【规划师论坛1】青岛市国土空间“双评价”的实践与思考

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本期主题：国土空间“双评价”理论与实践 

【编者按】

2019 年5 月印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“在资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价的基础上，统筹布局城乡空间，构建科学合理的国土空间规划体系”。作为国土空间规划编制的重要基础，“双评价”在摸清国土空间的基本家底、保证国土空间规划的科学性和合理性、支撑生态修复与国土空间政策制定等方面发挥了重要作用。本期“规划师论坛”栏目以“国土空间‘双评价’理论与实践”为主题，结合国土空间规划目标及要求，深入剖析“双评价”概念及内涵，优化评价路径与方法，详细介绍了一些省域、市域、县域的评价策略与实践，以供读者参考。

【规划师论坛1】

青岛市国土空间“双评价”的实践与思考 

作者青岛市城市规划设计研究院、青岛市国土空间规划智能仿真工程研究中心于连莉、郭晓林、宋军在《规划师》2020年第6期撰文，随着生态文明建设的持续推进，“双评价”工作日益受到党中央和国家的重视，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的出台进一步明确了“双评价”是国土空间规划编制的重要基础。文章从“双评价”工作开展宏观背景入手，总结了青岛市在参与“双评价”试评价工作阶段中的工作保障机制、评价技术方法、评价成果应用以及陆海评价协调的技术特色和实践经验，并进一步思考市级“双评价”在结果公平性、传导协同性和陆海统筹评价可操作性方面存在的问题，提出通过注重底线思维、问题导向和地方特色来进一步优化评价的技术逻辑，提高评价结果对国土空间规划编制的支撑作用。

[关键词]国土空间规划；资源环境承载能力；国土空间开发适宜性；陆海统筹；青岛市  

[ 文章编号 ]1006-0022(2020)06-0005-08　

[ 中图分类号 ]TU984　

[ 文献标识码 ]B 

[ 引文格式 ] 于连莉，郭晓林，宋军．青岛市国土空间“双评价”的实践与思考[J]．规划师，2020(6)：5-12．

一

工作基础

首先，顶层设计是要求。在应对资源约束趋紧、环境污染严重和生态系统退化等重大问题上，我国一直在探索破解难题，建设美丽中国的空间范式。从国家“十一五”规划纲要，到《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，提出以“双评价”作为刻画本底资源禀赋特点，推动高质量发展、落实生态文明建设的实施路径逐步清晰(图1)。

其次，评价实践是基础。1991年，北京大学科学定义“环境承载能力”的内涵，指在某一时期某种状态或条件下，某地区的环境所能承受人类活动作用的阈值。1995年刘殿生探讨了城市资源与环境综合承载能力的定义、概念以及计算方法。2008年在汶川灾后重建方案中，将资源环境承载能力作为科学支撑进行实践应用，之后在《全国主体功能区规划》中全面应用，强调依据资源环境承载能力进行合理开发。而国土空间开发适宜性评价探索聚焦各相关领域，如市县经济社会发展总体规划通过区位、交通干线和地形地势等十项指标，明确空间开发适宜性；城市总体规划划定已建区、适宜建设区、限制建设区和禁止建设区，并明确控制要求和建设引导内容；土地利用总体规划以“三界四区”来实现对国土空间节约集约开发管控和耕地保护的要求，长期多领域的实践使“双评价”的技术方法日趋成熟。

最后，国土空间规划体系的构建是契机。逐步改变空间性规划多头管理的现实情况，建立健全空间规划体系，加强空间治理法规制度建设，逐步成为“十九大”后加快我国空间治理体系现代化的重大任务。强化空间规划的战略引领和刚性管控作用，发挥空间规划体系在国家治理体系中的基础地位，是新一轮空间规划改革的重中之重。2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出在“双评价”的基础上，统筹生态、农业和城镇三类空间，划定各类管控边界，进一步明确了“双评价”工作是在国土空间规划中构建国土空间开发与保护格局的重要基础支撑。

