园区中国 | 【深度报告】产业园区：从传统模式到PPP的演变
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毋庸置疑，中国已迎来PPP时代，这才是中国经济和产业园区领域的下一个风口。为了激活社会资本，降低政府负债，以及公共产品的供给效率，中国政府正在大规模的推进PPP模式的发展。据估计，未来PPP的市场规模将以万亿计。
而园区PPP，无疑是PPP这座皇冠上最璀璨的那颗明珠。无论就其复杂性还是系统性而言，园区PPP均冠绝其间，其既有基础设施PPP的共性，也有自身丰富而不可比拟的特性。我们认为，真正的园区PPP，应该是策划和组合出来的PPP，而不是如既往的水务、环保、道路等领域按照既有套路简单操作的命题作文。
而且在我们看来，园区PPP是只属于中国的特有命题，全球来看，还没有真正精准的对标案例，而即便在国内，园区PPP也仅仅是刚刚起步，我们在辽宁、河北、湖南等地看到的很多所谓的园区PPP仍然停留在基建BT层面。
同时，存量园区PPP也应该是未来一个重要的命题。目前财政部主导的PPP思路与发改委有所不同，其更注重于多解决存量问题。存量的运营，既是一块令人谈之色变的烫手山芋，亦是园区PPP最为精髓之所在。
眼下，饕餮盛宴已经开启，各路资本摩拳擦掌，机会与风险共存，混沌亟需明晰。
众所周知，PPP（公私伙伴关系）的优势在于它能整合更多的社会资源，既包括资本资源，也包括技术、专业、管理和人力资源，共同供给公共服务，以实现多元主体合作供给的新格局，并通过这种多元主体合作供给所必然带来的竞争来改进公共服务的供给质量和效率。尤其对于目前逐渐陷入困境的中国产业园区领域而言，PPP所带来的福音令人兴奋。
在本次报告中，我们将简单梳理一下中国产业园区由传统模式向PPP模式的演变，并对园区PPP这颗明珠进行详细的分解与阐述。
【一、中国产业园区运营的几种模式：】
▎传统模式1：完全政府操控模式
特点：政企一体，一个班子两块牌子，管委会直属管理运营
案例：苏州高新区、北京经开区
▎传统模式2：新加坡裕廊模式
特点：政企分开，国有平台公司运营管理，相对市场化运作
案例：蛇口工业区、苏州工业园、张江高科技园区、天津开发区
▎传统模式3：二级开发运营模式
特点：完全市场化操作，土地招拍挂，企业完全控制
案例：联东集团、天安数码城、亿达集团、光谷联合
▎创新模式1：华夏幸福式的BOT向PPP过渡模式
特点：政企合作，民营企业主导，类似特许经营权，更加市场化操作
案例：华夏幸福产业新城、成都置信青羊工业园、万科前海企业公馆、重庆盈田
▎创新模式2：PPP模式
特点：政企契约式合作，捆绑运营，收益共享
案例：宏泰发展廊坊龙河高新区、中信汕头滨海新区
【二、华夏幸福模式、宏泰模式和中信滨海新城模式在PPP框架下的审视】
在这里，我们还是要着重谈一下华夏幸福模式，目前这种模式已经入选了发改委的PPP项目库，并得到国务院的肯定和推广，华夏幸福正在南京溧水、秦皇岛、安徽六安舒城以及海外的印度哈里亚纳邦等地复制这种模式。
通过华夏幸福最新的《南京市溧水区产业新城PPP项目成交通知书》中，我们具体来看一下华夏幸福模式的分解框架，该项目已经被江苏省财政厅纳入到2015年度第二批PPP项目之列：
该项目主要内容为华夏幸福负责区域内的土地整理投资、“六通一平”等基础设施建设、公共设施建设运营维护、产业发展服务、规划设计等咨询服务等工作；而溧水区政府以合作区域内产生各类收入，主要包括税收收入，土地使用权出让收入，非税收入，专项收入及专项基金的区级留成部分为来源进行政府购买服务的付费。合作期限届满，华夏幸福将交还产业新城项目相关资产及经营管理权。
具体组成内容包括——
