【专题研究】从“数据治理”到“信息化治理”：高质量发展的空间治理方式改革探索 ——以长沙市工程建设项目审批管理系统为例

摘要

作者长沙市规划信息服务中心研究部项目负责人崔海波，长沙市规划信息服务中心主任兼党总支书记尹长林，长沙市规划信息服务中心总工程师陈光辉，长沙市规划信息服务中心技术总监尹彦，长沙市规划信息服务中心研究部部长曾山山在《规划师》2020年第24期撰文，2018年以来，国务院决定试点并全面开展工程建设项目审批改革工作，这意味着以工程建设项目审批管理系统为实施载体，通过信息化技术的支撑手段、信息化治理方式，开启了空间治理新探索。以此为契机，长沙市在已有“多规合一”信息平台建设的基础上，推动数据治理向信息化治理升级，创新空间治理方式，推进工程建设项目审批管理系统建设，在事权、并联审批、机制体制等方面进行探索实践，通过信息化治理推动新时代空间治理技术的创新，推动空间高质量发展。

[关键词]数据治理；信息化治理；空间治理；长沙市

[文章编号]1006-0022(2020)24-0058-06

[中图分类号]TU981

[文献标识码]B

[引文格式]崔海波，尹长林，陈光辉，等．从“数据治理”到“信息化治理”：高质量发展的空间治理方式改革探索——以长沙市工程建设项目审批管理系统为例[J]．规划师，2020(24)：58-63．

1 背景

1.1 改革背景：多重改革的政策与实效

十九大以来，国家全力推进深化改革，实施的“互联网+ 政务服务”“最多跑一次”“审批服务便民化”等多项改革政策均提出以信息化手段加快推进审批改革。工程建设项目审批改革既是利用信息化手段开展行政审批改革的重要内容，也利用信息化技术提升空间治理能力的重要手段。2018年5月以来，国务院在全国试点并全面推动工程建设项目审批制度改革，以优化营商环境和提升空间治理能力。根据世界银行发布的2018年版和2020年版的《营商环境报告》，中国办理施工许可证的排名提升88位，居全球第33位。可见，以“办理施工许可证”为核心的工程建设项目审批改革既是优化营商环境的内容，又是有效实施国土空间规划的途径。

1.2 理论背景：信息化治理的实践与认识

空间治理方式变革是改革政策的内在要求。十八届五中全会明确了建立由空间规划、用途管制和差异化绩效考核等构成的空间治理体系(这是中央文件首次提出的“空间治理”概念)，由此可见“空间治理”是以空间单元为基础，采用多种方式和手段对依附于空间的各类资源进行综合配置，是一种“系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。2017年12月，习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调，“要加强国际数据治理政策储备和治理规则研究”，这是中央首次提出“数据治理”的命题。空间治理方式变革的政策要求，促使数据治理等新型技术手段和方式拓展至其应用领域。

空间治理方式的创新是高质量发展必然选择。刘卫东、张京祥等人认为，以城乡规划、土地利用规划和主体功能区划为代表的空间规划“本质上是一种空间治理行为”；崔海波等人运用“数据治理”的理念指导国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的开发运用。何显明、黄群慧和张其仔分别总结杭州市上城区、厦门市的治理经验，提出信息技术与政治、权力等融合，形成集多元目标治理、多元主体治理、多元机制治理和多元手段治理等于一体的“城市复合联动治理体系”，并认为“信息化治理是信息化在城市治理中的应用”。“信息化治理”是“数据治理”的升级，将“信息化治理”应用在空间治理领域，既是“数据治理”实践内容的深化，又是空间治理方式的变革促进高质量发展的内在要求。

