面积扩散使得人人自危，加之互联网巨大的信息量让人一时间无法分辨真伪，民众逐渐开始恐慌，又由于生活规划被打破、无法复工带来的生活压力等，一部分人开始产生焦虑心理。

（三）疫情的防控问题

(1) 在重大疫情面前公共卫生应急管理体系失调。

本次疫情暴露出在重大突发疫情面前我国城市公共卫生应急管理体系存在短板和漏洞，部分城市出现应急反应迟缓、判断失误，初期管控混乱、医疗物资和生活物资配送不合理等问题。完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系，乃是当务之急。

(2) 面对疫情爆发既有医疗设施不足以应急。

医疗建筑设计中对于传染病医院有着单独的标准，现实中医疗建筑设计也很少考虑“平灾结合”的原则，加之缺乏应急医疗设施规划，面对疫情的大规模爆发，城市定点医院的收治能力很快便达到极限，为疫情蔓延提供了机会。

(3) 城市应急系统、物资管理调配在空间上支撑不足。

由于缺乏应急物资生产、运输及储备系统在空间上的规划部署，医用口罩的生产量一时间难以达到使用要求，封闭的社区也没有及时组织起居民的生活必需品配送工作，都造成了前期疫情防控的混乱。

二

现行城市防灾规划的内容、问题及挑战

（一）城市防灾规划的内容构成

1.总体规划层面

城市防灾规划在城市总体规划( 以下简称“总规”) 中主要有两种形式：其一散落于总规的各个系统之中，其二集中于城市综合防灾专项规划( 图2-a)。总规各系统中的防灾内容主要结合市域城镇体系规划、土地利用规划及近期建设规划提出具体要求，如在市域城镇体系规划的空间管制中对地质进行评价并将地质灾害区列为禁建区，在工业及仓储用地规划中将危险品仓库用地迁移至主城区外，在居住用地规划中拆迁有安全隐患的住区等。城市综合防灾专项规划则针对城市中常见的自然灾害( 地震、洪涝等) 进行设施建设及标准划定，如城市防洪等级、原则、目标及各水系防洪建设标准，抗震设防等级、救灾避难通道建设等。

综上所述，可以看出当前总规层面的防灾规划内容具有如下特征：①所应对的灾种包含了地震、洪涝、气象灾害、地质灾害、人防、消防和重大安全事故等多种灾害；②内容涉及市域城镇体系、用地布局、市政设施建设和近期建设等方面；③对于各灾种的重视程度有所差异，针对城市中频繁出现地震、洪涝等灾害的防范措施更加细致且更具有操作性，而对于城市中不太常见的如恐怖袭击、疾病暴发等灾害虽有所提及，但没有具体实施措施；④防灾减灾策略大多针对单灾种采取“空间规划治灾”思维，利用设施建设、用地布局等方法，完成灾前预警及灾中管控工作。

2.控制性详细规划层面

在控制性详细规划( 以下简称“控规”) 层面，需要将总规中防灾规划所确定的重要防灾空间和设施项目落实到具体地块上，规划社区级的防灾空间、设施及疏散通道，为下阶段的城市规划和项目建设提供防灾依据[8]。控规层面的城市防灾规划亦分为两个层次：其一为规范层面做防灾控制导引，其二为空间层面对防灾设施布局( 图2-b)。

控制导引的内容主要包括明确区域防灾目标和原则，确定区域防灾标准，进一步细化总规与防灾专项规划中对该区域制定的防灾空间及设施类型，划定防灾分区，提出各分区需要明确的防灾内容及指标。设施布局的内容主要包括对区域内具体的空间及场地进行防灾设施与空间规划设计，指导防灾设施建设，提升区域防灾能力，如紧急避难场所规划、防灾避险公园规划和疏散通道详细规划等。

（二）城市防灾规划的主要问题

1.防范灾种数量不足

防灾规划考虑了城市面临的多种灾害类型，但仍聚焦于传统自然灾害的防治，对人为灾害的重视不足，对未来可能出现的新型灾害缺乏判断。在现实生活中，一些人为因素导致的新型灾害对城市及人类造成的经济损失或生命安全威胁与自然灾害相比有过之而无不及，如“9.11” 事件、SARS 疫情、H1N1 流感疫情等。这类可造成严重后果的新型灾害一般包括社会灾害( 恐怖袭击、空袭等)、健康灾害( 传染性疾病、食品安全、公共卫生等) 和资源灾害( 饮用水安全、能源危机等)，而现行城市防灾规划对其防范措施有所不足。

