如何确定建设工程合同纠纷案件的诉讼管辖
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一般而言，建设工程合同纠纷的诉讼管辖，要么是按照一般的合同纠纷由被告住所地或合同履行地管辖，要么是按照不动产专属管辖即由工程所在地的相关法院进行管辖，但不得违背级别管辖的有关规定。那么，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第三十三条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（以下简称《民诉法解释》）第二十八条的规定，能否对《民诉法解释》中规定的“建设工程施工合同纠纷”作扩大解释？《民诉法解释》中规定的“建设工程施工合同纠纷”是否与《民事案件案由规定》（以下简称《案由规定》）中的“建设工程施工合同纠纷”完全等同？适用专属管辖的建设工程合同纠纷是否存在例外情况？本文为寻找上述问题的答案而展开，并试图把建设工程合同纠纷案件的诉讼管辖理出一个清晰路线。
曹继勇 律师
广东金桥百信律师事务所
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建设工程合同的概念和特征
《合同法》第十六章建设工程合同中第二百六十九条规定：建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同。第二百八十七条规定：本章没有规定的，适用承揽合同的有关规定。如此，建设工程合同至少具有以下基本特征：
1. 建设工程合同属于有名合同，因此应当直接适用合同法的规定。
2. 建设工程合同包括建设工程勘察合同、建设工程设计合同、建设工程施工合同，并不包括《案由规定》三级案由100.建设工程合同纠纷中的建设工程监理合同。
3. 建设工程合同属于承揽合同，但其为承揽合同中一种自成体系、有明确且特殊规则的有名合同，两者并不等同，也未完全割裂，可理解为在承揽合同领域内的“一般法”和“特别法”，即：对于建设工程合同法律上没有规定的，可适用承揽合同的有关规定。
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建设工程和建筑工程的区别与联系
《建设工程质量管理条例》第二条规定：凡在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施对建设工程质量监督管理的，必须遵守本条例。本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。
而《建筑法》第二条规定：在中华人民共和国境内从事建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守本法。本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。
根据《土木工程常用术语英语翻译及名词解释》，土木工程是指除房屋建筑外，为新建、改建或扩建各类工程的建筑物、构筑物和相关配套设施所进行的勘察、规划、设计、施工、安装和维护等各项技术工作和完成的工程实体。可见土木工程的范围是相当广泛的，包括了除房屋建筑之外的各类工程。
因此，建设工程与建筑工程为真包含关系，建设工程几乎涵盖了所有建设领域的各种建设活动的类型，其范围要比建筑工程大的多，而建筑工程是建设工程中的一部分。
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建设工程合同纠纷的管辖
与其他纠纷一样，建设工程合同纠纷的解决路径也是多样的。在尝试协商、和解等方式未妥善解决纠纷时，当事人面临的选择就是或裁或审。随着商事仲裁被越来越多的当事人所认可，商事仲裁已成为建设工程合同中常见的争端解决机制。《仲裁法》第五条规定：当事人达成仲裁协议，一方向人民法院起诉，人民法院不予受理，但仲裁协议无效的除外。因此，仲裁具有排除法院管辖的效力，只要当事人达成有效的仲裁协议的，法院对当事人因该合同而产生的纠纷就无管辖权。（关于仲裁协议（条款）的效力，当事人仍可向法院起诉来确认。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国仲裁法>若干问题的解释》第十二条的规定，此类案件由仲裁协议约定的仲裁机构所在地的中级人民法院管辖；仲裁协议约定的仲裁机构不明确的，由仲裁协议签订地或者被申请人住所地的中级人民法院管辖。）
