【规划设计】山地地区县级国土空间总体规划分区划定路径——以湖北巴东县为例

【作者简介】

刘合林，华中科技大学建筑与城市规划学院、湖北省城镇化工程技术研究中心教授、博士生导师

余雷，华中科技大学建筑与城市规划学院、湖北省城镇化工程技术研究中心硕士研究生

唐永伟，华中科技大学建筑与城市规划学院、湖北省城镇化工程技术研究中心博士研究生

陈娴畅，高级规划师，现任职于湖北省城市规划设计研究院

王智勇，通讯作者，华中科技大学建筑与城市规划学院、湖北省城镇化工程技术研究中心副教授、硕士生导师

摘要

《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》提出的基于单一主导功能用途的国土空间总体规划分区类型在山地地区的县级国土空间总体规划分区中的适用性较弱，且规划分区的具体技术流程也未有明确；当前，部分省份发布的县(市)级指南又局限于地方的针对性而缺乏普遍指导性。基于此，文章针对我国山地地区普遍出现的“双评价”结果和土地现状用途在农业生产适宜性上存在明显差异、空间功能细碎混合、地下矿产空间范围与生态保护红线等“三线”存在交叉、地质灾害频发等问题，提出了6种国土空间总体规划分区类型及相应的划定技术路径，并以湖北巴东县为例，进一步详述了利用该技术路径划定规划分区的具体步骤和分区结果，以期为山地地区县级国土空间总体规划分区实践提供参考。

[关键词] 山地地区；县级国土空间；规划分区；技术路径；巴东县

[文章编号] 1006-0022(2022)01-0119-07

[中图分类号] TU984

[文献标识码] B

[引文格式] 刘合林，余雷，唐永伟，等．山地地区县级国土空间总体规划分区划定路径——以湖北巴东县为例[J]．规划师，2022(1)：119-125．

0 引言

国土空间总体规划分区(以下简称“规划分区”)是国土空间总体规划的重要内容之一，2019年5月发布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出要对全域国土空间进行分区分类。2020年9月，自然资源部出台的《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》(以下简称《市级指南》)要求在市级国土空间总体规划编制中按照主体功能定位和空间治理要求，优化城市功能布局和空间结构，划定规划分区。

作为国土空间总体规划中的一项重点工作，规划分区的作用主要在于：一是规划分区作为空间载体，附加相应的管制措施，由此构成国土空间用途管制的重要抓手；二是规划分区通过划分不同空间的主导功能用途并加以监督管控，有助于引导形成良好的国土空间格局。为充分发挥以上作用，规划分区需要注重与各类基础数据及相关规划之间的协调，在分区划定上成片有序，在功能和形态上具有整体性，并充分关注特定地域的特殊问题和规划管理需要，提升其可实施性。

对于县级规划分区，已有研究多集中在“三区三线”的划定上。本文中的规划分区，是指在“三区三线”划定后，在具体的国土空间总体规划编制中所划定的规划分区。在提出建立国土空间规划体系之前，陶岸君等人就县域国土空间提出了城镇化发展区、农产品主产区、生态功能区和禁止开发区域四大分区类型，并提出了基于国土空间综合评价的分区划定技术路线，该技术方法主要是针对东部沿海地区，其在山地地区的适用性还有待实践检验。此外，这四大分区类型与国土空间规划语境下的“三区”(城镇空间、农业空间、生态空间)较为接近，若将其作为县级规划分区的类型，会存在细化程度不足的问题。在当前国土空间规划体系下，县级规划分区的划定通常是参考《市级指南》或所在省区出台的县(市)级指南进行，但是这些指南在规划分区上具有强烈的地方针对性，对位于山地地区的县，会存在适用性不足的问题。因此，有必要针对山地地区的特殊性和共性，进一步对这些区域的县级规划分区的实践方法进行探索。同时，在不同层级尺度和地域，规划分区没有必要、也不应该完全遵循《市级指南》的统一分区体系，而是应结合地方实际做适当调整和灵活划分。