工程建设项目审批管理系统是信息化治理在空间治理实施过程的应用载体。工程建设项目审批管理系统建设，其本质是以信息技术为依托、以信息平台建设为载体，全面梳理、整合相关系统和平台的逻辑关系，并将采集的现状数据、规划数据、管理数据和社会经济发展数据等进行清洗、整理，实现将原来的土地规划、城乡规划等空间规划的实施整合为国土空间规划的实施，是将发改、自然资源和规划、住建等部门实施空间规划迭代为以政府为整体、各部门共同推进国土空间规划实施。因此，工程建设项目审批管理系统的实质是推进国土空间规划实施的管理系统，是信息技术在空间治理的应用创新，也是以空间单元为依托的信息化治理实践探索。

长沙市积极响应和落实国务院、湖南省政府改革要求，立足政府机构改革、审批制度改革和国土空间规划改革背景，在原有“多规合一”改革基础上，推进工程建设项目审批制度改革和系统建设，以信息化治理的方式提升空间治理体系和治理能力现代化，形成了独特的“长沙模式”。

2 总体设计：信息化治理的框架

2.1 基本历程

长沙市的数据治理实践肇始于新一轮国土空间规划编制。国土空间规划改革要求必须建设“一张图”实施监督信息系统，与国土空间规划编制成果同步报批。长沙市在建设“一张图”实施监督信息系统过程中，梳理数据资源体系、数据管理体系和数据应用体系，形成应用于自然资源和规划领域的数据治理体系。

在原有“多规合一”投资项目在线审批监管平台的基础上，长沙市工程建设项目审批管理系统借助“一张图”实施监督信息系统建设过程中的数据治理经验，进一步深化、扩展信息化技术应用的职能部门和工作领域，将应用部门从自然资源和规划部门拓展至全市所有与工程建设项目审批相关的职能部门、园区、区、县等，应用领域从自然资源和规划领域拓展至工程建设审批领域，从而使部门应用系统升级为市级综合审批改革系统。信息技术应用领域的深度、范围、要求均有较大提升，因此原有数据治理迭代升级为信息化治理。

在已建成的长沙市“多规合一”投资项目在线审批监管平台的基础上，以长沙市工程建设项目审批管理系统“互联网+ 政务服务”一体化服务平台为依托，融合GIS、三维仿真和BIM 等技术，集成规划和现状数据、经济社会发展数据、城市大数据等多元异构数据，主动对接湖南省投资项目在线审批监管平台、湖南省工程建设项目审批管理系统及其他职能部门业务审批系统，横向连接市直各部门信息孤岛，纵向打通“部、省、市、县(区)、园区”管理层级，以期建成一个“横向到边、纵向到底”的信息互建共用、互信共享、互联共网、工程建设项目协同审批的整体性空间治理的信息化治理基本框架(图1)。

图1 信息化治理的基本框架

2.2 建设思路

2.2.1 数据驱动，促信息共享

长沙市工程建设项目审批管理系统整合原有“多规合一”投资项目在线审批监管平台的规划数据，结合国土空间基础信息平台中的基础数据、现状数据等信息，重点集成法人数据、经营数据、项目数据和诚信数据等，以数据驱动建设工程审批领域各项业务逻辑关联、信息共享，以此推动各审批事项、各关键业务之间的逻辑关联。

2.2.2 系统集成，助治理协同

通过一定的网络软、硬件设施实现纵向上业务传导、横向上互联互通，构建综合性、整体性的信息平台体系。纵向层面，向上与国家(部委) 和省(厅)相关业务审批系统对接，向下与区县(市)和园区的业务审批平台等衔接，实现工程建设审批管理系统共网共管；横向层面，联通市级各个职能部门业务平台、国土空间基础信息平台，共同推进空间数据同源、空间规划实施业务协同和空间治理同步。同时，引入中介单位、建设单位、市民、社会及舆论行业进行监督监管，推动多元主体协同治理。

2.2.3 网络互通，提治理实效

基于长沙市“多规合一”投资项目在线审批监管平台的升级建设，涉密数据在保密内网运行，非涉密数据在政务网运行，并通过物理隔离的方式进行数据交换。系统产生的审批数据及时反馈至国土空间基础信息平台，为空间治理政策、决策提供参考，提升治理效能。