基础设施及公共设施投资建设费用方面，应向公司支付的建设费用包括建设成本和投资回报两部分，投资回报按建设项目的总投资额的15%计算；
土地整理投资费用方面，应向公司支付的土地整理费用包括土地整理成本和土地整理回报两部分，土地整理回报按土地整理成本的15%计算；
当年产业发展服务费用方面，应向公司支付产业发展服务费用，当年产业发展服务费的总额，按照委托区域内入区项目当年新增落地投资额的45%计算；
规划设计、咨询等其他服务费等方面，规划设计、咨询等服务费由双方按照成本费用的110%计算。
其实这种模式也被称为经典的固安模式，以华夏幸福得以成名的固安工业园为主要承载体。我们认为，华夏幸福这种产业新城模式是一种典型的园区BOT向园区PPP过渡的模式（成都置信的青羊工业工业园模式也与其类似），具体表现为：
1、土地一级开发是一种固定收益模式——地方政府在土地整理费用、基建费用和园区服务费用的返还基础上还要给华夏幸福再提成15%，本质上就是传统的BT模式；
2、产业招商是一种招商代理模式——政府需要支付相当于华夏幸福招来企业落地投资额45%的费用，单笔计费，分期支付，实质上形成了地方政府的债务负担；
3、房地产二级开发在实质上是一种与一级开发高度联动的行为，构成了整体收益的一部分，是一种双方达成一定默契的“暗补”协议。但从财政部的精神和未来的趋势来看，住宅、商业性的房地产二级开发应该不能够算入园区PPP的框架之内。
据我们目前的了解，尽管江苏省财政厅已经认可了华夏幸福的PPP模式，但由于财政部层面的PPP认定标准还未最终确定，包括发改委与财政部在PPP很多细节方面也还存在着认知与规定的差异。在这种交锋与博弈当中，以华夏幸福产业新城为代表的一批项目在未来可能还会面临一系列变数。
作为一个非常鲜明的对比，与华夏幸福同起家于河北廊坊，目前在香港联交所上市的产业市镇开发运营商宏泰发展更加接近于我们所推崇的园区PPP模式，其具体表现为：
1、土地一级开发的分成非固定收益，与土地出让收入相挂钩，是一种土地运营浮动收益（主要分为两个部分，一部分是政府出让土地所得款净额的一定比例分成（工业、物流、仓库或基础设施用地为100%，住宅、商业、旅游、娱乐、文化或服务用地为80%），另一部分则是由宏泰支付的拆搬迁和土地整理费用及开支补偿）；
2、产业招商非代理模式，而是一种随着时间递减的与整体区域税收挂钩的收益——宏泰提供龙河高新区招商引资服务和其他综合服务的代价，安次区政府需要支付的费用按照这个公式来计算：付款=D * E - F。（D是常驻于龙河高新区项目内的企业在某一年度所缴纳的税款由安次区政府所保留的部分，并且扣减相应的税项优惠；而E则是一个随着时间而渐变的系数，从2008年直到龙河协议到期，E由60%向40%按照每5年5%的幅度依次递减；F是某一年度龙河高新区管委会的营运成本，如员工薪酬、行政开支、维护等，这个费用按约定是由宏泰来负责的。）
中信汕头滨海新城的PPP模式也有可以跟上面两种模式对比之处：
中信地产和汕头市濠江区政府采取“股权合作”和“契约合作”相结合的模式进行合作，具体实施这一超大型综合城市开发运营项目的建设，包括土地一级开发、城市级基础设施、公建配套和城市产业投资的一系列资源整合。
特别是，濠江区还争取到了地级市的管理权限，区级政府可以行使地级市的管理权限，再加上汕头市和濠江区政府都兑现了承诺以两级立法保障为滨海新城保驾护航，这些都对PPP的实施有巨大的裨益。
在这个项目的合作上，汕头市和濠江区政府给予中信最大限度的控制权和话语权，在合资公司中中信方面都占据控股地位，从前期的定位、规划到后期的建设、运营、收益，中信都占据着绝对的掌控优势。
具体在收益方面，中信地产着重于两个部分：
一是土地整理，中信和地方政府共享城市总体功能提升后的土地及资源价值溢价的成果；