探索适宜各地区特色的国土空间规划编制技术方法是当前国土空间规划研究的重点之一。山地地区，尤其是长江沿岸地区，由于自身独特的地理和地质条件，在划定规划分区时存在显著的地方特殊性，这就要求在划定规划分区过程中充分考虑这些问题，并针对性地提出实用的处理技术方法和流程。基于此，本文在分析山地地区县级规划分区的特殊性的基础上，提出与其相适应的一级规划分区类型和划定技术流程，并以湖北巴东县为例，详细阐述了该技术流程的具体使用方法，以期为面临类似问题的山地地区其他区县的规划分区划定提供参考。

1 现行市、县级指南中有关规划分区的阐述

《市级指南》提出了对规划分区的一般规定和分区类型。其中，一般规定虽然对规划分区提出了原则上的指导建议与底线要求，但是在技术层面难以对一些具体问题给予详细解释，这就使得其在指导具体规划分区工作中的实用性偏弱。例如，一般规定只要求规划分区要坚持地上地下空间统筹的原则，却没有提供相应的技术路径。在实践中，如果地下的矿产空间与地上对应的生态空间存在空间红线冲突，将如何统筹划定规划分区？此外，一般规定中未涉及规划分区和相关规划之间的协调与衔接问题，不利于在消除相关规划之间的冲突的基础上综合指导规划分区的划定。例如，《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》要求将村庄分为集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并4种类型，规划分区的划定理应和村庄分类相衔接，但具体如何衔接还有待探索。在分区类型上，《市级指南》提出了7类一级规划分区：生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区、矿产能源发展区，并说明当出现多重使用功能时，应突出主导功能，选择更有利于实现规划意图的规划分区类型。但是，在山地地区，这种由单一主导功能用途确定规划分区类型的分类方式不一定完全适用。例如，山地地区存在农田区域不够集中、与生态空间高度混合分布的情况，生态功能与农业生产功能都很重要，不易精准区分出唯一的主导功能，因而也就难以按照这7类一级规划分区确定相应的分区类型。

部分省区针对辖区内的县级国土空间规划实践工作也出台了相关技术指南作为指导。这些指南在规划分区的划定原则与要求上与《市级指南》基本一致，但是由于同样没有提供划定的技术流程，其对于具体实践的指导性依然不强。在分区类型上，各省区因地理条件等的不同，所规定的县级规划分区类型也不尽相同(表1)。例如，浙江、江苏等沿海省区设有海洋发展区，湖北、吉林等内陆省份则没有。不同省区规定的分区类型虽然存在差异，但是仍然采用由单一主导功能用途确定分区类型的分类方式。因此，这些分区类型在山地地区的实践应用中同样会存在上述《市级指南》所表现出的问题，以《湖北省县级国土空间总体规划编制导则(试行)》为例，因为该区域的国土空间用途相对独立完整且规模成片，其规定的6类一级规划分区类型在鄂东和江汉平原一带的适用性较高，但是对位于鄂西山地地区的区县(如巴东县)而言，其适用性就相对较弱。

表1  部分省区规定的县级一级规划分区类型

2 山地地区县级规划分区实践面临的特殊情况

在山地地区县级国土空间总体规划的实践过程中，尤其是在湖北西部的山地地区，划定县级规划分区时往往面临以下4种特殊情况。

(1)依据“双评价”结果，被评价为农业生产适宜区的空间范围往往与实际的农业用地之间存在明显差异。“双评价”结果与土地现状功能用途都是划定规划分区的重要参考因素，前者所判定的土地适宜用途与后者所表现的土地实际用途可能会存在一些不同。在山地地区的规划分区实践中，受到地形地貌的约束，地方实际的农业生产空间(如耕地等)多在坡度较高的山坡坡地，而根据“双评价”结果，这些区域属于农业生产不适宜区。因此，山地地区的规划分区划定尤其需要综合参考“双评价”结果与现状土地用途情况，而不能仅以“双评价”结果作为唯一参照。

(2)空间功能细碎混合。在山地地区特殊的地形地貌影响下，不同功能用途的独立地块往往数量较多、面积较小，且在空间分布上显得细碎，相互嵌套明显。例如，山地地区的林地内通常散布着大量小面积的农田，划定的生态保护红线与永久基本农田往往相互嵌套分布。这些细碎的不同空间功能混合在一起，造成的问题表现为：一是难以确定其绝对的主导功能，因此难以按照指南来确定其所属的总体规划分区类型；二是这些细碎的空间只有通过科学的空间统计算法将其加以归并整合，形成成片有序、功能明确完整的分区，才能有助于国土空间管控和有序发展的实践需要，避免因过度碎片化而带来的管控困难。