2.3 建设框架

长沙市工程建设项目审批管理系统总体框架包括设施层、数据层、服务层、运维层和应用层。

(1) 设施层。以软、硬件设施为基础，依托各类网络、感应器和存储资源等，构建长沙市工程建设项目审批管理系统的基础设施支撑，为整个长沙市工程建设项目审批管理系统提供稳定可靠、安全可用的服务。

(2) 数据层。按照一定的数据规范标准，数据管理和使用主体按照工作规范和标准采集、更新、调用各类数据，并依据相关机制，随项目管理、审批、环境的变化实现实时(或定时) 更新。

(3) 服务层。主要是工程建设项目审批过程中的相关衍生服务、延伸服务等，如合规性检测、中介机构选取、招投标管理。根据国土空间规划实施结果、审批情况等对约束性指标、控制线、资源环境承载力等进行监测、预警，并可根据需要进行定期体检和评估，供决策参考。

(4)运维层。主要为系统的功能、数据、软硬件、安全等进行维护、管理，确保系统在正常的网络环境和一定用户数量下安全、稳定运行。

(5) 应用层。面向资源环境保护、国土空间开发利用的目标，市政府、市发改委、市住建局、市生态环境局、市林草局、市自然资源和规划局、其他政府部门及企业和相关部门提供监测、评估、预警等应用。

3 信息化治理实施：工程建设项目审批管理系统建设

遵循“统一审批流程、统一数据平台、统一管理方式、统一监管机制”的工作要求，以长沙市“多规合一”投资项目在线审批监管平台为基础，以优化审批流程为核心，提升城乡空间治理能力，实现了“全阶段并联审批”“全方位整体性服务”“全流程线上办理”“全方位要素统筹”“全主体参与治理”五大功能(图2)。

图2 长沙市工程建设项目审批管理系统的信息化治理的框架

3.1 信息化治理的起点：以事权改革为核心，促进“全阶段并联审批”

通过审批事权改革实现“简政放权”，通过深化并联审批实现“放管结合”，通过实时在线办理实现优化服务，通过信息技术手段赋能“放管服”改革理念，全面推动“全阶段并联审批”的落地、实施(图3)。

图3 全阶段并联审批的实施路径

3.1.1 以“事权”为核心，加快深化“简政放权”

长沙市工程建设项目审批的事权改革主要包括四个方面：精简审批事项的权力清单、向区县(市) 和园区委托下放审批权限、申请下放部分省级土地管理权限和向市场开放技术审查权限。

首先，“刀刃”向内，对审批权力的事项清单进行“瘦身”。通过“减放并转调”的方式，删减工程建设项目审批中不合理、不合法、不必要的事项和环节，经过两轮梳理，工程建设项目审批事项从69项减至41项(减少事项40%左右)，职能部门间通过工程建设项目审批平台在线会签、审查、审批等，大幅度减少建设单位的办事环节、办事流程。

其次，主动作为，向区县(市)、园区委托下放审批权限。长沙市政府通过131、132、135、136 号政府令分批次向区县( 市)、有审批权限的园区下放工程建设项目审批权限，累计下放审批权限191 项(201 个子项)，建设单位可就近办事、尽快办事，减少了办事的时间；通过工程建设项目审批平台加强对下放权力的监管、监督和监察，做到“管而不死、放而不乱”，凸显了信息化治理在事权改革上的“地域空间分散、逻辑统一集中”的优势。

再次，勇于担当，申请下放部分省级土地管理权限。市政府主动申请6项(共9 个子项) 土地管理的省级权限在长沙进行下放试点，制定详细的工作方案，开发建设用地报建智能审批系统，落实下放的审批权限的接收，减少上报审查、审批时间，加快项目报建和施工。

最后，市场主导，向市场放开依托于行政许可的49项技术事项。其中，技术服务事项26项(建设单位支付费用)、技术审查事项23项(审批部门支付费用)，以“中介超市”系统为依托，理顺中介事项和行政许可事项之间的逻辑关系，加强对中介服务、中介单位和从业人员的监管，提升各主体资格的责任风险承担意识和自我约束能力，并大幅度减少企业报批报建的上缴费用，降低企业经营成本，进一步优化营商环境。

