【规划师论坛】国土空间规划中广州存量建设用地审批制度与策略研究

【作者简介】

何冬华，教授级高级工程师，注册城乡规划师，华南理工大学建筑学院博士研究生，广州市城市规划勘测设计研究院规划设计一所所长，广东省“三旧”改造协会土地整备委员会副主任委员

袁媛，高级工程师，现任职于广州市城市规划勘测设计研究院

刘玉亭，通讯作者，华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室教授、博士生导师

欧静竹，规划师，现任职于广州市城市规划勘测设计研究院

摘要

随着《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》的印发，我国以新增建设用地管控为核心的用地审批制度的事权配置进一步明晰，但存量建设用地审批的制度设计相对滞后。文章基于土地发展权视角，梳理我国土地开发及利用过程中各级政府用地审批的事权配置，分析国土空间规划中用地审批制度建立的任务与面临的困境，并结合广州城市更新用地报批实践，探讨国土空间规划中存量建设用地审批的制度设计及审批策略，提出存量建设用地的审批应基于公平与效率原则，明确土地确权规则；应基于国土空间规划管控要求，分类配套相应用地审批政策；各级政府应在其权责范围内，强化联动审批机制，处理好放权、协同、聚合的关系。

[关键词]土地发展权；国土空间规划；审批许可制度；存量建设用地；广州

[文章编号]1006-0022(2021)15-0023-07

[中图分类号]TU981

[文献标识码]B

[引文格式]何冬华，袁媛，刘玉亭，等．国土空间规划中广州存量建设用地审批制度与策略研究[J]．规划师，2021(15)：23-29．

0 引言

随着我国进入生态文明新时代，空间发展的方式逐步从增量转为提质，国土空间开发进入以存量调整为主的空间利用阶段。相较于增量时代依赖新增土地供给、以“土地财政”为核心的城市增长方式，存量时代更加强调以各类资源要素的整合重组、优化配置来实现城市的内涵式增长。2018 年国家成立自然资源部，以“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”为部门核心事权之一，自然资源的“资产化管理”成为空间治理体系的制度基石，也成为存量时代实现空间整合优化的内在价值逻辑。亚当·斯密在《国富论》中指出，只有进行分配并界定了权利关系之后的资源才能称之为资产。在国内，不少学者以土地发展权赋予来概括这一过程。可见，国土空间规划是对空间、资源、资产三者的统筹考虑，如何界定自然资源“产权人”的土地发展权利及义务，解决在发展过程中不断出现的权利衍生、重叠、遗漏和交叉等问题，实现自然资源资产的保值增值，是规划尤其是存量时代规划必须面对的课题。

在我国，规划审批与资源价值的塑造关系密切，并由此形成了特色化的国土空间用途管制制度。林坚等人认为我国存在两级土地发展权体系，据此形成不同层级空间规划的管制特点与规划许可制度。谭荣认为我国的国土空间用途管制是定义和赋能各类自然资源资产产权主体权益的主要途径，但面临公共利益和个体权益的博弈。毕云龙等人提出自然资源部组建后，国土空间管制与规划许可的协调重点已经从横向部门之间转到纵向各级政府、政府与市场之间，但目前尚未建立统一的国土空间规划许可分级管制制度，中央与地方政府事权仍存在界限不清的现象，影响国土空间规划的实施、自然资源资产的优化配置。

2020 年3 月印发的《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》是中央政府与地方政府之间关于土地资源使用事权的重大调整。可以说，我国以新增建设用地管控为核心的用地审批制度赋予了省级政府更多的自主权，使事权配置进一步明晰。但关于存量建设用地的相关制度，以及其在新时期国土空间治理体系中的任务与事权配置逻辑，学界有待进一步凝聚共识。本文以广州为例，探讨其城市更新工作中存量建设用地审批的各级政府事权配置与实施策略，以期为新时期国土空间用途管制制度的建立提供参考。

