金桥法谈 | 未依法登记的土地，不受法律保护吗？

 

郭彬 律师

广东金桥百信律师事务所

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  引言  

《土地管理法》第十二条

土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

那么，未依法登记的土地就不受到保护吗？近期笔者所在团队承办了一宗无建设用地使用权证的水电站遭受高速公路公司侵权的案件，在办案过程中，笔者对此问题进行了研究，并认为不能一概而论，即便未获得土地使用权属证书，如其已经完成此前的行政批准（许可）工作，拥有合法使用土地的权利，也应当获得法律保护。

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 案情简介 

Q公司水电站项目属于甘肃省某县政府引进的重点投资项目，Q公司取得建设用地规划许可证后，向县政府申请用地，经逐级上报，省政府下发文件，批准将集体农用地征收为建设用地并划拨给Q公司使用，县政府随后转批该文件。

Q公司收到划拨批复文件后支付了征收补偿款，并投入施工。因水电站施工过程中地质情况可能发生变化，通常在完工之后，再办理建设用地使用权证。但在建设过程中，S高速公路公司在该建设用地地块上开始建造高速公路，这导致了Q公司必须重新评估水电站项目建设可行性，前期已完成的投资几乎全部作废。

一审法院认为，因为Q公司未取得建设用地使用权证，不享有建设用地使用权，其提出的S公司侵犯土地使用权的诉请不能成立。一审判决后，Q公司找到笔者所在团队，委托笔者团队代理二审事宜。

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 案情分析 

笔者分析案卷材料，并寻找相关判例后，认为：Q公司虽未获得土地使用权属证书，但其已经完成此前的行政批准（许可）工作，拥有合法使用土地的权利，应当获得法律保护。

一、颁发建设用地使用证应属于行政确认行为。

行政确认行为

行政确认行为是行政机关就行政相对人的申请事项，在法定职权范围内，依法定程序，对既存事实或关系的确定、认可和证明。

行政批准

行政批准是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

两者的区别

行政确认行为与行政批准行为紧密联系，常常是同一行政行为的两个步骤。但二者也存在区别，行政批准的行为对象是批准行政相对人获得为某种行为的权利或资格，主要是作为性的行为；行政确认则是指对行政相对人既有法律地位和权利义务的确定和认可，主要是指身份、能力和事实的确认。

《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014修订）》第五条

单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。

未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。

由此，国有土地的建设用地使用权证属行政确认行为。并且如前所述，水电站、高速公路等基础设施建设的过程中，常常会发生因地质变化导致四至变动，如在建设前便办理使用权证，则在建设完成之后将不得不再做更正手续，故在此类行业中，先建设，后取得建设用地使用权证，也是行业惯例。

二、虽未取得建设用地使用证，但Q公司已获得行政批准，土地使用合法。

本案Q公司使用案涉土地，已经过所在县人民政府、省国土资源厅批准，并以划拨方式供给Q公司。表明Q公司已获得批准使用涉案地块，并且也已取得建设用地规划许可证，其对案涉地块有合法使用权，应受到法律的保护。

实践中，常常会有民事主体未办理土地使用证，其权益遭受侵害的案例，《人民司法（案例）》2014年第16期刊登的一起案例可以类推适用于本案：

基本案情

农民刘某因其两子均已结婚需划新宅，2010年2月经所在乡人民政府审核，并由县人民政府批准，在其老宅西南角村内空闲地批划一处新的宅基地。同年11月刘某所在县人民政府为其颁发了住宅建筑许可证。建房过程中，刘某与邻居王某产生纠纷，王某到县土地局告状，县土地局以刘某未取得宅基地使用证，土地使用不合法为由，阻止刘某建房。刘某向人民法院起诉，请求判决县土地局相关行为违法。

该案法官认为：建筑许可证属普通许可，是准许符合法定条件的人行使建筑权利的行政许可证。本案刘某使用村内空闲地，已经所在县人民政府批准，并已颁发建筑许可证，表明刘某已获得批准使用宅基地，所颁发的建筑许可证正是对宅基地使用这种行政批准行为的行政确认。故本案刘某虽未取得宅基地使用证，但已取得建筑许可证，其对宅基地有合法使用权，应受到法律的保护。

此外，在没有土地使用权证的情况下，合法建房依然能够获得拆迁补偿，也从侧面说明了土地使用权证并不是合法用地的唯一依据。

最终，在二审中，法庭援引原《侵权责任法》第二条，确认了Q公司对案涉土地享有权益。

供稿 | 郭    彬

编辑 | 罗影璇

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