(3)山地地区地下矿产空间对应的地表范围与“三线”存在交叉。山地地区往往拥有相对丰富且具有较好开发价值的矿产资源，这些矿产资源往往又位于地下，对应的地表范围可能正好处于生态保护红线或永久基本农田保护红线之内，或与之交叉。地下的矿产资源需要开发，地上的林地或农田需要保护，然而地上与地下在空间上存在重叠，在保护和开发两种导向上存在性质互异的矛盾。因此，在划定规划分区过程中有必要采取相应的技术手段来解决地上地下空间的分区统筹问题。

(4)地质灾害威胁较大。山地地区的生态敏感性与脆弱性普遍相对较高，而且山地坡度较大，滑坡与泥石流等自然地质灾害发生的频率相对较高。对于依江而建的城镇，尤其是长江沿线的城镇而言，其因区域重大水利工程等的建设而使原有的地质条件受到一定程度的影响，这些区域的城镇发展普遍受到已知的和一些尚未被发现的潜在地质灾害的威胁，这种地质灾害安全问题是山地地区面临的最为突出的安全问题之一，涉及生产、生活、生态等多种空间类型，因此为保障安全的生产、生活和生态，合理开展国土空间开发与保护活动，在规划分区划定中必须予以准确、积极的回应。

3 山地地区县级规划分区划定方法

3.1 山地地区县级规划分区类型

首先，需要在参照《市级指南》和其他县级指南的基础上，对分区类型进行适当调整。考虑到山地地区农田与生态空间密集交错的实际特征，需要转换根据单一主导功能用途来确定某种规划分区类型的分类思维，即需要综合考虑国土空间的保护与保留、开发与利用两大功能属性，对生态空间和农田进行整体考虑，提出相适应的规划分区类型。其次，由于山地地区呈现矿产资源相对丰富与地质灾害相对频发的特点，在规划分区上应该有相对应的独立分区类型，以便于更好地实施分区管理和规划管控。基于此，参考《市级指南》和各县级指南对规划分区类型的规定，本文针对山地地区县级国土空间提出6种一级规划分区类型(图1)。

图1  山地地区县级规划分区6种一级规划分区类型

(1)生态—农田保护区。该类分区具有极其重要的生态与农业生产功能，表现出高度的生态敏感性和脆弱性，是必须实施严格的强制性保护的区域，主要包含全部生态保护红线及相互嵌套在其中的农业生产适宜区。

(2)生态—农田控制区。该类分区具有相对比较重要的生态与农业生产功能，主要包含生态保护红线以外，需要予以保留原貌、强化生态保育和生态建设、限制开发建设的区域，以及相互嵌套在其中的农业生产适宜区。

(3)地质安全防护区。该类分区主要设置在县域内地质灾害威胁较大但是因历史原因而形成的人口较为集中的区域。此类区域需要高度关注、实时监测区内的地质空间变化情况，确保在灾害发生前能够及时、科学、准确预警，在灾害发生时能迅速做出应急响应，避免造成重大损失。

(4)城镇发展区。该类分区属于城镇开发边界围合的范围，是以城镇发展为未来空间利用主导方向，城镇集中开发建设并满足城镇生产、生活需要的区域。

(5)乡村发展区。该类分区是指拥有相关生产配套设施，能满足农、林、牧、渔等农业发展需求，农村居民集中生活和从事农业相关生产活动的区域。

(6)矿产能源发展区。该类分区是指县域内已探明的、适应国家能源安全与矿业发展需要的重要陆域采矿区和战略性矿产储量区等区域。

以上规划分区类型中，生态—农田保护区、生态—农田控制区、地质安全防护区均侧重于国土空间的保护与保留功能，城镇发展区、乡村发展区、矿产能源发展区均侧重的是国土空间的开发与利用功能。