1 国土空间规划中的用地审批制度

1.1 我国用地审批制度的改革进程

我国的用地审批制度作为国土空间用途管制的主要执行环节，以土地利用总体规划为依据，以保护耕地为目的，以新增建设用地管控为核心，围绕建设用地预审、农用地转用审批和土地征收审批等主要审批事项，总体经历了“分级限额审批—分级分类限额审批”的改革进程。从1987 年实施《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)开始，国家实行用地分级限额审批制度，根据征用耕地和其他土地的规模，国家、省、市、县均有用地审批职能，城市层面拥有较大的管理权。1998 年我国对《土地管理法》进行修订，对用地实施分级分类限额审批，增设农用地转用审批，并将权限上收至中央及省级政府。2007年后我国提出城市分批次建设用地(指国务院审批中心城市土地利用总体规划的84 个重点城市) 的土地征收方案，并获得国务院批准。这些改革举措虽然在严格土地管理、保护耕地上起到了重要作用，但是也存在申报与审批程序繁杂及中央政府承担了部分本应由下级政府承担的事权等问题。因此，2020 年3 月，国务院将两类用地审批权委托给省级政府。至此，对于新增建设用地，用地审批的流程与路径已经清晰，权限主要在中央及省级政府，主要实施在省级政府，同时部分具体事项可授权审批。

相较于新增建设用地，我国存量建设用地的审批制度设计相对滞后。虽然2004 年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中已明确“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方”，但目前明确的存量建设用地审批政策不多，且大部分处在试点、试行阶段，导致地方政府盘活存量建设用地的一些做法缺乏依据，在城市化进程较快的地区则更为突出。当前我国土地利用已步入存量时代，“用好增量、盘活存量、激活流量、提升质量”成为国土空间规划资源利用的主要模式，推动存量建设用地盘活的制度设计已迫在眉睫。相较于增量开发，存量建设用地再利用强调对既有物权主体的权利再分配，这也可以理解为土地发展权在空间上的分配过程。因此，本文结合土地发展权来探讨存量建设用地审批中的事权配置。

1.2 基于土地发展权的分析框架

虽然目前我国相关法律尚未对土地发展权进行正式的术语界定，但是土地发展权是客观存在于现实经济生活之中的，其通常被解释为土地用途由农用地转变为非农建设用地及由此带来的相关权利。在国际实践中，英国、美国、日本、法国、意大利等国家均相继引入土地发展权及相似制度，通过法律赋予各级政府分配或监督土地发展权的行政权力，包括建设许可权、用途变更权和强度提高权等，从而达到保护资源环境、强化土地使用管制和减少土地发展权转移过程中产生的负外部性等目的。

在我国当前的空间治理体系下，有学者认为实际存在“中央—地方”“政府—市场”两个层次的土地发展权配置体系。叶芳提出应构建与规划权相对应的土地发展权的权利分配体系；林坚等人认为我国土地发展权隐含在上级政府对下级区域的建设许可，以及政府对建设项目、用地的规划许可之中。从规划行政许可的角度看，土地发展权的赋予包含两个层面的含义：一是用地可否“建设”的许可，即土地用途从非建设转为建设的用地审批，主要依据土地利用总体规划和年度土地利用计划，通过农用地转用、土地征收的审批来实现，权限主要在国务院和省级政府；二是用地“建什么”“建多少”，即用地“用途”“开发强度”的规划许可，主要依据城乡规划、控制性详细规划，通过核发“一书三证”来实现，权限主要在市级、县级政府。