2.对城市承灾体考虑不全面

城市是一个复合的超大承灾体，由很多小的承灾个体或子系统组成，其中最主要的是人与工程系统，包括各类建筑物及生命线系统。而当前城市防灾规划过度关注空间设施布局，未考虑某些灾害的蔓延并不具有严格的物理空间边界，其承灾体并不一定是城市的工程系统，无法仅用特定的空间设施进行防控。例如，面对洪涝灾害可以改进水利工程进行化解；面对突发战事可以利用人防设施进行躲避；面对地震可以通过加强建筑抗震进行防护；而本次新型冠状病毒肺炎疫情灾害所攻击的直接受体是人，而不是物理意义上的城市空间。传染性疾病疫情可以通过人口聚集及流动( 即承灾体移动特性) 进行大规模传播并造成不亚于传统自然灾害的后果，这是现行城市防灾规划所没有考虑到的内容。通过分析武汉各行政区的新型冠状病毒肺炎病例占常住人口比重与其人口密度的关系可以看出，区域内疾病的感染率与其人口密度基本呈正相关性( 图3-a，图3-b)，而江岸区和洪山区的特殊之处在于虽其人口密度较大，但江岸区辖区内人口分布较为均衡、洪山区辖区面积较大，这两点特性在空间上对病毒传播产生了一定限制( 图3-c)。在日新月异的信息化社会中，未来可能会有更多未被注意的实体、非实体承灾体暴露出来，城市防灾体系对承灾体的明确应当更具前瞻性。

3.内容缺乏统领协调

城市防灾规划编制体系大多是针对单灾种分别进行编制并最终进行汇总或融合于各层级规划中，这种编制办法的优点在于灾害覆盖全面，但缺点是缺乏统筹协调，未对不同灾种的防灾规划进行系统整合。规划内容零散使得实施过程中组织协调性差，没有梳理出统一的灾害预防—控制—恢复思路，在应对灾害时各级单位部门极有可能无法迅速协调起来以及时采取应对措施。同时，也由于对城市灾害进行分散化防控的同时并没有建立起集中的分析指挥系统，导致当前我国城市应急系统、管理体系与各城市蓬勃发展进程不相匹配，城市的区域地位与其防灾管理体系产生严重错位。

（三）新型冠状病毒肺炎疫情为城市防灾规划带来的挑战

1.构建城市防灾规划复合化体系

城市综合减灾安全管理的防御之策，重在以综合系统优化为着眼点，以体系化建设为目标，将安全应急综合管理思想有机嵌入城市规划设计建设之中，并从政策与法规理念上寻到思路。新型冠状病毒肺炎疫情的出现与爆发提醒着城市规划学界，在当前以城市群、都市圈为主体形态和以优势地区、中心城市为重点的城镇化发展战略背景下，自然与人的交织共处及人群的高度集聚使得新的灾害正逐渐对城市安全产生威胁。

城市综合防灾规划的编制不应当再延续原有的单灾种规划后汇总的方法，在新型灾害的冲击下，城市防灾规划应当向复合化体系方向发展。除了针对不同灾种进行防灾空间及设施布局之外，还应对各灾种防灾规划进行整合，融会贯通，形成体系。例如，针对灾害防控中最重要的需求、供给及通道三方面建立各灾种通用的统一管控平台，某一灾种的应急设施在另一灾害发生情况下可以进行功能置换等。城市防灾减灾管理亦应从各城市“单打独斗”转向“联防联控”，构建都市圈层面的城市安全管控体系，确立城市应急能力评价标准，完善城市应急设施的规划和布局，建构组织有序、因地制宜、统筹兼顾、覆盖城乡、反应灵敏的城市防灾规划复合化体系。

2.完善城市防灾规划中公共卫生安全防控机制

本次疫情对城市发展、人民生命安全的冲击，表明在城市防灾规划复合化体系建构中公共卫生安全防控机制具有举足轻重的地位。2017年习近平总书记在十九大报告中提出“健康中国”发展战略，指出人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，要完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务。战略部署中明确了“加强食品安全监管”、“努力减少公共安全事件对人民生命健康的威胁”、责任落实到有关部门上等要求，表明在国家层面对于健康灾害已经有所重视。而面对如何将“健康中国”战略切实在城镇空间中落实的问题，则需要在城市防灾规划复合化体系下进一步构建公共卫生安全防控机制。

