【规划设计】国土空间规划体系下的总体城市设计方法研究——以江苏溧阳为例

【作者简介】

季松，研究员级高级规划师，现任职于南京东南大学城市规划设计研究院有限公司，东南大学建筑学院硕士生导师

段进，中国科学院院士，中国工程勘察设计大师，东南大学建筑学院教授、博士生导师

林莉，规划师，现任职于南京东南大学城市规划设计研究院有限公司

李亮，高级规划师，现任职于南京东南大学城市规划设计研究院有限公司

摘要

新时期背景下，随着我国国土空间规划体系的初步建立，总体城市设计编制工作如何应对规划体系变革所提出的新要求是规划工作者面临的挑战之一。针对国土空间规划体系关于“问题+目标导向、全域全要素管控、凸显特色与人文、运用多技术方法、贯穿‘规建管’全程”等新要求，文章以溧阳为例，分析了《溧阳市总体城市设计》在靶向确定、资源解析、规划定位、设计控导、实施操作等方面对新时期总体城市设计方法所做的有益探索。

[关键词] 总体城市设计；国土空间规划；管控；技术方法

[文章编号] 1006-0022(2022)01-0104-07

[中图分类号] TU984

[文献标识码] B

[引文格式] 季松，段进，林莉，等．国土空间规划体系下的总体城市设计方法研究——以江苏溧阳为例[J]．规划师，2022(1)：104-110．

0 引言

生态文明时代，中国城乡发展的新阶段及其新诉求促进了规划体系的重大变革，“五级三类”的国土空间规划体系已初步建立。在此背景下，继续发挥城市设计在规划与建设中不可或缺的作用，并将其有效地融入国土空间规划体系之中，是广大规划工作者的共识。“城市设计以其丰富的技术方法和灵活的思维方式，应当通过与国土空间规划体系相呼应的技术改革，继续更好地发挥作用，成为实现国土空间用途管制转型的工具和手段之一”。2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“充分发挥城市设计等手段改进国土空间规划方法，提高规划编制水平”，明确了城市设计在国土空间规划编制、国土空间品质提升中的重要作用。

1 总体城市设计面临的主要问题与国土空间规划体系的新要求

1.1 面临的主要问题

总体城市设计(以下简称“总设”)的核心工作内容是对总体空间格局和城市形态所做的整体构思与安排，也是总规编制的重要内容和技术支撑，它可以弥补总规在考量城市特色、文化及空间品质等方面的缺失。从20世纪90年代至今，许多城市相继开展了总设的实践与探索，在思路与方法、内容与成果等方面取得了相当大的进展。但是，在当前规划体系变革的背景下重新审视总设实践，可以发现许多未曾注意的问题，如内容重点不突出、规划范围以城区为主、技术方法较为单一、规划成果缺乏可操作性等。可见，当前的总设已无法满足新时期的需求。因此，新时期的总设如何有效应对国土空间规划体系的新要求，并克服各种问题，是广大总设工作者面临的主要挑战。

1.2 国土空间规划体系的新要求

从近几年中共中央关于城乡规划的指导思想及建立国土空间规划体系的思路来看，总设面临着以下5个方面的新要求。

(1)问题+目标导向。

“五级三类”规划的传导和统合，以及“一张图”制度的建立无不体现了新时期国土空间规划的新特点，即注重解决问题，确保管控要素精准落地，实现从战略谋划到实施行为、从总体部署到具体行动，从而确保国家空间治理现代化目标的实现。这要求城市设计与新规划体系对接，加强总设与市(县)级国土空间总体规划的衔接与互动，以解决问题、实现目标作为工作开展的根本出发点。强化“以具体问题为靶向，以成果落实为目标”的工作思路，可以对以往总设遇到的问题进行方法上的反思。

(2)全域全要素管控。

全域全要素管控是国土空间规划体系的主要亮点之一。全域是指规划设计的空间范围全覆盖；全要素是指构成国土空间的各项要素，包括山、水、林、田、湖、草、沙等自然空间要素及城、镇、村等人工环境。按照此要求，与国土空间规划互动的总设需秉持“区域整合、城乡统筹”的理念，适当拓宽工作范围和管控要素内容，突破城市建成区范围，统筹考虑建设空间与非建设空间，妥善处理建成环境与农业、生态空间的关系，把握跨区域、市(县)域、中心城区等各层级空间的设计重点，全面整体地提升国土空间品质。