基于此，虽然我国行政区划分为中央、省、市、县、镇( 乡) 五级，但是从土地发展权配置视角可主要分为宏观、城市、基层3 个层面。宏观层面政府包括中央与省级政府，其拥有或行使土地开发的行政权力，重在保障国家利益和公共利益；城市层面政府包括市级、县级政府，其主要解决土地开发后的使用及再利用问题，重在引导个体开发行为，实现上位要求、地方诉求之间的平衡(图1)。过去，以土地出让、土地财政为导向的城市层面政府和以耕地保护、建设用地指标控制为目标的宏观层面政府展开了多轮政策博弈，在一定程度上也引发了土地规划、城乡规划等“多规”矛盾。随着自然资源部的成立，国土空间规划如何通过管制内容与行政许可审批事项整合、优化审批流程，如何打通各级政府之间及政府与市场之间的协调通道，以及如何平衡土地发展权分配与博弈的关系，是国土空间规划体系建立过程中迫切需要解决的问题，对于权属利益复杂的存量建设用地审批则更为迫切。

图1 审批“放权”前后土地发展权的形成机制示意图

1.3 国土空间规划中用地审批制度建立的任务与面临的困境

国土空间规划作为我国推进生态文明建设的关键举措，以自然资源的保值增值为目标，以资产化管理为制度基石，对各个层次的土地利用实施公共管理。用地审批作为我国各级政府行使土地资源配置权力的重要制度，国土空间规划中用地审批制度建立的主要任务是：①完善国土空间用途管制制度下的空间发展权的权利体系，通过自然资源“产权人”使用许可，实现资源资产产权的充分赋能；②结合城市发展框架，设计合理的用地审批模式，匹配空间用途管制与资源利用的外溢性，妥善处理各级政府之间、政府与市场之间的关系；③基于政府事权，强化分级授权审批，简化流程，提升效率。

用地审批作为国土空间用途管制的主要执行环节，是基于现实、面向未来的制度设计。面对现实中的空间关系与权利关系，用地审批的过程也即平衡发展利益的过程。因此，面对我国社会转型过程中产生的多元利益主体，在实现国土空间规划目标的过程中，用地审批制度的建立仍然面临以下困境：

一是土地“产权人”的有效赋权问题。我国实行土地的国家、集体所有“双轨制”，不少学者认为“国家控制着农村土地的用途及其转变，土地发展增益也由国家占有”，集体所有土地的发展权是受到限制的。一方面，《土地管理法》规定，只有在兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡( 镇) 村公共设施及公益事业建设3 种情形下的农村集体所有土地才可能获得土地发展权，但前提条件是符合乡( 镇) 土地利用总体规划和土地利用年度计划的要求，涉及占用农用地的，需依法办理农转用手续，三者的审批权限均在各级政府。由于增量时代以“土地财政”为核心的城市增长方式，城市层面政府借助规划编制和审批权力，将大部分建设规模与指标均投放在新增国有建设用地上，留给村集体的发展空间非常有限，甚至通过“挂起”的方式挤占村集体现状建设空间，导致部分村集体采取非正规途径进行开发建设。另一方面，我国现有农村宅基地管理政策尚未完善，宅基地存在产权界定模糊、权属不清和争议量大等问题，部分地区多年未批准过村民住宅建设申请，使得大量村民住宅名义上“违法”。随着我国土地利用进入存量时代，存量建设用地中有相当一部分是利用粗放、手续不完善的集体建设用地，其盘活面临权利不完整的制度障碍，对其的违法占地处分在现实中也很难执行，亟需通过因地制宜的审批许可制度设计，明确其合理的再开发权利，实现对村集体既有资源的有效赋权，但目前国家尚无明确的政策指引。

二是用地审批模式的转型问题。我国现行的用地审批模式是依据土地利用总体规划由政府逐级许可的，包括申请、受理、审查、公示、决定、发证和公布等多个环节，但其实质仍是一种源于计划经济时代的严格规章制度，是一种自上而下、依规划实施的许可模式，对市场需求的反馈不敏感，尤其难以适应存量时代土地发展权的权利界定过程中多元利益主体的各种冲突。在国家现代化治理转型的背景下，本轮用地审批制度改革实质是在国土空间规划的战略框架下，对政府与市场、社会之间“社会契约”达成过程与机制的探索，既要满足生态保护红线、永久基本农田等事关国家利益的底线空间的严格管控，又需协调多元利益主体的需求。这是行政审批的复杂性所在，也是采用传统严格规则模式的用地审批面临的难题。