3.2 山地地区县级规划分区划定的技术路径

结合山地地区县级规划分区的特殊性，在建立基础数据库时，首先需要在ArcGIS中建立全县域范围内的地质灾害易发区和矿产资源空间范围数据层。其次，山地地区经常会出现“双评价”结果和实际用地现状之间存在矛盾的现实问题，因此在划定规划分区前需要对两者进行协调与整合，将“双评价”结果中的农业生产适宜区和现状耕地合并为新的农业生产适宜区，从而提升基础数据的一致性和准确性。再次，需要对接县域乡村振兴战略实施规划，建立村庄分类布局规划相关数据层，从而确保规划分区划定与村庄分类之间的衔接，其基本原则是特色保护类和搬迁撤并类村庄侧重国土空间的保护与保留，集聚提升类和城郊融合类村庄侧重国土空间的开发与利用。最后，当基础数据准备完备时，相应的规划分区划定可按以下一般性步骤开展(图2)。

图2  山地地区县级规划分区技术路径

第一步，划定地质安全防护区。在地质灾害易发区与城镇开发边界之间取交集区域作为地质安全防护区。

第二步，划定城镇发展区。在城镇开发边界范围内剔除其中的地质安全防护区后，剩余的围合范围为城镇发展区。

第三步，划定生态—农田保护区。在ArcGIS软件中，对生态保护极重要区斑块与夹杂在其中的农业生产适宜区斑块进行整合处理(图3)，将细碎混合的两种斑块归并成块状区域。对于此块状区域内的部分中间地带，若其属于搬迁撤并类村庄，则也将其纳入该块状区域，一起构成生态—农田保护区。

图3  整合处理的操作过程

第四步，划定生态—农田控制区。该分区由城镇开发边界和生态—农田保护区以外的两部分区域组成：在ArcGIS软件中，对“双评价”结果中的生态保护重要区斑块与夹杂在其中的农业生产适宜区斑块进行整合处理后得到的块状区域；剔除特色保护类和搬迁撤并类两类村庄的行政范围中的生态—农田保护区后所剩余的区域。

第五步，划定乡村发展区。剔除集聚提升类与城郊融合类两类村庄的行政范围中的生态—农田保护区和生态—农田控制区后，剩余的空间范围即为乡村发展区。

第六步，划定矿产能源发展区。对于露天矿产能源，若其空间范围边界不与“三线”交叉重叠，则可以划定为矿产能源发展区；若交叉重叠，则将位于“三线”以外的空间划定为矿产能源发展区。对于地下矿产能源，在其对应的地上空间范围内，在不与“三线”交叉重叠的区域划定合适范围的资源开采所需的工作空间，作为矿产能源发展区；若其对应的地上空间范围全部位于“三线”内，则不能划定相应的矿产能源发展区。

第七步，规划分区合并校核。在第六步完成之后，需要在之前生成的生态—农田保护区、生态—农田控制区、乡村发展区中分别剔除矿产能源发展区所包含的范围。然后，将各规划分区图层合并，即可得到县域内全覆盖、互不交叉重叠的规划分区结果(图4)。对该结果进行以下校核工作：根据县情实际与相关行政主管部门的需要，做局部的分区调整；各分区的外围边界可能与实际的用地边界不完全吻合，需要进行校核。最终得到适合山地地区的县级规划分区。

图4  规划分区结果

4 基于新划定方法的巴东县规划分区划定实践

4.1 巴东县规划分区面临的特殊问题

巴东县位于湖北西部，地处鄂渝交界，是典型的山区县，从规划分区角度来看，其具有显著的山地地区特殊性，具体表现为(图5)：

图5  巴东县国土空间特征

(1)将巴东县的国土空间规划“双评价”结果与国土空间现状功能用途进行对比分析，发现农业生产适宜区外存在一定数量的现状耕地，“双评价”结果与用地现状在土地的用途性质上不完全相同，需要对二者之间不一致的地方进行协调与整合，以更好地作为划定规划分区的基础依据。

(2)从巴东县目前划定的“三线”方案来看，虽然永久基本农田的面积约为生态保护红线所包含范围的面积的1/3，但是永久基本农田斑块数量是生态保护红线斑块数量的300多倍。受实际地形地貌和耕作条件的约束限制，微小细碎的永久基本农田斑块散布在县域国土空间中，也散乱地分布在生态保护红线内，二者相互嵌套混合在一起。为了形成清晰明确的保护格局和规划分区，便于国土空间管控，需要对这些破碎的斑块进行科学整合。