(3)凸显特色与人文。

坚持以人民为中心的发展思想，改善人居环境，强化城市特色，提升国土空间品质，是国土空间规划的核心理念。因此，总设编制应从人对城市空间的感知、体验与使用的角度出发，充分发挥城市设计的人本内涵及其在空间特色挖掘与塑造、三维形态设计与控导方面的优势，并与国土空间规划衔接融合，从而实现特色彰显、内涵提升、风貌塑造、环境优化的国土空间品质提升目标。

(4)运用多技术方法。

新时期国土空间规划重视工作方法的创新：一方面，倡导各种现代技术的运用，以提升规划编制与实施监管的科学性；另一方面，坚守“开门编规划”的原则，广泛凝聚社会智慧。因此，总设需要改变以往“以主观判断居多、自上而下为主”的设计方法。王建国等学者已经在广州等多个总设实践中采用了以大数据分析为主的数字化城市设计方法；张小平、陈保禄等学者在总设实践中探索了公众参与的设计方法和机制，强调了自下而上的回归。可见，总设在技术方法上逐步呈现人本化、经验量化、精准化的趋势，这无疑将提升总设编制成果的科学性和可操作性。

(5)贯穿“规建管”全程。

总设贯穿于规划、建设到管理的全过程是保障国土空间规划实效性的重要举措，其实效性在于将设计的核心内容和控导要求融入国土空间规划“一张图”，在发展目标战略、底线约束、总体格局、空间结构、公共服务与基础设施、国土整治修复、城市更新等方面与总规有效衔接，尤其应对城镇、乡村与山、水、林、田、湖、草、沙的整体空间关系和蓝绿空间网络等内容提出优化建议，并将这一内容体现到三条控制线的划定过程中。此外，总设工作还应通过形成简明易读、便于理解与执行的成果形式，制定行动计划、建设指引、制度建议等手段来强化其可实施性，以加强对日常建设和管理工作的指导作用。

2 溧阳总设的实践探索

为了提升城市形象、优化结构、凸显特色、激发活力，并为《溧阳市国土空间总体规划(2019—2035年)》的编制提供相关技术支撑，2018～2020年溧阳开展了《溧阳市总体城市设计》的编制工作。总设范围为溧阳市域，面积约为1 536 km²，其中面积为275 km²的中心城区及近郊地区为核心设计范围。为了应对国土空间规划的新要求，本次总设制定了5步走的技术路线，重点在靶向确定、资源解析、规划定位、设计控导、实施操作方面进行了实践探索。

2.1 靶向确定阶段——问题与目标双导向的规划设计基本思路

反思以往的一些总设，发现其存在思路不聚焦、内容泛化、成果难落实等问题。溧阳总设以问题与目标为导向，在项目开展的初始阶段就确定了有的放矢的规划思路。

在解析现状与相关规划、梳理与评价特色资源的基础上，结合广泛的民意调查后发现：溧阳山水资源丰富、文化底蕴深厚，是长三角著名的山水旅游城市，其总体发展战略目标是打造长三角生态创新示范城市、宁杭生态经济发展带最美副中心城市。但是，从现状发展情况来看，溧阳市域层面存在农林与生态空间管控不足、乡村地区特色彰显不足、村镇建设缺乏风貌控制等问题；在中心城区层面存在山水难融城、游客少进城、风貌缺控导三大突出问题。因此，实现溧阳的发展战略目标，解决现存的主要问题，并探索新时期总设的工作路径，是本次总设首先确定的任务靶向。

针对溧阳的发展战略目标，总设探寻挖掘溧阳的空间特色，并与长三角及宁杭经济带同级别的城市进行对比研究，因地制宜地确定了总设“强化特色、弥补不足”的基本思路，将抽象的城市发展战略目标进一步凝练、转译为山水城乡一体融合的生态格局(生态创新示范城市)、多元美丽因子彰显的康旅城市(最美副中心城市)的空间设计与控导目标，并针对市域和中心城区的主要问题开展17个相关对策的专题研究。问题与目标双导向的技术路线为总设下一步的具体设计控导及其与总规的互动指明了方向(图1)。