三

城市防灾规划复合化体系中公共卫生安全防控体系构建策略

（一）构建必要性

1.城市一直面临着突发公共卫生事件的威胁

现代城市规划诞生的重要根源就是为了应对19 世纪后期西方快速工业化和城市化过程中由于环境恶化、卫生设施短缺及空气污染等造成的公共健康问题。人口大量聚集于城市导致城市人口密度极高，这就让城市中突发公共卫生事件的发生从偶然变成必然。此外，在当前城市群、都市圈蓬勃发展的情况下，我国基础设施建设不断完善，交通设施日渐发达，城市之间联系越来越紧密，人们出行越来越便捷，一旦发生突发公共卫生事件，其传播将非常迅速，后果十分严重。

2.突发公共卫生事件会严重阻碍城市发展

突发公共卫生事件会使城市部分第二、第三产业发展受挫，减缓城市经济增长，阻碍城市发展。受当前全球化发展趋势影响，疫情导致的人工紧缺、成本上升和上下游产业链断裂让我国发达的劳动密集型产业倍受打击，更有许多中小企业会顶不住压力而倒闭。对于餐饮、酒店、旅游和影视等服务行业来说疫情更是使其遭受重创，由于疾病的传染性让人口流动停滞，餐馆、酒店、景点和影院不再拥有客源，其业绩自然大受影响。“非典”期间国家统计局数据显示，2003 年全国限额以上餐饮行业收入增速由2002 年的27.4％下降至19.7％，星级酒店入住率增速由2％变为-4％，众多景点游客接待量增速转负，均体现出疫情对城市经济的打击。此外，由于疫情所产生的负面效应，在一定时间内人们有可能对疫区城市有所偏见，导致在疫情后城市招商引资、房地产交易量等受损，在一定程度上阻碍城市经济的恢复。

3.新的病原体及生化战争的危机

在人们心中一直认为新型冠状病毒肺炎这类疾病是罕见的，只是偶然出现在一座大城市之中引发轩然大波。然而事实并不是这样，根据世卫组织统计，自1967 年来有多达39 种新的病原体被陆续发现，包括HIV、SARS 和埃博拉病毒等，最近科学家更是在南极融化的冰层中发现未知病毒。不仅如此，在过去的10 年间“国际公共卫生紧急事件”就宣布了6次，新的病原体一直在威胁着人类发展。此外，德国社会学家曾在《风险社会》一书中提出“我们所面对的最令人不安的威胁是那种‘人造风险’，它们来源于科学与技术不受限制的推进”，在当前紧张的国际关系下，人造生化武器攻击并非不可能，应当提高警惕。

（二）构建策略

根据自然资源部对国土空间规划“五级三类”的划分，本文将从总规、详细规划和城市综合防灾专项规划3个层面提出公共卫生安全防控体系的构建策略。总规层面提出公共卫生安全防控的目标及纲领，详细规划层面在空间上做到设施的落实，城市综合防灾专项规划层面则列出具体防控操作措施。

1.总规层面

(1)协调规划内容，提升城市“韧性”。

灾害之所以会对城市带来巨大危害，就是因为城市的“韧性”不足，面对突发公共卫生事件也是如此。公共卫生安全防控规划不应当完全由卫生部门组织编制，应在城市总规编制中提出公共卫生安全防控目标及总体纲领，协调土地利用规划、综合交通规划和工程系统规划等内容，各部门共同合作，提出打造“韧性城市”的“一揽子计划”。

(2) 分析城区人口密度分布。

人作为城市灾害的承灾体之一，应当纳入城市防灾的考虑之中。在人口较多的中等城市、大城市或特大城市中，由于人口密度分布具有空间差异，其公共卫生安全防控压力的空间分布也并不均质。因此，在城市总规中，除了需要对人口进行数量的测算和预估，还需分析市域及中心城区人口密度的分布，根据不同的人口密度进行医疗设施的空间安排，缓解由人口带来的医疗压力，提升区域医疗能力，并便于在城市综合防灾专项规划中对疫情期定点医院、方舱医院进行布局。此外，要制定有利于城市防灾的人口密度标准，对于人口密度过高的地区应当改进用地布局，如采用大集中、小分散式布局结构，或通过河流绿带等分隔防灾分区等。

