【专题研究】天津市国土空间规划基数转换方案研究

摘要

作者天津市城市规划设计研究总院有限公司GIS工程师、助理工程师张硬，天津市城市规划设计研究总院有限公司助理工程师黄亮东，天津市城市规划设计研究总院有限公司GIS规划师张硕，天津市城市规划设计研究总院有限公司陈畅在《规划师》2020年第22期撰文，国土空间规划是国家空间发展的指南，是各类开发保护建设活动的基本依据。国土空间规划的编制及其中三条控制线、自然保护地和历史文化保护范围的划定内容必须与“一张底图”相对应。将“三调”数据成果转换到国土空间规划用地用海分类(即“基数转换”)，其成果是“一张底图”的重要内容和组成部分，也是国土空间规划编制的重要基础。本文以天津市为例，借助遥感影像、现状用地等数据，深化细化用地分类，针对“三调”与国土空间规划现状用地不同的对应关系(如“地类对应”“地类归并”“地类细分”)，分类研究国土空间规划基数转换方法。

[关键词]国土空间规划；“一张底图”；“三调”；基数转换

[文章编号]1006-0022(2020)22-0052-08

[中图分类号]TU984

[文献标识码]B

[引文格式]张硬，黄亮东，张硕，等．天津市国土空间规划基数转换方案研究[J]．规划师，2020(22)：52-59．

0 引言

为贯彻和落实《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》( 自然资发〔2019〕87号) 提出的关于统一采用第三次全国国土调查数据( 以下简称“三调”) 作为规划现状底数和底图基础，统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础，各地要按此要求尽快形成现状底数和底图基础的内容及要求。2019年7月，自然资源部办公厅下发《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》，明确提出在坐标一致、边界吻合、上下贯通的前提下，整合集成现状类数据，共享部门国土空间相关信息，开展地类细化调查和补充调查，依托平台形成“一张底图”，支撑国土空间规划编制。

“三调”数据依据土地的用途、经营特点、利用方式和覆盖特征等因素进行用地分类(13个一级类，68个二级类)，国土空间规划编制采用国土空间规划用途分类(25个一级类，85个二级类，35个三级类)，两者在分类、深度、范围及认定方式上都存在一定的差异。因此，天津市在将“三调”数据转换为国土空间规划用地用海分类的工作中，开展了基数转换方案的研究。

1 工作背景及建设思路

1.1 工作背景

国家尚未出台统一的基数转换方案，部分省市为满足基数转换工作的实际需要，制定了适应于本地的基数转换技术规范，开展了国土空间总体规划底图的绘制工作。例如，浙江省制定了《浙江省国土空间总体规划基数转换及审定办法( 试行)》，江西省制定了《江西省国土空间总体规划基数转换技术指南(征求意见稿)》，均起到了系统指导规划底图绘制工作的作用。

1.2 建设思路

天津市基数转换方案研究是为了满足天津市区级国土空间总体规划的编制和管理需求。深化细化用地分类，补充规划编制所需信息；结合管理数据，实现现状情况与实际管理的协同；将“三调”用地数据转换为国土空间总体规划现状用地数据，等等。

基于“三调”成果的权威性，转换后的现状用地与“三调”坐标保持一致，即统一采用2000 国家大地坐标系和1985 国家高程基准作为空间定位基础；与“三调”边界吻合，基数转换不调整“三调”的地块边界，不切分“三调”的地块图斑，转换后的图斑面积和数量与“三调”一致；与“三调”用地类型一致，转换后的农、林、建、自然保护、海洋等用地类型与“三调”图斑面积和数量一致，仅对建设用地类型的用途分类进行类别转换。

2 建设方案

2.1 现状用地分类

依据《市县国土空间总体规划编制指南》(送审稿) 和《市县国土空间规划分区与用途分类指南》(试行，征求意见稿)，结合区级国土空间总体规划编制和现状评估的需求(现状评估指标中24个涉及空间矢量数据)，天津市将国土空间规划现状用地分类为25个一级类、37 个二级类和2 个三级类(表1)。