二是未来的产业经营收入，这部分的孵化周期相对较长，目前还没有看到明确的内容，但基本也是一种产业特许经营的范畴。
总体来看，该项目是在传统一级开发基础上，通过土地开发运营，整合运作产业、资本等资源，建设一个大规模的新城，并在合理的时间周期里使整个城市的总体价值达到更高水平。
【三、为什么产业园区需要PPP模式？】
首先，我们一直强调，产业园区最适合以PPP模式来运作，主要有以下几个原因：
1、产业园区具有很强的社会公益和公共产品与服务属性；
2、产业园区总体投资规模大，运作周期长，总体利润水平不高；
3、过往政府重资产、大投入、高优惠、行政化的运营效果逐渐进入瓶颈期，亟需市场化、高效率的社会资本力量的进入。
那么，为什么说PPP模式的出现对于中国式产业园区是一个巨大的福音呢？
我们认为，PPP模式，其实是解决了以往部分质疑，认为中国产业地产是一种畸形的产物，是中国国有土地制度、财政制度和政绩思想下的一种怪胎。园区的产业集聚本应该是政府的分内之事，具有强烈的公共产品和公共服务属性，但政府缺乏经验、能力和实力，只好让渡给市场来解决。
在这种怪异的框架下，政府和企业往往是一种囚徒博弈的关系：
政府希望最大化地解决GDP、税收、就业等问题，见效越快越好，持续越长越好，而企业则希望最大化地盈利，赚钱越快越好，持续越长越好。实际上，如果解决得当，在合适的时间段与激励机制下，双方的利益诉求是可以一致的，但是很多时候，政府急于求成，求全责备，企业短视逐利，舍本逐末，最终导致了博弈关系中最坏的结果——园区运营远远达不到理想状态，甚至烂尾荒置，形成巨大的资源浪费和负面效应。
所以说，一直以来，中国的产业园区存在这样一个棘手的问题，就是园区开发建设热火朝天，但真正到园区的具体运营时就无人问津。究其原因就在于缺乏一个政企合作的长效机制存在，社会资本运营方既缺乏束缚，也缺乏激励。短期开发有利可图，长期运营缺乏资金支撑，成为一个难以解开的死结。
而一旦将园区运营纳入了25年以上的PPP框架中之后，就建立了一种长效均衡机制来有效解决这种囚徒博弈的困境，让短期一口气赚到的钱摊到几十年的时间里，让政府和社会资本都不会将目光局限在一城一池的短期利益之上，企业很难短期逐利，政府也很难要求短期的速效政绩。
这样一来，随着双方的利益诉求捆绑在一起，趋于一致，就能够各显其能，勠力同心于产业园区的整个生命周期之中，着眼于长远的规划和稳定的运营，从开发到招商到城市与产业运营，制造多个发力点。
一旦这种长期均衡的发展机制建立起来，无疑会使得多方（区域、政府、企业、产业）共赢获益，我们也能够看到更多良性运行的新型园区，这才真正符合新型城镇化和产业地产的本质含义。
事实也正是如此，在目前财政部定调的PPP模式下，不再要求以往那种大建快上，铺天盖地的招商，建好园区甚至是招来企业也仅仅是开始，如何更好地控制现金流和整体债务，更高效持续地提升园区盈利能力才是更为关键的。
在这种充满活力、激励更加合理的模式下，市场化主体和契约化运作将成为主流，产业与城市的融合度更高，互动性更好，规划性更高，从而最深刻地改变和推动着中国产业园区的发展路径与格局。
但并不是说，PPP就是一试就灵的万能药水，产业园区具体如何操作，依然脱不开以往的框架和节奏，只不过，顶层设计已经发生了变化：园区PPP，就是政府与社会资本进行高度合作，以更具活力的完全市场化的手段提升产业园区的运营效率，以平台整合的思维与路径去进行软硬件的搭建，以及产业的集聚与服务，并从园区的长期运营之中获取合理收益的模式。
【四、园区PPP的整体运作模式】
首先我们需要来看一下，与传统园区开发商形成不同，新型的园区PPP运营者所需要具有的能力有哪些？
我们认为，主要是如下这些能力：
在具备了这些能力之后，园区PPP的整体运作模式可以归纳为：