(3) 规划救灾物资生产及储备用地。

在城市产业发展规划中应适当加入防灾内容，构建基本生存资源的生产—监查—运输体系，以便在本地未发生公共卫生事件而外地发生时自产自销，防止病毒或细菌通过食物等生活必需品进行传播。此外，在用地规划中预留外部救灾物资的存储空间，或规定一些公共服务设施在疫情期用以物资储备，以便在本地发生公共卫生事件时可及时接收并安顿救灾物资。

2.详细规划层面

(1) 规划社区应急隔离用地。

在建设社区的“15 分钟生活圈”时，应当考虑规划突发公共卫生事件情况下的应急隔离用地，使得一旦发现患者可以立即就近隔离，用最短的时间和路径切断传染源，做到疫情的快速控制。一般可在生活圈内的医院或诊所建筑设计中进行预留，或利用社区体育馆等宽敞建筑进行空间的功能置换，防止在收治能力不足的情况下患者居家隔离而导致疫情扩散。

(2) 规划救灾物资分配地点。

救灾物资一般都需要通过基层政府分配给各家各户，并且由于大型商超等场所通风性差、人员聚集度高等特点，已经不适合居民前往购买生活必需品。因此，公共卫生安全防控规划需针对编制控规的区域做救灾物资分配临时地点规划，应当在社区的“15 分钟生活圈”内，满足空间开敞的要求，结合政府的食品安全监管及场所定期消毒，使居民们的生活必需品供应得以保障。例如，武汉市政府在本次新型冠状病毒肺炎疫情期间紧急采用“马路市场”的形式确保城区居民食物供应。

(3) 规划小区级物资储备用地。

在城市居住区修建性详细规划中，根据小区预期居住人口计算小区级救灾物资储备用地或空间大致面积，并规划其空间布局，人口不多的小区可考虑利用小区中的硬质铺地进行临时搭建或居民活动室进行功能置换。

3.专项规划层面

(1) 规划应急医院用地及设施。

首先，城市重大突发公共卫生事件大多是由新型病毒引发的，前期人类对于病毒的陌生导致第一时间没有有效的医疗手段。因此，在疫情防控中提高医疗设施收治能力，将所有患者收治入院便是切断传染源措施中最重要的一环。在城市综合防灾专项规划中需要从市区的宏观视角，规划并预留出在公共卫生事件突发时，可以第一时间进行应急医院建设的用地，一般应位于远离人群且交通便捷的城市边缘地区。其次，根据总规中测算的城市人口密度分布划分防疫片区，结合医院等级确定哪些医院在突发公共卫生事件时作为定点医院，并且对于这些医院进行建筑设计时应当考虑“平灾结合”，保证其第一时间可以对患者进行收治。最后，根据城市不同防疫片区的人口，规划紧急情况下哪些设施可以进行方舱医院的改造，以进一步提升城市的收治能力( 图4)。

(2) 规划救灾物资运输通道。

传统城市综合防灾规划会对在地震、洪涝灾害下人员的疏散通道进行规划，而公共卫生安全防控规划中应当对救灾物资在城市内的运输通道进行规划。主要遵循的原则为尽量沿城市主次干路通行，远离定点医院和应急医院，规避可能的病人转运路线，以达到便捷快速和防止污染的目的。

(3) 规划应急通讯用地及设施。

在突发公共卫生事件情况下，信息传播的畅通性更应被重视起来。人们需要通过电视、互联网及时了解疫情最新信息及家人亲属的实时情况，这对于疫情的防控及人们焦虑情绪的安抚十分重要。城市各级政府应当建立起紧急联系网络，确保在特殊情况下最新信息能够得到传达。公共卫生安全防控规划应当考虑临时通信设施的用地预留，以在污染源出现于通信设施且无法及时清理的情况下使用。

四结语

人民的健康是新型城镇化可持续发展最重要的保障，新型冠状病毒肺炎疫情的出现让人们开始对城市综合防灾规划进行反思。本文归纳了新型冠状病毒肺炎疫情的特征、后果及防控问题，分析传统城市防灾规划的内容及其防范灾种数量不足、对城市承灾体考虑不全面和内容缺乏统领协调的问题，提出对城市防灾规划复合化体系建构的新思考，从城市与公共卫生安全关系的角度论述在此复合化体系中建立公共卫生安全防控机制的必要性，最终从总规、详细规划和城市综合防灾专项规划3 个层面上分别提出公共卫生安全防控机制内容。城市的经济发展和人民的美好生活都离不开公共卫生安全的防控，本文期望可为未来城市防疫提供一些启示。