表1 天津市现状用地分类

表1 天津市现状用地分类(续)

其中，天津市部分国土空间规划现状用地分类和国家标准有所不同，如现状用地分类将国家标准中的1001城镇道路用地和1002村庄道路用地进行合并，组成1001H城镇村庄道路用地；在规划层面，将空闲地在城镇和农村两个不同的空间单元里进行消化，将国家标准中的空闲地拆分为现状用地的2601城镇空闲地和2602农村空闲地。由此，形成了具有天津特色的区级国土空间规划现状用地分类表。

2.2 地类对应的基数转换方案

依据《市县国土空间规划分区与用途分类指南》( 试行，征求意见稿)，天津市开展“三调”工作分类与现状图用地分类的对应关系，其中“三调”工作分类中共有30个二级地类与现状图用地分类直接对应。如表2所示，可通过地类对应表直接将“三调”地类转换成国土空间规划现状地类，如“三调”中的“轨道交通用地”直接转换为现状用地中的“城市轨道交通用地”。

表2 地类对应

以天津市地块为例，该地税局在“三调”地类中被判定为“机关团体新闻出版用地”，按照地类对应表将其转换应为国土空间规划现状地类中的“行政办公用地”。依据《市县国土空间规划分区与用途分类指南》(试行，征求意见稿)，地税局属于“党政机关、社会团体、事业单位等办公机构及相关设施用地”，在国土空间规划中划分为“行政办公用地”( 图1 ～图3)。

图 1“三调”地类中的“机关团体新闻出版用地”

图2 遥感影像中的“地税局”

图3 国土空间规划地类中的“行政办公用地”

综上所述，根据基数转换方案得到的现状用地地类与实际相符，因此通过地类对应表将“三调”地类直接转换国土空间规划现状地类的方案可行。

2.3 地类归并的基数转换方案

“三调”的工作分类中共有17个二级地类可归入现状图用地分类的一级类，包括森林沼泽、灌丛沼泽、沼泽草地、沼泽地、水田、水浇地、旱地、果园、茶园、橡胶园、其他园地、乔木林地、竹林地、灌木林地、其他林地、人工牧草地和天然牧草地。可通过地类归并表将“三调”地类直接转换为国土空间规划现状地类，如将“三调”中的“果园”直接转换为现状用地的“园地”(表3)。

结合天津市某地块案例，其在“三调”地类中被判定为“水田”，按照地类对应表转换应为国土空间规划现状地类“耕地”。依据《市县国土空间规划分区与用途分类指南》(试行，征求意见稿)，水田又属于“种植农作物的土地”，在国土空间规划中划分为“耕地”(图4 ～图7)。

表3 地类归并

图4 “三调”地类中的“水田”

图5 遥感影像中的“农田”

图6 百度地图中的“农田”

图7 国土空间规划地类中的“水田”(属于耕地)

综上，根据基数转换方案得到的现状用地地类与实际相符，因此通过地类归并表将“三调”中的归并地类直接转换国土空间规划现状地类的基数转换方案可行。

2.4 地类细分的基数转换方案

“三调”的工作分类中共有1 个一级类和8 个二级地类需要细分为现状图用地分类。包含：①商业服务业用地细分为商服用地、文化用地、体育用地、城镇社区服务设施用地和农村生产生活服务设施用地；②科教文卫用地细分为文化用地、教育用地(细分出高等教育用地、中小学用地)、体育用地、医疗卫生用地、社会福利用地、科研用地、城镇社区服务设施用地和农村生产生活服务设施用地；③公用设施用地细分为公用设施用地和区域公用设施用地；④公园与绿地细分为公园绿地、防护绿地和广场用地；⑤特殊用地细分为军事设施用地、外事用地、宗教用地、文物古迹用地、安保用地、殡葬用地、储备库用地和其他特殊用地；⑥铁路用地细分为交通枢纽用地、铁路用地；⑦交通服务场站用地细分为交通枢纽用地、交通场站用地；⑧港口码头用地细分为交通枢纽用地、港口码头用地；⑨空闲地细分为城镇空闲地、农村空闲地(表4)。