投资人或投资人组建的联合体（按需求整合相关企业），参与政府组织的投资人（合作伙伴）招标投标，中标后与政府共同组建项目公司，项目公司取得政府授予的特许经营权后，根据产业定位，对区域实施整体策划、规划、设计，并成立相应的开发分公司或部门，针对各项具体的开发内容实施投资开发、招商、运营，打造一个区域内的产业园区，使区域内相关产业从无到有、从零散到聚集，从初级到成熟，从而实现区域整体价值的提升、区域地块及物业的升值，区域产业的集聚与提升，而投资人则从各级开发运营中获得相应的利润。
当然，这是一种标准式的流程，其中很多细节也可以有所变化。比如宏泰发展运营龙河高新区的项目公司，廊坊市盛世建设投资有限公司，这家公司完全由宏泰自己设立并100%控股，安次区政府和龙河高新区是以购买宏泰的服务形式进行合作的，属于特许经营权的范畴，这同样不妨碍其符合PPP模式的本质要求。
同时，财政部的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》中已经有了明确阐述，社会资本参与PPP时获得收益的三种方式途径：一是由政府付费；二是向适用公共产品或服务的用户收费，也就是“使用者付费”；三是可行性缺口补助，包括与合作项目相关的其他配套开发经营权益等。
这里面或许会让不少人进入一个误区，以为这是否意味着可以让社会资本方进行房地产开发来补足收益呢？这显然是一个错误的认知。
我们认为，如果放在产业园区、产业新城来说，为了补足缺口，是可以将一些与PPP项目相关的公用物业（如人才公寓、酒店、保障性住房、科教文卫物业等）的开发经营权益补充进去，可能会以特许经营权让渡的形式进行，但这绝不能简单等同于可以进行传统意义上的房地产开发，或者在很多地区存在的那种擦边球情况。
【五、园区PPP的赢利点】
我们来看一下园区PPP的几个可能的主要赢利点：
园区PPP是一个长周期的运作过程，不同的开发运营阶段有不同的盈利点，是一个短、中、长期结合的投资组合，上述各阶段的利润来源能为项目带来持续稳定的现金流。
需要特别强调的是，这些赢利点，也可能是影响PPP签订时物有所值评价的定量评估时的关键因素。不过，由于园区并非高速公路、污水厂这样传统可凭经验模拟估算的基础设施项目，在土地、产业、资本、人流等众多不确定函数的综合作用下，准确的定量评估几乎很难做到，因此短期来看，定性的物有所值评价更适合于园区PPP的情况。
【六、园区PPP的收益率】
财政部的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》文稿中强调，“合作项目连续三年收益过高或者过低，幅度超过合作协议约定的，应当按照合作协议调整政府付费标准，或者公共产品和服务的价格。”
目前，对于PPP收益达成的共识是“确保盈利，严禁暴利”，一般对于PPP项目内部收益率的提法在8%~10%这个区间，在产业地产领域，这个收益率对于基建、一级开发属于可接受范围，但对于整体产业园区的PPP收益率是否能够匹配契合尚无定论。
据我们目前的观察，如果将产业地产的一般性收益、经常性收益以及相关配套物业开发经营收益都算进去，整体回报率超过30%，甚至超过50%都是一种常态，但这明显已经接近社会对于“暴利”的认知，未来必定会面临压缩的态势。如果类似的产业新城、产业园区收益率连续3年超出约定或可接受的范围，可能会进行重新调整。
对于产业新城、产业园区运营商和正在伺机进入的外来者来说，这就是一个尴尬的局面了。PPP模式是政府大力提倡的模式，不可能不去响应，而且响应带来的业务拓展效应是很强的；但一旦进入PPP的框架，意味着以往的让政府过度让利的分成模式不可能再为PPP模式要求所接受，势必会带来一系列对回报率、利润率的不利影响。何去何从，倒是一个颇费思量，却有必须迅速面对的艰难选择了。