若当事人之间没有达成有效的仲裁协议，那么通过法院解决纠纷很大程度上说是必须选择的路径。对于建设工程合同纠纷，法院的管辖权主要涉及到三个方面：专门法院管辖；专属管辖；一般管辖。
（一）专门法院管辖
1.铁路运输法院管辖。2012年8月1日施行的《最高人民法院关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》（法释〔2012〕10号）第三条规定，下列涉及铁路运输、铁路安全、铁路财产的民事诉讼，由铁路运输法院管辖：（六）与铁路及其附属设施的建设施工有关的合同纠纷。因此，结合《民诉法解释》的规定，与铁路及其附属设施的建设施工有关的合同纠纷，应当由工程所在地的铁路运输法院专属管辖。即：先在地方法院与铁路运输法院之间适用专门管辖，再在铁路运输法院之间适用专属管辖。近些年，高铁、城市轨道交通项目层出不穷，一旦出现纠纷可能涉及天量投入。依据前述《规定》第六条和广东省高级人民法院《关于指定广州铁路运输中级人民法院和广州、肇庆铁路运输法院受理案件范围的规定》（粤高法〔2013〕360）第一条的规定，广东省内涉及地下铁路、城市轨道交通运输的民事诉讼由广州铁路运输法院和肇庆铁路运输法院分别受理广州市和肇庆市内发生的民事一审案件。因此，广东省内的地下铁路、城市轨道交通建设相关的纠纷，也应当由工程所在地的铁路运输法院专属管辖。
2、海事法院管辖。2016年3月1日实施的《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》（法释〔2016〕4号）第二条中，12.船舶工程合同纠纷案件， 13.船舶关键部件和专用物品的分包施工、委托建造、订制、买卖等合同纠纷案件；第三条，海洋及通海可航水域开发利用与环境保护相关纠纷案件，53.海洋、通海可航水域能源和矿产资源勘探、开发、输送纠纷案件，55.海洋、通海可航水域工程建设（含水下疏浚、围海造地、电缆或者管道敷设以及码头、船坞、钻井平台、人工岛、隧道、大桥等建设）纠纷案件，56.海岸带开发利用相关纠纷案件。其中特别解释了109.本规定中的船舶工程系指船舶的建造、修理、改建、拆解等工程及相关的工程监理。因此，上述案件的管辖应确定为工程所在地的海事法院专属管辖。
3、军事法院管辖。2012年9月17日施行的《最高人民法院关于军事法院管辖民事案件若干问题的规定》（法释〔2012〕11号）第一条规定（一）双方当事人均为军人或者军队单位的案件，但法律另有规定的除外；（二）涉及机密级以上军事秘密的案件；第三条，当事人一方是军人或者军队单位，且合同履行地或者标的物所在地在营区内的合同纠纷，当事人书面约定由军事法院管辖，不违反法律关于级别管辖、专属管辖和专门管辖规定的，可以由军事法院管辖。符合上述情况的建设工程案件应由军事法院管辖。
（二）建设工程施工（相关）合同纠纷适用专属管辖
2005年1月1日起施行的《最高院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，“建设工程施工合同纠纷以施工行为地为合同履行地。”最高人民法院明确了建设工程施工合同纠纷的合同履行地为施工行为地，将建设工程施工合同纠纷排除在“不动产住所地人民法院专属管辖”之外。但，2015年2月4日起施行的《民诉法解释》第二十八条规定，“民事诉讼法第三十三条第一项规定的不动产纠纷是指因不动产的权利确认、分割、相邻关系等引起的物权纠纷。农村土地承包经营合同纠纷、房屋租赁合同纠纷、建设工程施工合同纠纷、政策性房屋买卖合同纠纷，按照不动产纠纷确定管辖。”明确了建设工程施工合同纠纷依据不动产所在地原则适用专属管辖。
《民诉法解释》实施半年后，《人民法院报》于2015年8月27日刊载了《关于民诉法解释中有关管辖若干问题的理解与适用》一文。该篇文章署名“高民智”，是最高人民法院民事审判庭的集体笔名，为“最高人民法院民事审判庭的集体智慧”。简言之，该文的观点实际上就是最高人民法院的观点。该文认为：应当按照不动产纠纷由不动产所在地法院专属管辖的建设工程施工合同纠纷，不限于《案由规定》的建设工程合同纠纷项下的第三个第四级案由“建设工程施工合同纠纷”，应当包括该项下的建设工程施工相关的案件：“（3）建设工程施工合同纠纷，（4）建设工程价款优先受偿权纠纷，（5）建设工程分包合同纠纷，（6）建设工程监理合同纠纷，（7）装饰装修合同纠纷，（8）铁路修建合同纠纷，（9）农村建房施工合同纠纷。”对此，最高人民法院拟通过正在修改的《案由规定》予以进一步明确。尽管上述文章发表后，我们至今也没有等到《案由规定》的修改，但各级法院在审理“建设工程合同纠纷”时，对于（3）类四级案由到（9）类四级案由意见已经趋于统一，即按照不动产纠纷确定管辖（专属管辖）。比如，中建二局一公司与美达芙公司外墙涂料工程分包合同纠纷一案的（2017）最高法民辖30号《民事裁定书》直接引用了上述文章的观点，论述分包合同应当按照不动产纠纷确定管辖。