表4 地类细分

2.4.1 空闲地的基数转换方案

针对“三调”中的空闲地，以“三调”城镇乡属性码字段作为转换依据，其中201、202为城镇空闲地，203为农村空闲地。在天津市案例中，该地块在“三调”中为空闲地，“城镇乡属性码”为202，为“城镇空闲地”。根据遥感影像可知该地块位于城镇内，在国土空间规划地类中应为“城镇空闲地”(图8 ～图10)。

图 8“三调”地类中的“空闲地”(城镇村属性码为202)

图9 遥感影像中的城镇为“城镇空闲地”

图10 国土空间规划地类中的“城镇空闲地”

综上所述，根据基数转换方案得到的现状用地地类与实际相符，空闲地划分采用“城镇乡属性码”字段作为依据进行基数转换可行。

2.4.2 科教文卫等地类的基数转换方案

针对其余的1个一级类和7个二级类，采用收集专项补充信息、卫星遥感影像、POI 数据、城乡用地监测数据、地形图、地理国情普查等辅助数据，结合实地调查，将“三调”进行细分。

(1) 专项补充信息的收集。收集名称、类型、范围、等级和规模等内容，补充国土空间规划编制所需的专项信息(表5)。

表5 专项补充信息

针对专项补充信息收集内容，结合市县级国土空间总体规划数据库标准(试行)，制定天津市专项补充信息的数据结构，形成统一的数据标准(表6)。

表6 专项补充信息数据结构

注：约束条件取值，“M”为必选，“O”为可选。

(2) 结合专项补充信息以及卫星遥感影像、POI 数据、城乡用地监测数据、地形图、地理国情普查等辅助数据，对其余的1个一级类和7个二级类开展地类转换研究。如图11 ～图14所示，“三调”中的“科教文卫用地”，从专项补充信息和遥感影像判断，该地块是干部学院，依据《市县国土空间规划分区与用途分类指南》( 试行，征求意见稿)，干部学院属于“党校、干部院校”，在国土空间规划现状用地分类中应划分为“高等教育用地”。

图11“三调”中的“科教文卫用地”

图12 专项补充信息中的“管理干部学院”

图13 遥感影像中的“管理干部学院”

图14 国土空间规划现状地类中的“高等教育用地”

2.5 基于管理数据对基数转换方案的建议

依据基数转换方案，天津市实现了“三调”到国土空间规划现状基数的地类转变工作，但“三调”调查工作遵循“所见即所得”的原则，部分“已批未供”“已供未建”等管理数据会与基数转换后的现状基数存在差异。为提高国土空间规划的可实施性和科学性，实现现状情况与实际管理的相互协同，通过收集管理数据，对比现状基数的差异，对基数转换方案提出实质性建议，用于细化现状基数，支撑国土空间规划的编制(图15)。

图15 基数转换流程

2.5.1 管理数据的收集

收集与现状基数地类性质不同的行政许可数据，如批地数据、供地数据、已验收耕地等的行政许可数据，包括行政许可名称、许可时间、行政许可地类性质等信息。结合天津市的管理数据内容及国土空间规划的需求，制定管理数据( 批地数据、供地数据等) 的数据标准(表7)。

表7 批地数据标准

注：约束条件取值，“M”为必选，“O”为可选。

2.5.2 管理数据与现状基数的差异图斑分析

差异图斑是指现状基数与管理数据之间用地分类、用地性质、用地边界、空间布局等方面存在的矛盾和冲突。根据收集到的管理数据，与现状基数进行对比，查找差异图斑。具体分为以下几个工作步骤：①统一管理数据和现状基数坐标系为CGCS2000坐标。②叠加现状基数与管理数据，分析差异图斑数量、差异用地类型、图斑分布等情况。③分析现状基数与管理数据的差异图斑形成原因。