青岛市属滨海丘陵城市，陆域面积为11293km²， 海域面积为12240km²， 现辖7区3市；其土地类型多样，山地约占全市总面积的15.5％、丘陵占25.1％、平原占37.7 ％、洼地占21.7 ％；其沿782.3km的大陆岸线分布着49个海湾、120个海岛；拥有国家级优化开发区、国家级农产品生产区、国家级生态功能区多种主体功能类型，具有典型评价意义。

二

青岛市“双评价”实践

青岛市于2018年“自下而上”启动“双评价”工作，2019年初作为自然资源部全国首个“双评价”示范城市，全程跟进“双评价”的技术实践。之后青岛市又陆续参与实施评估、城镇开发边界试划、海岸带及海域空间专项规划等部级试点工作，开展以“双评价”为基础的市级国土空间规划编制系列探索。

青岛市在前期试评价基础上，按照《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南( 试行)》( 以下简称《双评价指南》) 对“双评价”进行完善，以服务于同步开展的国土空间总体规划。回顾青岛市试评价以来的工作，其主要在工作保障机制、评价技术方法、评价成果应用及陆海评价协调四方面形成技术特色和实践经验。

（一）探索创新，完善保障机制

“双评价”作为规划决策的重要依据，在优化国土空间开发与保护格局、促进高质量发展等方面起到重要作用，但因评价指标体系缺乏规范性和一致性，故整个试评价工作是一个不断反复验证的过程。要真实反映当地资源环境本底的承载能力和开发适宜性，形成可落地、可操作、可推广的技术成果，市级层面的保障运行机制必不可少。

青岛市“双评价”工作在遵循《双评价指南》的“系统评价—综合分析—成果应用”的技术流程基础上，建立市级“双评价”工作机制(图2)：根据评价的需求分析，协调国土空间总体规划编制组，形成评价报告汇总至局主管处室进行现状及相关规划校核，提出初步审查意见，并反馈评价技术组。其中与现状或已批规划存在较大冲突的，请水利、环保和海洋等相关领域的主管部门、专家对结果进行合理分析，启动“查因—纠错”程序，基于《双评价指南》的评价方案，并针对具体原因，改进后重新评价；选取符合现状实际、契合规划意图的最优方案，提供给国土空间总体规划编制组，在规划中予以落实。同时，通过以上查验过程，对《双评价指南》提出进一步优化完善的相关建议。

（二）因地制宜，细化评价方法

在“双评价”结果反复校验的过程中，《双评价指南》中的部分评价所需的数据、指标、算法、阈值在市级应用后与青岛市现状不符。针对该问题，青岛市试评价工作在地理学、城乡规划学和生态学等多学科背景专家查验的基础上，结合地域特色，因地制宜地选取数据、指标，同时修正算法和阈值，力求科学实用的替代方案，尽可能全面反映承载能力和适宜性的科学内涵，使评价结果更符合青岛实际，具体分为三种类型。

1.结果修正类

结果修正类评价主要包括生态数据、土壤数据和海域数据等所参与计算的评价。由于参与计算的调查统计数据确实难以满足评价的总体精度要求，数据的权威性与评价的准确性或时效性产生矛盾，因此在评价初步结果的基础上，按照实际情况进行边界修正。

以生态保护重要性评价修正为例，首先，按照《生态保护红线划定指南》(试行) 中的模型法进行生态的单项评价，将水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性重要性这些单项评价结果叠加，取最高等级，得到青岛市生态系统服务功能重要性等级评价结果；将水土流失、土地沙化脆弱性单项结果叠加取最高等级，得到生态脆弱性等级评价结果。

其次，进行生态廊道修正。取生态系统服务功能重要性和生态脆弱性评价结果的较高等级作为初判结果，划分为极重要、重要、一般重要3个等级(表1)。根据青岛市野生动物活动监测结果和专家经验，对于野生动物迁徙、洄游十分重要的生态廊道，将其初判结果为重要等级的图斑调整为极重要等级。

最后，根据生态系统完整性和青岛实际进行修正。依据青岛市位于东部滨海地区“三山一原”的自然本底条件进一步核实分区边界；同时，根据“现场举证+专家咨询”修正部分由防风固沙因子导致的评价结果失准区域(表2)，形成生态保护重要性等级评价结果(图3)，并进一步提炼青岛市生态保护格局(图4)。