3.1.2 以“并联”为核心，更好推进“放管结合”

并联审批改革，依靠工程建设项目审批管理系统，推进完成3个改革任务：①事项技术审查事项与相关联的行政审批事项在线实现并联审批，审查时限同步计入审查批时限，加强对行政中介机构的时间、服务质量管理；②加强对行政审批事项逻辑关系衔接，推动“事项并联”审批向“阶段并联”审批升级，实施一个阶段“只进一次窗，可办理多项审批业务”。③通过“项目监管”模块，实现“项目统计、正点率统计、工作量统计”等功能，督促项目加快实施，实现建设项目全过程动态监管。通过加强行政中介服务机构和政府审批职能部门的管理、项目监管，进一步提高政府服务质量、提升行政审批效能。

3.1.3 以“在线”为核心，分类完善“优化服务”

在线审批可贯穿工程建设项目审批改革全过程、全环节、全主体：①建设单位可在线申报、提交和上传申请材料，在线查询进度和在线打印审批成果；②审批单位可在线受理、批转、查询资料、线上审批、限时办结、上传成果；③监管单位可在线查看案卷办理进度、办理环节、办理时长、超期统计，并能够分区、分类别、分项目类型进行申报案卷、在办案卷、办结案卷的数量统计和查询；④中介服务单位可在线受理技术服务、审查事项，并及时上传成果和结果，供委托的建设单位、审批部门下载、查询。这为工程建设项目的建设单位、审批部门、监管部门、中介服务单位提供了更方便、更快捷的服务。

3.2 信息化治理的主线：以流程改革为主线，实现“全方位整体服务”

事权是工程建设项目审批改革的空间起点，事权的落实则是工程建设项目审批改革的时间序列，落实在工作实践则是再造审批流程、优化办理环节和加强部门工作协同(图4)。

图4 全方位整体性服务

(1) 再造一套审批流程，提供针对服务。将工程建设项目细化为政府投资房建类、政府投资市政类、社会投资房建类、工业投资和中小型社会投资类、带方案出让社会投资类五大类型，分门别类再造审批流程，有针对性地开展技术审查和行政审批服务。

(2) 优化办理环节条件，减少审批前置。采用“减、放、并、转、调、优”的方式减少审批前置条件和环节，以同类合并、类似并联为原则，通过部门内部调节、部门之间协作的方式进行实施，大幅度减少审批的前置条件和优化审批事项的办理方式，加速项目审查、审批。

(3) 加强政府部门协同，提高行政效能。减少办理环节，实现由事项并联审批向阶段并联审批的升级，建设单位在一个阶段提交一次材料，政府相关职能部门协同完成该阶段的审批工作，大幅度减少了办理环节；减少必备材料提交数量，前一阶段提交的证明材料不必重复提交，以社会投资房建类项目为例，原来需提交551项材料，改革后只需提交材料373项，材料压缩率为32%；减少办理时间，通过阶段并联、部门协同审批，大幅度减少办理时限，如社会投资房建类项目的整个审批时限为45～54个工作日，压缩了23～35% 的时间；减少跑腿次数，实现部门协同、并联审批、资料共享和在线提交材料等功能，建设单位不必在各个单位间往返跑，真正实现“数据多跑路、群众少跑路”；减少办事费用，建筑面积复核、日照分析、施工图审查等技术审查事项的费用全部由政府购买服务，建设单位不必承担费用，节省企业开支。通过再造审批流程、优化办理环节、加强部门协同等方式，既提升政府行政效能，又利于降低企业运营成本。

3.3 信息化治理的方式：创新在线审批方式，实现“全流程线上办理”

系统研发的网上办事大厅，可让建设单位实现单点登录，在线申报、在线提交和补正材料、在线查看结果等功能；行政审批部门可进行在线受理、在线审查、在线审批和反馈意见、在线协商、上传结果和打印证书，实现审批事项在线办理；中介服务单位和公用服务功能可同步在线受理、办理和上传结果等，审批事项结果和中介事项、公共服务等事项结果均可在线通知给建设单位和办理人，便于报建单位和报建人员在线查阅，及时跟进项目进度。