因此，笔者认为，可以将《民诉法解释》第二十八条的规定“建设工程施工合同纠纷”作扩大解释为“建设工程建设施工相关合同纠纷”，即：适用不动产纠纷专属管辖的案件除建设工程施工合同纠纷，还包括该项下的建设工程施工相关合同纠纷（建设工程价款优先受偿权纠纷、建设工程分包合同纠纷、建设工程监理合同纠纷、装饰装修合同纠纷、铁路修建合同纠纷、农村建房施工合同纠纷）。因而，《民诉法解释》中规定的“建设工程施工合同纠纷”与《案由规定》中的“建设工程施工合同纠纷”并不等同。前者以案件性质本身理解为宜。后者则应从建立科学完善的民事案件案由体系的角度理解，因为这些四级“案由”是对涉案法律关系的概括，有利于人民法院系统对案件的分类管理，是人民法院标准化工作的客观需要和必然要求。
对于以下特殊情况，需要特别注意。
①农村建房施工合同需要区别对待。因为，按照《建筑法》第83条第3款的规定，抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法。故，农民自建两层以下（含农村住宅两层带阁楼、带地下室的“两层半”房屋）住宅活动，不属于建设工程，适用承揽合同的规定。
②按照《住宅室内装饰装修管理办法》第四十四条的规定，工程投资额在30万元以下或建筑面积在300平方米以下，可以不申请办理施工许可证的非住宅装饰装修活动参照本办法执行。因此，属于该条情况以及属于家庭室内装饰装修活动，不属于建设工程，适用承揽合同的规定。
③对于园林、绿化工程，2017年4月13日住建部下发《关于做好取消城市园林绿化企业资质核准行政许可事项相关工作的通知》（建办城〔2017〕27号）对园林绿化企业取消资质要求，但园林绿化工程仍需要受建设主管部门的监管，属于建设工程。
④对于电梯安装工程合同，从事电梯等机电类特种设备安装、改造、维修和电梯日常维护保养的单位，必须取得《特种设备安装改造维修许可证》，且需要经受安监部门的监督管理，应定性为建设工程合同。
⑤涉及装配式建筑合同、公共建筑的门窗安装合同、光伏发电工程以及工程总承包合同的纠纷，其主要权利义务仍然属于建设工程合同，故仍然按建设工程施工合同纠纷处理。
（三）建设工程勘察、设计合同纠纷管辖的认识还不统一，主流观点是适用一般管辖
四川建升房地产开发有限公司与海南京创国际建筑设计研究有限公司成都分公司建设工程设计合同纠纷案【（2017）川01民辖终1703号】、北京中装文博文化发展有限公司与清美三十四号（北京）建筑设计有限公司、中国装饰股份有限公司建设工程设计合同纠纷案【（2018）京02民辖终314号】的裁判文书均认为，本案系建设工程设计合同纠纷，并非建设工程施工合同纠纷，不适用专属管辖的规定。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二十三条关于“因合同纠纷提起的诉讼，由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖”的规定，原审原告选择向原审被告住所地人民法院提起诉讼，原审法院有管辖权。云南岩土工程勘察设计研究院、云南睿安特重型钢结构有限公司建设工程勘察合同纠纷二审民事裁定【（2017）云01民辖终1272号】认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第二十三条规定：“因合同纠纷提起的诉讼，由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖。”本案应适用《中华人民共和国民事诉讼法》第二十三条的规定确定管辖。
而在广东奥特莱斯物业管理有限公司、深圳市喜喜仕景观设计有限公司建设工程设计合同纠纷二审案【2017）粤06民辖终1975号】民事裁定书认为，本案系建设工程设计合同纠纷。《最高人民法院关于的解释》第二十八条第二款规定：“农村土地承包经营合同纠纷、房屋租赁合同纠纷、建设工程施工合同纠纷、政策性房屋买卖合同纠纷，按照不动产纠纷确定管辖。”因此，本案依不动产纠纷确定管辖。