2.阈值调整类

由于评价结果未能充分体现城市内部差异，导致单项评价结果全域趋同，包括高程数据、降水量数据等所参与计算的评价结果。因此，根据青岛市实际，以保证单项评价结果反映全市实际情况，为国土空间规划编制提供支撑；同时考虑衔接青岛市级评价与山东省级评价结果，在最终集成时不改变《双评价指南》给定的划分标准。

以土地资源评价为例，《双评价指南》中的土地资源评价高程参考分级为<1000m、1000～2000m、2000 ～3000m、3000～4000m、>4000m，然而青岛全市最大高程为1094m，且现状超过90% 的建设用地和耕地分布在海拔100m以内的地区。由此可见，这一高程参考阈值难以反映青岛市土地资源优劣的实际情况，因此青岛市根据实际情况对高程单项评价阈值进行分级，分别为<100m、100～200m、200～500m、500～800m、>800m， 使单项评价结果准确反映实际情况，以满足规划编制优势短板分析要求(图5)。

3.地域特色类

地域特色类评价主要包括气候类数据、灾害类数据等所参与计算的评价。以气候评价为例，青岛市作为气候宜人的海滨城市，其气候舒适度理应作为城镇开发适宜性较为重要的影响因子。气候评价的舒适度采用温湿指数表征，计算公式为：

其中， 为THI温湿指数， 为月均温度(华氏温度)， 是月均空气相对湿度(%)。根据青岛市各气象站点数据，分别计算各站点12个月多年平均的月均温度和月均空气相对湿度；通过空间插值得到格网尺度的月均温度和月均空气相对湿度后，再结合海拔高度每上升100m气温降低0.6℃的温度递减率，进行校正。根据公式(1)，计算出12 个月格网尺度的温湿指数；温湿指数参照表3，结合青岛市实际情况，取12 个月舒适度等级的平均值，划分全市气候舒适度(图6)。

此外，近年来青岛市海域内绿潮灾害连续性暴发，造成了较为严重的海洋环境灾害和海洋经济损失，成为青岛市主要的海洋灾害，因此将绿潮灾害评价纳入海洋评价，与海浪灾害、海冰灾害进行叠加。对2018年绿潮出现期间每天的卫星遥感影像解译成果进行叠加分析，区域出现绿潮的次数越多，危险性等级越高；根据绿潮影响范围及发生频率确定绿潮灾害危险性，将危险性等级划分为高、较高、中等、较低和低5个等级(图7)。从绿潮危险性看，绿潮主要分布在山东半岛南部海域，青岛市中部海域危险性等级最高，以此为中心，向外扩散，危险性等级逐渐降低。再与海浪、海冰灾害危险性叠加(图8)，取较高等级，作为针对海水养殖功能指向的灾害危险性等级(图9)。

（三）面向规划应用，提供决策支撑

国土空间规划对“双评价”的内在要求也被广泛讨论，但需要摒弃“一刀切”的简单评价模式，为空间规划提供更加丰富的决策支撑。

当下，青岛市“双评价”工作聚焦市级国土空间规划，探索市级“双评价”与国土空间规划编制体系互通机制，坚持“资源环境承载能力与国土空间开发相匹配”的原则，除完成承载规模、资源环境禀赋分析、问题和风险识别、潜力分析等《双评价指南》规定动作，还针对青岛市开发适宜性为农业生产和城镇建设的呈现双适宜性且重叠面积占陆域面积一半的特征，设定不同的国土空间开发保护情景，初步划定不同情景下生态、农业、城镇三类空间的数量规模与空间分布范围(图10)。