3.4 信息化治理的保障：完善机制体制建设，实现“全方位要素统筹”

为落实保障工程建设项目审批制度改革落地实施，市政府、工程建设项目审批改革领导小组、各职能部门基本形成了“1+1+N”的协同推进模式，其根据自身职能职责颁发相应制度文件并予以推进和实施。例如，以《长沙市工程建设项目审批制度改革工作实施方案》《长沙市深化工程建设项目审批制度改革工作实施方案》两个纲领性文件为指导，发改、住建、人防、自然资源和规划、消防等部门牵头发布相关政策文件、通知等，如“多测合一”、联合验收，容缺服务、告知承诺制和区域评估制度等，确保两个纲领性文件落到实处，形成“1+1+N”的制度文件体系。

3.5 信息化治理的实施：落实系统载体功能，实现“全主体参与治理”

政府及职能部门、建设单位、中介机构、技术单位、公共服务单位等按照职责和定位在工程建设项目审批改革过程中承担相应责任，覆盖所有的环节和事项，其结果纳入效能、诚信、业绩管理。

按照职能职责和分工，政府综合管理部门(主要包括市数据资源局和市行政审批服务局、市审改办、市司法局等) 主要承担专项统筹、服务职能，审批职能部门承担审批和行业监督监管职能；建设单位、中介机构(设计、勘察、监理等)、公共服务单位等对提交资料和技术成果质量负责。上述单位和部门在线工作过程和成果均在系统留痕，既可追踪溯源，又可及时反馈信息，实现“全环节精准监管”一本账。

3.6 信息化治理的效果：深入落实改革要求，实现“全市域空间治理”

长沙市工程建设项目审批管理系统的顺利推进、建设，有利于从国土空间全要素集成、国土空间全周期管控和国土空间全主体治理3个方面实现全市域空间治理的目标(图5)。

图5 全市域空间治理

(1) 国土空间全要素集成：以工程建设项目审批系统为支撑，不同层级政府及各职能部门依法行使部门事权、审批职权，依法依规授权，促进事权改革的“事权法定、事序法定”。通过项目策划、并联审批、实施监督的3个环节，以信息化治理方式统筹城乡空间单元，平衡区域空间均衡发展，维护自然生态、社会生态、经济生态和数字生态，推动“天、地、人、时、空”要素集成治理。

(2) 国土空间全周期管控：以工程建设项目审批系统为基础，以“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”为目标，从国土空间规划编制、审查、更新、“多规合一”业务协同、工程建设项目审批和规划实施评估，促进国土空间全生命周期的信息化治理，实现自然资源从“山水林田湖草”的自然生命共同体转化为“资源—资产—产权”社会生态共同体。

(3) 国土空间全主体治理：以工程建设项目审批系统为载体，政府、园区、企业、社会、市民等主体共同参与国土空间规划、管制、开发利用、生态修复等全过程，进一步优化营商环境，提高国土空间整体性治理效益。

4 结语

未来，长沙市工程建设项目审批管理系统将以“城市大脑”为依托，按照“横向到边、纵向到底”的建设要求，横向与各职能部门内部审批系统融合，实现案件直接流转；纵向与国家发改委、自然资源部、住房和城乡建设部等上级部门及区县(市) 政府、园区系统实现互联互通。同时响应云计算、大数据、“互联网+”等趋势，结合3DGIS、BIM 等新技术，拓展工程建设项目审批管理系统的应用能力、服务能力，在实现城乡空间治理能力现代化和完善治理体系的进程中不断创新。

新媒体编辑：苏子语

审读：王青

终审：杨一虹

文章全文详见《规划师》2020年24期

《从“数据治理”到“信息化治理”：高质量发展的空间治理方式改革探索——以长沙市工程建设项目审批管理系统为例》

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