图1  问题与目标双导向的溧阳总设技术路线

2.2资源解析阶段——兼顾民意调查和数字化分析的技术方法

针对以往总设在编研方法上存在主观判断多、数据支撑少、公众参与不足的问题，结合国土空间规划科学编制的要求，规划在现状调研与资源解析阶段，综合运用民意调查和数字化分析的技术方法。首先，从客观空间与主观体验两个维度确定了景观性、文化性、生态性、独特性、可达性、可视性、可游性、认可度八大评价指标体系(表1)，对溧阳现状各类型的特色资源进行综合评价，以此为基础挖掘溧阳全域空间的美丽因子。其次，利用空间句法、兴趣点(POI)分析、微信热力分析、百度热搜及语义分析、百度街景图像分析等多种技术方法，对特色资源进行相对客观的评价；并在现状空间建模的基础上，通过流体力学软件(scSTREAM)、视域视廊分析软件(LocaSpace Viewer)等技术分析，评析特色资源的生态性与可视性，也为下一阶段溧阳山水廊道、风廊、视廊、蓝绿网络的构建(图2)提供了相对科学的依据。再次，制定了自下而上、形式多样的公众参与方式，包括社会问卷调查、基层访谈、社区宣讲、征文与摄影大赛等，明确了大众心中的城市意象、活动诉求及对未来城市发展的期盼，使得下一步基于民意的设计控导更具说服力。

表1  溧阳现状特色资源评价体系

图2  运用scSTREAM软件对溧阳中心城区的风环境与生态廊道进行分析

基于上述工作与技术方法的支撑，结合区域同级别城市的横向比较，最终在网络票选和专家打分的基础上，明确了城市的整体意向为打造山水旅游城市——长三角和宁杭生态经济带以山水为特色的重要旅游度假目的地；城市的整体格局为“三山两湖拥溧城”，即外围的曹山、瓦屋山、南山与天目湖、长荡湖环抱中心城区；城市的文化特色与人文精神为“寄情山水、乐享山水”。同时，梳理发现了溧阳20种现状和未来可以成为标志的特色资源(图3)，并将其总结为山、水、城、核、村、园、路7种类型的美丽因子：山体为著名的生态景区“南山竹海”；水体为溧阳知名度最高的度假景区天目湖；城区为溧阳城市的发源地——团城(老城)；核心为未来规划打造的特色型城市新中心——康养休闲中心；村落为国内罕见的“同”字形传统村落与古代少数民族聚集的传统村落——方里村与沙涨村；公园为中心城区内观赏山水“入城”景观与体验地方文化的核心公园(城市绿厅)——焦尾琴公园；道路为串联山水、城乡和全域旅游资源的观光风景环道——1号旅游公路。对这些特色资源和美丽因子的挖掘与总结，为下一步定位空间特色与搭建控导框架奠定了基础。

图3  溧阳标志性特色资源

2.3 规划定位阶段——明确城市空间特色定位，并发挥其统领作用

本次总设围绕建设生态创新示范城市、最美副中心城市的发展战略目标，梳理全域空间的特色资源和总结美丽因子，并考虑与周边的同级别城市错位发展，通过网络大数据的词频解析及多轮意见征集、网络票选、公示宣传，最终明确了“三山两湖皆自在、蓝绿融城乐享地”的城市空间特色定位。该定位在内容方面不仅彰显了溧阳山水城乡一体融合的特色空间格局，蕴含了溧阳在演变发展中形成的“寄情山水、自在乐享”的文化特色与人文精神，还体现了其打造生态型美丽康旅城市的战略目标。其中，在市域层面，以“三山两湖皆自在”来凸显山水融城、生境保护、文脉延续、全域旅游的空间特色与发展目标；在中心城区层面则以“蓝绿融城乐享地”反映山水“入城”、蓝绿成网、活力共享的空间特色与发展目标。本次总设以该定位为灵魂纲要，指引具体设计控导的展开。

2.4 设计控导阶段——市域统合、城绿融合的全域全要素管控理念

以往的总设实践更关注中心城区，而忽略了跨区域的联动、市域空间的整合，以及中心城区与外围乡村和生态片区的有机融合与互动发展。本次总设结合全域全要素管控的新要求，通过区域联动，落实区域发展轴和景观廊道；结合省域城乡空间特色分区细化落实溧阳特色风貌格局；秉持市域统合、城绿融合的理念在市域及中心城区开展了具体的设计控导。同时，确立了3项控导原则：生态与农业空间的主要控导原则为注重生态景观与地形地貌保护，注重农田的保护，加强特色农业景观的塑造，必要的建设必须以生态设计策略和以人工环境自然化为导向，加强重要景观资源点游线网络的衔接；特色村镇的主要控导原则为注重村镇空间与外围生态与农业空间融合，根据自身特色合理确定功能定位与特色主题，注重对特色型空间结构和文物保护单位及历史建筑的保护，加强建筑风貌、色彩、高度的管控，加强乡村旅游的服务功能；中心城区的主要控导原则为注重中心城区与近郊乡野及自然山水的融合共生，沟通生态廊道，引山水“入城”，构建景观风貌、公共空间、蓝绿网络等系统，划定重点控制区，加强活动组织、绿道与游线、公共交通等系统的支撑作用，打造山水与城市互动的风廊、视廊、天际线等系统，加强建筑风貌、色彩、高度及街道与绿地环境的管控。