三是分级审批事权配置问题。从国家推进治理体系和治理能力现代化、要求赋予地方政府更多自主权以来，我国的用地审批制度已表现出从集权管理向多层级治理转型的趋向。一方面是权限与责任的进一步对等，委托部分权力给各级政府，以提供相应的公共产品与服务。例如，此次国家要求在坚守三条控制线的基础上，将两类用地审批权委托给省级政府，实质是压实省级政府责任，要求其建设许可是针对地方最为迫切、最为有效的用地需求，如重大基础设施、公共卫生应急设施的建设等，以更好地实现政府对辖区范围内公共利益的保障。另一方面是同级政府规划与用地审批的进一步协同，如此次“放权”有利于用地审批与各地市国土空间总体规划、土地利用年度计划的匹配( 统一的审批机构)，以切实发挥用地审批在“城市发展总量落地”中的作用。但对于部分因历史原因未完成用地征转手续却已建设的历史用地，如何判断其建设的合法性，以及如何许可，目前国家尚未明确，从而直接影响了存量建设用地的有效盘活。

造成上述困境的主要原因之一是存量建设用地审批制度尚不完善。目前国内的存量建设用地审批制度探索包括前期国土资源部推动的城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等试点，以及以广东为代表的为存量建设用地赋权赋能的“三旧”改造试点。考虑到当前建立统一城乡建设用地市场的时代背景，城乡建设用地增减挂钩表现出的“增加国有建设用地与减少集体建设用地相挂钩”的价值导向，其实施环境已发生重大变化，以下结合广东“三旧”改造试点，探讨“放管服”改革背景下存量建设用地审批的制度设计。

2 广州存量建设用地审批制度改革探索

广东于2009 年向原国土资源部申请启动的“三旧”改造试点，是其针对土地资源紧缺、土地利用低效等问题对存量建设用地进行改造的一次政策尝试，在全省范围内建立了一个由省级政府部门管理的城市更新用地数据库，将旧城镇、旧村庄、旧厂房“三旧”用地( 在很长一段时间内，广东的城市更新都用了“三旧”改造的定义) 经认定后“标图建库”，对纳入库内的城市更新用地进行了名为“完善历史用地手续”的用地审批制度探索。因此，广东的存量建设用地审批主要是完善历史用地手续的审批，包括完善土地征收审批、旧村庄集体建设用地转为国有建设用地审批和完善集体建设用地审批等类型。

广州作为改革开放后经济社会迅速发展的特大城市，土地市场需求旺盛，从2009 年开始在省相关政策引导下系统开展“三旧”改造(城市更新)工作。据统计，广州第一批纳入“标图建库”的城市更新用地面积为544.2km²，其中需完善手续的历史用地面积约为217km²，占城市更新用地总面积的40％左右，占全市现状建设用地总面积的16％左右。广州历史用地的特征是以集体建设用地为主，因用地手续不完善、产权不完整而难以引入市场力量进行改造，从而成为历史问题遗留下来。截止到2020年，广州通过城市更新用地报批工作，为579 宗历史用地完善了手续，面积为120.44km²，其中完善集体建设用地手续的用地有541宗，面积占比为97.6％ 。同时，广州将明晰集体建设用地产权、解决集体建设用地更新改造瓶颈作为完善历史用地手续的重点。