在情景设定中，落实中共中央、国务院在《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》《国务院关于印发6个新设自由贸易试验区总体方案的通知》《国务院关于中国—上海合作组织地方经贸合作示范区建设总体方案的批复》等文件中明确青岛城市发展的定位；根据定位要求对土地资源、水资源、生态系统、自然灾害、陆海环境等进行变化趋势研判和重大风险预估，确定合理开发适宜性方案。在此基础上，进行初步方案与管理部门用途管制边界校核，包括永久基本农田、水资源配置工程网规划、生态保护红线、自然保护地边界和岸线控制线等，确保基于客观评价结果和上位政策定位划定的分区与实际管理要求衔接，落实“在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学谋划国土空间开发保护格局”的要求(图11)。

（四）探索海域评价，实现陆海协同

由于陆地与海洋国土空间在开发内涵、开发方式上存在较大差异，《双评价指南》中关于海域评价，从陆海分别评价，到海洋作为资源进行单项评价，再到各地根据实际情况作为可选评价项，内容持续变动，且国内目前缺乏海陆统筹交互评价的实践案例。

青岛市由于海洋开发利用情况突出，从“双评价”工作伊始就一直探索海域评价，以陆海统筹为原则，研究生态保护的重要性以及海水养殖、港口建设的适宜性(表4)，并与青岛市海域利用现状、养殖确权数据和青岛港总体规划进行叠加分析，明确海域空间存在的问题、风险与潜力。同时，在评价工作开展前期形成工作岸线，按照自然属性合理确定陆海评价分界线，后期实现与山东省海洋局海岸线修测调查成果的衔接。

三

市级“双评价”应用思考

青岛市“双评价”试评价工作由自然资源部国土空间规划局全程指导，经并行研究、集中攻关、实践支撑和推广应用，自上而下开展试点。尽管评价对象复杂、地域跨度大、方法改进多，但其目标还是追求整个评价技术工作的优化与统一，以满足未来全国不同的服务对象、不同的管理部门和不同的实践路径的需求，同时契合“山水林田湖草”作为一个生命共同体的理念的新一轮深化改革要求。然而在试评价过程中，仍存在以下几点需要思考的问题。

（一）评价结果的公平性

人类活动不同于任何其他自然资源的活动方式，其复杂性、主动性和开放性导致难以准确认知其规律，忽视技术进步、要素流动和规划引领等对于资源、环境、生态的良性干预或者直接影响，而单纯强调自然本底的限制和约束作用显得过于机械，而精准解决这样一个复杂系统的定量化、定位化课题，无论从学术理论还是技术层面都难以在短期内实现突破。

目前“双评价”技术流程在集成资源环境承载能力评价优点，合理研判城镇建设、农业生产的适宜程度，注重在符合客观规律和逻辑的前提下，为国土空间规划编制提供方向和引导。判断承载能力等级时需要对功能指向有预判，两者势必存在嵌套关系，《双评价指南》也逐渐使用“系统评价”替代“串联式”或“并联式”的技术流程。因此，相对于评价本身提供的承载强弱、等级高低和规模大小而言，如何减少结论导向，让“双评价”的潜在“使用者”都能平等使用“双评价”提供的服务，在同一技术体系“语境”下得到评价结果显得尤为重要。

（二）上下传导的协同性

市级层面的“双评价”在上下级传导方面仍有完善的空间。由于部分关键数据市级层面并不掌握，多与省级评价使用同一套数据，两级评价数据来源基本一致，往往因评价精度要求或选取技术方法不同，导致评价结果存在差异。此外，“双评价”重要的应用之一是通过定量分析得出定性的结论确定县级及以上行政单元主体功能，而在市级国土空间规划编制中，如何将在省域乃至全国层面“双评价”结论的比较优劣势或适宜性特征转换为较为精准的空间定位，仍需与主体功能区优化思路相结合，设置具体的判读流程。

（三）陆海统筹的可操作性

在我国过去的发展中，由于对海陆关系和海洋的认知仍有缺位，加上经济发展压力导致的国土空间粗放利用，致使海陆发展水平之间存在差距。陆地功能区以行政区为单元管理，而海洋功能区则为人工划定的特定区域，尺度不协调；陆地优化开发区与海上生态保护区、陆地生态保护区与海上港口航运区相近相邻，功能不协调；海岸带部分区域管理权责不明确，部门管理仍然存在冲突，海陆管理不协调。同时，由于对海洋认知的不确定性，《双评价指南》对海洋评价的关注度一直在减弱，对涉海城市编制陆海统筹的国土空间总体规划支撑不足，以海域权威性、准确性和时效性的可获取数据为基础，以协调陆海关系为原则的海域评价理应是下一步研究工作的重点。