【七、园区PPP的成功条件】
我们认为，一般来说，好的园区PPP项目，主要取决于两个条件：
一是必须要观察该项目的可行性以及规模与实际需求的匹配。如果项目建成以后无法发挥应有效益，即使政府愿意支付，也会造成资源的浪费，这样的项目就缺少成功的PPP项目必须具有的基础；
二是要看政府的支付意愿和支付能力，以及相应的法律法规保障，以提高违约成本，降低违约可能。比如中信汕头滨海新城PPP项目，汕头市濠江区还争取到了地级市的管理权限，区级政府可以行使地级市的管理权限，再加上汕头市和濠江区政府都兑现了承诺以两级立法保障为滨海新城保驾护航，这些都对PPP的实施有巨大的裨益。
我们在调研中接触到两类政府很典型，一种是一线城市政府，财大气粗，风格保守，墨守成规，绝不逾矩，不愿意尝试PPP；另一种是欠发达城市，虽然作风激进，但更多还是将PPP作为一种财政吃紧状况下的融资模式，并欠缺服务心态。这些，或许才是PPP推行起来最大的障碍。
在园区PPP框架之下，土地、资本和产业三要素最为关键。其中，土地是园区运营的基础，产业是未来发展的保障，而资本则是园区运营得以持续进行最终顺利完成的核心，这些要素的协同与配合对于园区PPP的成功而言至为关键。
同时，PPP模式作为政府与社会力量合作供给公共服务的一种新模式，第二个P即private既可以是拥有资本的重资产企业，也可以是其他没有资本优势但却拥有技术、专业和管理优势的轻资产社会组织。
尤其是在存量园区的PPP盘活过程中，这种轻资产的优势显得更为重要，因为这时候拼的就不是重资产能力，而是在运营、服务、金融、资源整合等的轻资产能力，和平台式的整合能力。
【八、政府与社会资本进行PPP模式时应当注意的几个要点】
在这里特别需要强调的是政府在与社会资本合作时要注意的一些要点。
一是必须建立起长期共识共赢的心态，在专业能力方面充分尊重社会资本，把这种共识和尊重写进合同当中，给予社会资本足够的话语权保障；
二是机制和法律的保障，这对于相对弱势的社会资本而言也十分重要。比如我们上文所述的中信汕头滨海新城PPP。获得了两级人大的立法通过，具有双保险的效果，无论政府环节和人事变动都不会波及于此；
三是一开始就要有一种公平、合理、透明的审核机制。我们以园区中国正在构想实践的一种叫做“浮动性轻资产运营式PPP收益框架”为例，社会资本运营方与政府合资成立基于轻资产的园区运营公司，政府会在年初从财政拨款中打入一笔资金作为运营团队的启动资金，年底时政府会更根据整个园区运营状况、体系搭建等进行综合性打分，如果打分低于1，则根据不足的比例进行资金返还，如果打分高于1，则根据超出部分进行奖励补贴。相对来讲，这种机制可能是一种更为均衡合理的审核方式；
四是评估机制方面需要革新。很多地方政府在选择PPP合作方时更看重的是资产规模和资金实力等，但涉及到园区PPP，应该更看重的是轻资产运营能力。在园区运营中，社会资本应该是一个具备平台链接能力和产业生成能力的规划方案提供者，负责建立一个端口，引入包括产业投资方、孵化运营方、二级开发商等优秀合作者组成联合舰队，也就是所谓的“插线板工程”。这个新型工程方的资质如何评估，政府需要有一种全新的机制来应对。
五是角色权益和产业基础设施等的提前界定，这些对于降低后期成本、提升合作效益等也非常重要。
【九、园区PPP的退出模式】
一是股权转让，直接将项目转让给有意向的专业公司经营；
二是利用房地产信托投资基金（REITS）等资本运作的手段，将持有物业资产证券化，从而实现实质上的退出；
三是持有同类物业整体打包上市，实现实质上的退出。后两种办法在国外的PPP投资项目中被普遍采用。
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