2.1 对历史用地的分类认定

广东在“三旧”改造中对历史用地的确权主要秉持尊重当地发展历史与现状的原则，根据用地行为的发生时间( 结合年度卫星航拍判定)，依据当时法律法规进行分类认定，将主要历史用地分为3 种类型：①该用地的建设行为发生在1987 年1 月1 日(《土地管理法》施行) 之前，认定其为建设用地，可直接进行确权，由市、县级政府办理；②该用地的建设行为发生在1987年1月1日～2009年12月31日( 国土资源“二调”时点)，按照有关规定，落实处罚后确权(处以罚款)，由省级政府委托各地级市政府办理；③该用地的建设行为发生在2009年12 月31 日之后，不再适用完善历史用地手续的相关规定，按法律法规进行没收或复垦(图2)。广东“三旧”改造中的一个重大突破，是基于国土资源“二调”，将“三旧”用地认定为现状建设用地，即认可其“建设”权利。这一设定免除了重新向上办理农转用的程序，同时2018年后省级政府将“三旧”改造中涉及土地征收的审批权限进一步委托给各地级市政府，可以说把历史用地确权的权限逐步委托给了城市层面政府。

图2 广东城市更新用地报批政策演变示意图

2.2 分级审批管理的重心转移

从我国现行的规划行政许可体系来看，基于一级土地发展权的用地审批与基于二级土地发展权的规划许可是一种自上而下逐级审批的“单向”实施体系。有学者认为，我国这一源于计划经济体系的实施型行政许可，通过规划的刚性实施，在土地管理中扮演着规则制定者和市场交易方的双重角色，从而形成了一元发展主体主导下的“以地谋发展”的增量扩张模式。在存量时代，面对多元利益主体和复杂的产权关系，土地按照传统的制度征收后转为国有模式的交易成本过高，因此需要从“单向”的实施体系向“双向”的发展控制体系转型，并增加自下而上的视角。可以说，用地审批的过程既是实现空间规划目标的过程，也是空间利益再分配并达成“社会契约”的过程。

发展控制型的行政许可的重点在于如何实现控制目标，以及如何将个体利益嵌入国土空间治理框架，以此实现各方利益的最大化。为实现这一目标，广州在完善历史用地手续审批工作中提出了面向多维度的程序管控：①向上看上位规划的符合性，这是审批的前置条件。历史用地必须符合土地利用总体规划、城市总体规划的要求，若其处于上位规划确定的建设区，且不涉及生态保护红线、永久基本农田等刚性管控区域，则可视为宏观层面政府已赋予其“准许建设”的权利。②横向看与城市空间布局、整体更新计划的协同性。历史用地报批须同步编制改造实施方案，并经区级政府批复同意，市级主管部门需进一步校核其与控制性详细规划、城市整体更新计划的符合性。广州的策略是对历史用地进行赋权后即要推动其改造，改造需要嵌入城市整体空间框架，不能遵循以往就地块论地块的“点”状思维。因此，广州在用地报批指引中同步明确了改造实施方案批复后两年内需执行、市级规定的52 条全面改造村庄由区政府统一打包完善手续等规定，改造实施方案的编制与批复过程也是各级政府、市场、社会公众的协商和达成共识的过程。③向下看村集体和村民个人权益的合法保障。申报材料中需提供改造实施方案经农村集体经济组织依法表决同意且被征地农村集体经济组织对征地补偿标准、安置措施已知悉的证明文件，对集体权益的保障是完善历史用地手续的必要条件。

2.3 “权责对等”的审批流程优化

从上述分析来看，完善历史用地手续是一个完整的“规划—审批—许可”的土地发展权形成过程，建立这一过程中的信息对称与沟通机制，对提高用地审批的效率与准确性非常关键。因此，广东在“三旧”改造中授权地级市政府来开展这一用地审批工作，一方面是考虑到地级市政府是省级、区( 县) 级政府的中间层级，便于建立上下联动机制；另一方面地级市政府拥有控制性详细规划、“三旧”改造专项规划等规划( 在用地审批中需要进行符合性审查的各类规划) 的审批权，是能有效建立起规划与审批协同性、减少行政协调成本的政府。基于此，2018 年广东出台了《广东省人民政府关于将一批省级行政职权事项调整由各地级以上市实施的决定》( 粤府令等248 号)，将完善历史用地手续的相关审批事项委托给地级以上市政府执行，省级政府只做复合性审查。