四

建议

总体来看，在构建全国统一、相互衔接、分级管理、责权清晰、依法规范和高效运行的国土空间规划体系并监督实施的总体要求下，国土空间规划的编制需要第三次全国国土调查、“双评价”、“双评估”( 国土空间开发保护现状评估和风险识别评估)等若干基础专题研究共同支撑，“双评价”侧重于对资源环境等本底要素的认知，其成果应用应有合理边界，对规划编制的支撑作用也应客观看待(图12)。研究结合青岛市试评价实践与思考，提出以下建议。

（一）底线思维，优化空间格局

在生态文明的大背景下，“双评价”的核心作用在于识别和划定生态环境安全的底线，消除人类活动不安全隐患。从评价的逻辑来看，首先识别生态空间，明确生态保护极重要区，通过对卫星影像、地理国情普查数据和土地变更调查数据等进行对比，并经实地踏勘后，按照自然地理地貌单元进行核实，对评价不准确的区域进行修正，从而夯实生态保护极重要区。其次在生态保护极重要区以外区域，着重识别不适宜城镇建设的区域，作为新增城镇建设避让、优先搬迁整治区域；同步考虑坡度、土壤质地和灌溉水约束等耕作条件，开展农业生产适宜性评价，识别农业生产适宜区和不适宜区，农业生产的适宜区作为补充耕地潜力区域，不适宜区域逐步退耕还林还草还水(图13)。

（二）问题导向，合理利用资源

利用“双评价”对全市域开发保护存在的问题、短板进行系统梳理，从而明确国土空间开发利用限制条件，即以科学方法和权威数据，从自然资源上限、环境容量和生态系统承载极限、灾害发生点面、地理区位等方面研究城市层面资源环境禀赋的优劣势，并充分利用好各单项评价的分析过程与分析结论，摸清国土空间的基本家底，根据生态、农业、城镇不同功能指向和承载对象，识别城市发展的约束性条件，明确耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地、海域和无居民海岛等所有自然资源的发展容量与调控方向。

（三）地方特色，因地制宜施策

全国统一的评价体现了国家层面对国土空间保护的决心和力度，确保了国土空间格局的一致、协调和稳定；市县的评价则应在总体框架下更为精准地分析地方短板，加强单项要素评价的成果应用，为优化市县国土空间保护与开发打好基础。在研究市县主体功能定位和保护、开发、监测指标体系构建的基础上，基于《双评价指南》制定单项要素评价的导则指引，充分发挥相关专业领域学者作用，明确单项要素指标评价技术成果应用和改善措施，从而进一步调整和完善《双评价指南》要求的评价结果。

五

结语

《双评价指南》的正式公布是“双评价”工作重要的阶段成果，对于规范全国及各地的“双评价”工作具有重要指导意义，同时也是新一轮“双评价”工作实践与应用的开端。

总体而言，明确“双评价”工作适用、应用范围与合理确定其指标、算法、阈值等关键技术非常重要。以科学、权威、好用、适用为目标，“双评价”工作仍需要进一步实践、反馈和优化。在进一步关注评价结果的公平性、上下传导的协同性及陆海统筹的可操作性的基础上，既要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，满足底线思维；也要识别国土空间开发利用现状中的问题和风险，突出问题导向；还要考虑不同区域自然地理、社会经济条件差异的影响和数据、资料的相对有限性和可获取性，做到有的放矢。“双评价”以实践为基、应用为本，通过对国土空间格局调整、主体功能定位优化、三线划定和关键指标分解等工作提出明确建议，满足新时期各级国土空间规划所需要的技术逻辑。提高评价结果对规划编制的支撑作用，仍是今后“双评价”工作极其重要的一个方向。

来源：2020年06期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2020年06期

《青岛市国土空间“双评价”的实践与思考》

 

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