在总设与总规的主要内容的衔接方面，需注重发展战略目标、底线约束、总体格局、空间结构、公共服务等的相互有效衔接，尤其对城镇、乡村与山/水/农/林的整体空间关系和蓝绿空间网络等内容提出优化建议，并反馈给“三线”的划定工作。

(1)市域层面。

总设在市域层面强调区域联动、市域统合，注重整体景观格局与风貌的控导，并结合市域总体格局、特色资源分布及“三山两湖皆自在”的城市空间特色定位，构建“两廊、五片、多点、一路”的市域空间风貌总体结构(图4)。

图4  溧阳市域空间风貌总体结构

“两廊”，即针对现状区域交通网络和山、水、林、田生态资源，打造两条复合区域交通与生态连通的特色景观廊道，在空间上落实区域联动的宁杭特色景观廊道和常溧发展轴。“五片”，即在《江苏省城乡空间特色战略规划(2016)》和总规的基础上，结合市域山水与城乡格局及地貌景观的分布情况，对溧阳市域空间风貌进行进一步细化研究，将其划分为生态休闲城市风貌区(中心城区)、天目湖—南山山水特色风貌区、长荡湖湿地特色风貌区、瓦屋山—曹山丘陵特色风貌区、圩区田园特色风貌区五大特色风貌片区。“多点”，即结合市域村镇体系规划及美丽乡村规划，重点对9个特色镇、45个特色村进行控导。“一路”，即以1号旅游公路为骨架，串联五大特色风貌片区、特色村镇及全域旅游资源点。

针对市域层面管控不足、特色不显的主要问题，总设结合“两廊、五片、一路”，对于生态与农业空间，重点从空间格局构建、特色凸显、生态与农业空间保护、用途管制等方面提出了控导的基本原则与底线要求；对于特色村镇，则从功能定位、特色主题、空间结构、建设风貌、保护要求等方面提出相对具体的控导要求。

(2)中心城区层面。

总设在中心城区层面强化城市建设区与近郊乡野及自然山水的融合共生，将中心城区及周边近郊地区面积约为275 km^²的泛中心城区作为主要对象，并结合城市空间特色定位，针对当前泛中心城区三大问题，重点在生态、景观、活动、交通、形态等方面促进中心城区与外围山水及乡野的融合发展，将市域风貌总体结构渗透融入中心城区，构建“两廊山水入城、一厅琴园乐城、一环蓝绿嵌城、八区文旅秀城”的空间特色总体结构(图5)。

图5  溧阳中心城区空间特色总体结构

“两廊山水入城”指的是划定山水“入城”的生态廊道：打造以宁杭“两高”(高速公路、高铁)森林走廊和山水“入城”景廊为主轴的生态景观廊道，将近郊的十里长山、天目湖、大溪水库、长荡湖湿地等山水生态资源及一些特色村镇与中心城区进行整合。通过构筑山、水、城“共呼吸”的风廊、打造快慢山水游线及观景视廊等，使山水廊道融入中心城区。

“一厅琴园乐城”指的是划定城市绿核：以“乐享山水”与焦尾琴文化为主题，依托两条生态景观廊道及中心城区三大板块交汇处的西山山体，打造以登高阅城、休闲游憩、文化展示为主要功能的城市绿色客厅—焦尾琴公园。在设计上重点加强了公园与“两廊”空间和绿道的衔接及对视廊视域的控导。

“一环蓝绿嵌城”指的是划定拥城绿环：梳理泛中心城区的水系，沟通山水生态资源，建设约40 km拥抱中心城区的活力绿环。绿环串联各级中心、公园、景点等公共活动空间，融入中心城区蓝绿网络，并向市域延伸，以强化市域的旅游景区和特色资源与中心城区联动，更加方便游客进城，使溧阳实现从“旅游景区”向“旅游城市”的跨越。