鉴于历史用地手续完善涉及土地规划、城乡规划、土地调查监测、土地征收、土地确权登记和土地执法等系列事项，需各级政府、多部门协调共同完成，在省级政府委托授权之后，广州从优化现行土地审批框架、建立市区协同机制着手，基于市、区两级管理事权对用地审批流程进行优化。具体来说，以各区级政府作为完善历史用地手续的第一责任主体，要求区级政府对报批材料进行审核、上报，并对报批材料的真实性负责。而市级政府负责历史用地的实质性审查，重点对审查报件的合法合规性负责。同时，为避免历史用地情况复杂、协调内容多、审查部门难以准确和快速做出判断等问题，广州结合“规划—审批—许可”流程，在省级政府下发的审查要点基础上，从“两头看”的规划事务和建设审查事务两个角度统一审查内容与标准，市、区两级主管部门在上报过程可对具体事项进行多轮沟通，通过“市区联审”机制提高审批效率( 图3)。

图3 广州历史用地手续完善审批流程示意图

3 国土空间规划中的存量建设用地审批策略

结合广州城市更新用地报批实践，可知存量建设用地审批需重点解决两方面问题：一是历史用地的确权与赋能问题；二是存量建设用地如何有效融入国土空间治理体系的问题。基于此，本文提出以下存量建设用地审批策略，以完善国土空间用途管制环节，推动国土空间规划的实施。

3.1 建立公平与效率“均衡”的土地确权规则

对存量建设用地中历史用地的认定，本质是一个对资源资产赋权的过程，这是实现土地资源保值增值的基础。从土地发展权角度看，应有两方面考量：一是基于效率的考量，即尽量通过成本较低的方式实现资源利用收益的最大化，这需要在符合法律法规的前提下明晰产权，并充分发挥市场在资源配置中的作用。例如，广东在“三旧”改造中承认国土资源“二调”的建设用地为现状用地，允许其确权，可说是一种重大的“放权”让利探索，协调了早期因历史原因造成的产权不清晰矛盾，降低了传统土地征收带来的高额交易成本。二是基于社会公平的考量。在对土地确权以推动土地增值的同时，也需要管控其在用途转换或强度提高过程中产生的资源利用外溢性，建立土地增值与相邻关系“贬值”挂钩、责任和权利挂钩的空间收益平衡机制。例如，广州在完善历史用地手续中要求同步提交“三旧”改造实施方案，对其提出包括限定空间建设容量、15％的用地需用于公共设施配套，以及根据用地所在的城市区位，遵循不同的产居比(改造后有义务开发一定比例的产业项目) 等要求，这也是约束原土地权属人在享受到因土地确权、用途改变带来的增值收益的同时，联动承担建设公益性产业项目的义务，实现政府、市场、社会利益的均衡发展。

3.2细化分类审批方式，对接国土空间规划管控要求

存量建设用地审批作为国土空间用途管制的执行环节，以构建国土空间规划战略框架为目标，可根据国土空间规划中“三区三线”的管控要求，分类配套相应的用地审批政策。对于生态保护红线、永久基本农田等刚性底线空间内的存量建设用地，未来应考虑采用生态修复或增减挂钩模式将其逐步退出，其权益考虑通过土地置换的方式在底线空间外实现。对于农业农村空间、一般生态空间内的存量建设用地，应建议通过微改造⑥的方式实现提质增效，促进乡村振兴，在审批中限定其用途转换与开发强度。对于城镇开发边界内的历史用地，应引导其成片连片改造。例如，广州在城镇开发边界内划分核心更新区、重点更新区和一般更新区，分别采取差异化的城市更新与用地审批模式。其中，核心更新区(CBD、重点功能平台、城市门户节点等地区) 由政府统筹主导，其内的历史用地手续完善原则上不得由用地单位单独申请，需由区级政府统筹打包推进，以推动成片连片更新。因此，在存量建设用地审批过程中应要求申请方同步提供用地改造方案，将改造方向符合国土空间规划的管控要求作为审批的前置条件。