通过以上工作步骤进行查找，得到差异图斑的几种情况：

(1) 管理数据批复为建设用地，现状未建，现状基数认定为非建设用地。

例如，图16所示地块的批地性质为房地产，地类转译后为居住用地，但在“三调”调研工作中，该地块地表无建筑物，根据“所见即所得”原则认定为耕地，基数转换后现状基数为耕地。

图16 “批而未建”的“房地产( 居住用地)”，现状基数为“耕地”

(2) 管理数据批复的用地性质与现状基数的用地性质差异。

例如，图17所示的地块的管理数据批复为区县工业用地，在“三调”调查工作中发现该地块的建筑物为住宅，基数转换后认定为城镇住宅用地，与管理数据的批复用地性质存在差异。

图17 管理数据显示为“工业用地”，现状基数显示为“城镇住宅用地”

(3) 现状基数地块图斑与管理数据的用地边界差异。

例如，图18所示地块的红线划定为管理数据的用地边界，紫色地块为现状基数数据边界，两者出现了用地边界不统一的情况。

图18 管理数据与现状基数用地边界不统一示例

2.5.3 基于管理数据对基数转换方案的建议

为实现管理数据与现状数据的协同，结合天津市管理数据收集工作的实际情况、管理数据与现状基数的差异图斑及出现的原因，本文针对基数转换工作提出以下建议。

(1) 管理数据的收集工作。

首先，由于部门间管理数据的名称、属性等不同，建议制定各个管理数据的标准，依据数据标准收集并整理相关管理数据，保证数据的规范性、统性，实现有效管理。

其次，在管理数据矢量空间数据收集的过程中，同时收集批地数据、供地数据等管理数据的举证材料，且管理数据举证材料与矢量图斑一一对应，保证管理数据的真实可靠。

(2) 现状基数与管理数据的差异图斑的不同情况。

首先，针对管理数据批复为建设用地，现状并未开始建设，现状基数认定为非建设用地的情况，建议根据管理数据的举证材料进行校核，当管理数据认定为建设用地时，按照批复的用地性质对现状基数进行细化，真实反映用地的现状。

其次，针对管理数据批复的用地性质与现状基数的用地性质存在差异的情况，建议在符合相关法律规范情况下，按照地块实际用途补办相关手续，现状基数用地现状保持不变。

最后，针对现状基数地块图斑与管理数据的用地边界差异情况，建议结合遥感影像、专项补充信息、地形图等辅助数据对地块边界进行细化，按照准确的边界调整现状基数。

3 结语

国土空间规划基数转换的工作正在开展，结合天津市区级国土空间总体规划编制和现状评估的需求，将国土空间规划现状用地分为25个一级类、37个二级类和2个三级类，并针对“地类对应”“地类归并”“地类细分”的对应关系提出相应的、适用于天津的基数转换方案，结合实例数据验证方案的可行性( 图19)。

图19 基数转换方案技术流程

为了实现天津市现状情况与实际管理的协同，基于管理数据的收集工作分析了管理数据与现状基数的差异图斑的几种情况及出现的原因，在此基础上对管理数据的数据收集及基数转换工作提出实质性建议。

由于全国“三调”均在动态更新的过程中，为避免重复工作、提升转换效率，未来可以研发“三调”数据快速转换的自动化工具，将空间规划相关的规则、规范转化为可量化、可计算、可复用的工具，以实现智慧国土空间规划，提高工作效率。

新媒体编辑：苏子语

审读：王青

终审：杨一虹

文章全文详见《规划师》2020年22期

《天津市国土空间规划基数转换方案研究》

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