(3)巴东县范围内现有多处已探明的露天矿产和地下矿产资源，这些露天矿产和地下矿产对应的地上空间范围与“三线”之间存在交叉重叠现象。因此，矿产能源发展区需要结合“三线”，协调处理地下矿产与地上功能用途之间的关系并进行统筹划定。

(4)巴东县是三峡库区地质灾害最严重的地区之一。2020年6月，位于清江沿岸的水布垭镇山体滑坡方量超过124万方，损失重大。现位于长江沿岸的县城也常年受地质灾害的威胁，曾三次选址、两次搬迁。在沿江人口集中的地质灾害易发地区，需要划定地质安全防护区，实时监测地质安全情况，做到及时预警和迅速响应，确保人民的生命财产安全。

4.2 巴东县规划分区划定方案

针对巴东县在规划分区划定上所面临的上述特殊问题，除基础数据外，在前期准备阶段，还需要对“双评价”结果和土地用途现状间不一致的部分进行整合。首先，将“双评价”中的农业生产适宜区与现状耕地合并，得到新的农业生产适宜区(图6)，并对接巴东县乡村振兴战略实施规划，获取村庄分类布局的成果数据。其次，遵循技术路径要求，在ArcGIS软件中进行分步操作(图7)：对地质灾害易发程度评价中的高度易发区域与城镇开发边界所辖区域取交集区域，得到地质安全防护区图层；对城镇开发边界所辖区域剔除地质安全防护区范围，得到城镇发展区图层；在城镇开发边界外，将生态保护极重要区和夹杂在其中的农业生产适宜区两种面要素分别转化为线要素，再将线要素转化为面要素，将生成的这两种面要素合并为一个图层，得到整合后的区块，该区块与其内部属于搬迁撤并类村庄的中间地带合并后得到生态—农田保护区图层；在前三步得到的图层范围之外，对生态保护重要区和夹杂在其中的农业生产适宜区进行与上述步骤相同的整合处理操作，所得区块和特色保护类、搬迁撤并类两类村庄的行政范围剔除生态—农田保护区后，将所剩余的区域合并得到生态—农田控制区图层；对集聚提升和城郊融合两类村庄剔除其中的生态—农田保护(控制)区，得到乡村发展区图层；在“三线”之外，在地下矿产对应的地上空间范围内划定资源开采所需的工作空间范围，与“三线”之外的露天矿产空间范围合并得到矿产能源发展区图层(图8)；在生态—农田保护(控制)区和乡村发展区图层中剔除矿产能源发展区所含范围。至此，所得的6个分区图层互相不交叉重叠，直接合并即可得到县域内全覆盖的规划分区初步结果。在此基础上，为便于集中管理，将规模较小的生态—农田控制区斑块并入相邻的生态—农田保护区，根据巴东县地质安全防护需要，将地质安全防护区范围延伸至江边，并根据现状耕地与林地等的实际边界对生态—农田保护(控制)区进行边界核准(图9)，经过必要的校核与局部调整，得到巴东县国土空间总体规划分区方案(图10)。

图6  整合后的农业生产适宜区和村庄分类

图7  各分区划定结果

图8  矿产空间现状与矿产能源发展区划定

图9  局部规划分区校核与调整

图10  巴东县国土空间总体规划分区方案

5 结语

我国幅员辽阔，在不同地区与层级划定规划分区时，需要充分考虑地方特殊性，在参照相应的编制指南基础上，结合各个地区的实际情况做出适应性调整，以加强其规划分区的科学性、合理性和实用性。山地地区往往存在农业实际耕作空间与“双评价”结果中的农业生产适宜区不一致、农业实际(可)耕作空间大范围碎化且与生态空间密集交错、地质灾害普遍频发、地下矿产资源空间与地上其他功能用途空间普遍存在交错重叠等实际问题。因此，现有指南按单一主导功能用途确定的规划分区类型在山地地区的适用性大为减弱，且未提出规划分区的具体技术方法。基于此，本文针对山地地区县级国土空间规划分区的特殊性，提出6种规划分区类型，以适应山地地区县级国土空间规划分区实践的需要，以期为山地地区开展相应规划分区工作提供参考。

新媒体编辑：樊乙莹

审读：邓倩

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2022年1期

《山地地区县级国土空间总体规划分区划定路径——以湖北巴东县为例》

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