3.3 推进多级联动审批，强化全链条监管

在存量建设用地审批过程中达成有效的“社会契约”，形成多方共识非常关键。因此，从发展控制的视角看，从申请许可前的咨询、磋商、资料准备到中途申请与受理、磋商与谈判、达成许可条件，再到对许可的结果进行更改、撤回、撤销、注销等后期维护，需要建立上下贯通、协同联动的行为程序，以及有效的信息对称与沟通机制，以解决用地审批过程中的矛盾冲突。基于此，应重点关注以下三方面内容：

一是基于宏观层面与城市层面的政府事权，明确存量建设用地审批的主体。盘活存量建设用地属于地方事务，城市层面政府拥有处理其发展诉求的权利和信息，可按照审批权主要在城市层面政府、监管权主要在宏观层面政府的基本思路，设计相应的存量建设用地审批制度，并明确分级审批事权，从事权匹配性角度下放部分事权。从广东的实践来看，可由区(县) 级政府负责存量建设用地的基础性审查，发挥其与基层在用地报批前期的咨询、磋商作用，并重点对上报材料的真实性负责；市级政府负责存量建设用地的实质性审查，从市域统筹的角度对审查报件的合理性、合法性负责；省级政府负责制定审批规则，并对存量建设用地进行复核性审查与监督。同时，按照权责对等的原则，可将权利的“放”与“管”相结合，基于“谁审批、谁负责”的原则，各级政府对所行使的审批权限承担相应的行政责任。

二是推进联动审批。一方面是横向上的联动，可依托自然资源部门“一张图”平台，探索跨部门、跨层级业务协同机制，实现用地审批系统与规划、供地、利用、卫片执法检查等系统的互联互通；另一方面是纵向上的联动，针对存量建设用地盘活过程中情况的复杂性，建立各级政府间的联动协调机制，市、区两级主管部门在报批过程中可针对具体事项建立协调机制，如对于涉及较多利益个体、可能存在纠纷的事项( 改造实施方案、村集体补偿协议和权属证明材料等)，建立城市层面政府与基层关于材料报批、审核的事前协调反馈机制，将各级主管部门、相关利益群体纳入公正统一的参与平台，建立“技术审查”与“镇街审议”联动的阳光机制，提升治理效能( 图4)。

图4 与土地发展权相匹配的存量建设用地审批机制示意图

三是强化全链条监管。应加强审批事中、事后监管，如广州将完善历史用地手续作为存量建设用地改造规划审批的前置条件，以避免存量建设用地未批先用的“偷跑”现象。同时，在审批过程中需对上级对下级审查把关是否到位、承诺事项是否落实等情况进行监督，针对发现的问题及时提出整改意见，以提升各级政府治理的自组织能力，形成治理合力。

4 结语

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》已经明确国土空间规划的任务是实现自然资源的保值增值，也就是指出了国土空间用途管制的改革方向。用地审批作为国土空间用途管制的主要执行环节，是赋能自然资源产权主体权益、实现国土空间规划目标的重要过程。存量建设用地审批的特殊性在于利益主体的多元性及产权关系的复杂性，其审批既要遵循国土空间规划的战略发展框架，也需对空间利益进行再分配，以达成“社会契约”。因此，国土空间规划中存量建设用地审批应基于公平与效率原则，建立存量建设用地确权规则，实现土地资源资产产权的充分赋能；应对接国土空间规划管控要求，结合“三区三线”，分类细化用地审批方式；应从发展控制的视角，按照审批权主要在城市层面政府、监管权主要在宏观层面政府的基本思路，合理划分存量建设用地审批中各级政府的事权，建立联动审批机制，处理好事权配置过程中放权、协同、聚合的关系。

新媒体编辑：苏子语

审读：王青

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2021年15期

《国土空间规划中广州存量建设用地审批制度与策略研究》

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