2018年6月26日《江苏省高级法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》发布，该解答第1条明确将建设工程勘察合同纠纷、建设工程设计合同纠纷按照建设工程施工合同纠纷对待，一律由建设工程所在地人民法院管辖，在江苏省内对于该问题存在的争议形成了统一认识和操作标准。
因此，关于建设工程勘察合同、建设工程设计合同抑或建设工程勘察设计合同（有时勘察设计权利义务约定在一份合同中），是按照一般的合同纠纷来确定管辖还是应当适用专属管辖，通过案例的检索与分析，该问题在司法实践中各地法院尚未形成一致认识。
笔者认为，需要回归问题的本源和初衷，即：为什么把一般地域管辖变为专属管辖呢？ 第一，为了解决管辖混乱的问题。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷适用法律问题的解释》第二十六条规定，实际施工人可以突破合同相对性起诉发包人，引发大量利用该条司法解释规避合同约定诉讼管辖地的诉讼行为，造成实践中该类案件管辖混乱，当事人的权利受到严重影响。 第二，为了体现“两便原则”。在大量施工合同纠纷中，需要对工程质量、造价、工期进行司法鉴定，以工程所在地为专属管辖地，便于查明案件事实、开展司法鉴定和案件审理。所以，为保护当事人的权利，规范诉讼管辖秩序，作了适用专属管辖的特殊安排。但是，建设工程合同纠纷本质上属于合同纠纷，而非关于不动产工程的物权纠纷，因此在对《民诉法解释》第二十八条的规定“建设工程施工合同纠纷”作扩大解释的时候，仍然要考虑“度”的问题。勘察、设计合同（有别于监理合同，监理合同本质上也是委托合同，也没有在合同法中确认为属于建设工程合同，但其与建设工程合同的关系甚是密切，几乎不会独立于建设工程项目的设计与施工而独立存在，因此最高人民法院的观点是将建设工程监理合同纠纷适用专属管辖）虽为合同法所确定的包括在建设工程合同范围内，但本质上是委托方与受托方为完成一定的勘察设计任务，明确相互权利义务关系的协议，属于委托合同。委托合同在《合同法》第二十一章有明确的规定，是和建设工程合同并列的一种有名合同，且勘察、设计合同可以独立于建设工程项目而单独存在，因此作为一般的合同纠纷来确定管辖法院是符合法理的。在司法实践中，如涉案项目在江苏省外的，作为原告代理律师选择起诉法院时，或者作为被告的代理律师提出管辖权异议时，讨巧的方法是：提前作足相应功课，充分地了解受诉法院关于建设工程勘察、设计合同纠纷案件的倾向性裁判观点或者规则。
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小 结
1、建设工程施工合同纠纷依据《民诉法解释》第二十八条的规定，按照不动产纠纷确定管辖（即工程所在地法院专属管辖）；
2、建设工程价款优先受偿权纠纷、建设工程分包合同纠纷、建设工程监理合同纠纷、装饰装修合同纠纷、铁路修建合同纠纷、农村建房施工合同纠纷根据最高人民法院的观点应当按照不动产纠纷确定管辖（即工程所在地法院专属管辖），但有例外情况；
3、建设工程勘察合同纠纷、建设工程设计合同纠纷主流观点是适用一般合同的管辖原则（即有约定按约定，没约定的由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖），但江苏省确定适用专属管辖。
4、无论何种情况，适用专属管辖不能违反专门管辖和级别管辖的规定。
参考文献
1.李玉生主编：《建设工程施工合同案件审理指南》，人民法院出版社2019年版。
2.本书编写组编：《建设工程施工合同司法解释配套法律规范与示范文本》，人民法院出版社2019年版。
3. 郦煜超、杨鑫涛：《建设工程施工合同专属管辖问题的研究》，微信公众号“沪鑫lawyer” 2018年1月4日发。
4.项昭亮：《6、工程纠纷中铁路运输法院专属管辖》，微信公众号“建工诉讼法律实务研究”2018年7月1日发。
5.陶炳立、蒋艳、李璐婷：《建设工程合同纠纷专属管辖原则与例外》，微信公众号“商事法律风险防范与争议解决”2019年4月9日发。
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♦建设工程各类合同文件的起草、审核和项目谈判
♦建设工程各类合同履行中的法律风险防控及项目施工管理
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♦建设工程设计变更、増加工程、签证结算、索赔与反索赔
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