“八区文旅秀城”指的是划定特色区：梳理现状特色空间资源、明确未来城市发展方向，划定8个重点管控的特色区，集中彰显山、水、老城、核心、村镇、公园等美丽因子。对特色区的建筑风格、建筑色彩、建筑高度、景观环境、公共活动和空间形态等方面进行严格控导，并强化文化体验、康体旅游、商务休闲等功能，以提升中心城区的旅游吸引力。下一步需结合总设划定的范围及提出的基本控导要求开展重点地区城市设计的编制工作。

此外，在空间特色总体结构的基础上，总设针对山水难融城的问题，重点设计控导景观风貌、公共空间、蓝绿网络等系统，并运用scSTREAM、LocaSpace Viewer等软件辅助设计，构筑山水与城市互动的风廊、视廊(图6)、天际线等系统，在形态与气候、视觉与活动等方面强化了蓝绿融城的空间特色；针对游客少进城的问题，在划定8个重点管控特色区的基础上，设计控导公共活动组织、绿道与游线、公共交通等系统，以提升中心城区的活力、吸引力、可达性，实现“乐享地”的目标；针对风貌缺控导的问题，以“传统江南丘陵聚落风格+简洁现代风格”为主题，加强对建筑风貌、色彩、高度及街道与绿地环境的控导，尤其对近山、滨水地区的建筑形态与空间环境进行重点管控，从而提升中心城区的风貌与环境的宜居度。

图6  溧阳总设中心城区公共活动空间系统控导(上)及视廊视域系统控导(下)

2.5 实施操作阶段——总设贯穿于城市规划、建设、管理全过程

针对以往总设成果难以固化、操作性不强等问题，本次总设成果经审批后，通过以下5个方面的措施，实现总设核心控导要求贯穿城市规划、建设、管理全过程的目标。①在对接总规方面，提炼设计理念与控导要求并形成规范的规划文本和重要图件，为正在编制的《溧阳市国土空间总体规划(2019—2035年)》提供坚实的技术支撑，包括对总规的“三线”划定提出优化意见，并将整体空间结构、特色区的划定，特色村镇、农林生态空间、视廊、公共空间、风貌等方面的核心控导要求落实到总规之中。②在指导相关规划方面，结合城市发展战略、总体特色空间结构及划定的特色区，制定了近期行动计划和项目库，以指导控规、特色区城市设计及相关专项规划的开展。③在指导建设项目方面，总设项目组通过全程参与、持续服务，遵循总设控导要求有效指导绿道系统、山水“入城”廊道空间的整治工作，以及燕湖地区、康养休闲中心、中关村工业园核心区、村镇风貌整治等项目的建设工作。④在管理制度方面，总设提出建筑风貌管理、审批阶段城市设计要点审核、视觉仿真平台方案审查、公众参与等制度方面的建议，以进一步强化城市设计控导要求向下传导的实效性。⑤在日常建设管理方面，将城市建设中有关城市设计的基本原则和底线要求制定成简明易读、以图表形式为主的建设指引手册，包括城镇建设通则指引，以及城市主要的滨水临山地区、历史文化地区、核心区、临路地区、景观视廊地区等重点地区的建设指引，以方便各类城市建设与管理相关人员在日常工作中阅读与执行。

3 结语

为应对新时期国土空间规划体系在问题+目标导向、全域全要素管控、凸显特色与人文、运用多技术方法、贯穿“规建管”全程等方面提出的新要求，《溧阳市总体城市设计》对此进行了初步的思考和探索。同时，项目组核心成员也参与了自然资源部《国土空间规划城市设计指南》(TD/T 1065—2021)的研究与制定工作，溧阳总设的实践为其制定提供了案例支撑和一些有益的思路。《国土空间规划城市设计指南》(TD/T 1065—2021)提出“城市设计是国土空间规划体系的重要组成部分，是国土空间高质量发展的重要支撑，贯穿于国土空间规划建设管理的全过程”，这无疑明确了城市设计在国土空间规划体系中的地位和重要作用。此外，其提出的“原则与基本要求”“总体规划中城市设计方法的运用”“工作方法和形式”等相关内容要求，为下一步总设工作的开展指明了方向。

新媒体编辑：樊乙莹

审读：邓倩

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2022年1期

《国土空间规划体系下的总体城市设计方法研究——以江苏溧阳为例》

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